全球氣候治理若干關鍵問題及對策

王海林 黃曉丹 趙小凡 何建坤

摘要?當前，在落實《巴黎協定》的談判和合作進程中，面臨一些新的關鍵問題和嚴峻挑戰。其中包括：如何體現“共同但有區別的責任”原則，促進《巴黎協定》適應、減緩、資金、技術、能力建設和透明度等各要素全面均衡和有效的實施;如何依據氣候公約的規定并體現歷史責任，堅持和維護中國等新興大國的發展中國家定位;如何看待全球1.5 ℃溫升控制目標以及該目標下不同類型國家公平的減排路徑;如何看待歐盟等發達國家擬對發展中國家進出口貿易采取碳邊境調節措施等問題，發達國家和發展中國家存在嚴重分歧。發達國家忽視和淡化“共同但有區別的責任”原則，向發展中國家施加減排壓力、轉移排放責任、轉嫁減排成本的意圖和行動已十分明顯，不同類型國家和利益集團間也呈現復雜的博弈局面。對此，我國要保持戰略定力，堅持《巴黎協定》所確立的長期目標和各項原則，堅持我國發展中國家戰略定位，鞏固廣大發展中國家戰略依托，維護發展中國家合理權益。我國對《巴黎協定》達成和生效發揮了積極作用，成為全球合作應對氣候變化的積極參與者、貢獻者、引領者。當前，要進一步以習近平生態文明思想和構建人類命運共同體理念為指導，積極推進公平正義、合作共贏的國際氣候治理制度建設，推進《巴黎協定》的落實和實施。同時，國內要加快推進經濟綠色低碳循環發展轉型，加快經濟、環境與應對氣候變化的協同治理，制定并實施長期低碳排放發展戰略，到21世紀中葉實現社會主義現代化強國建設目標的同時，實現與全球控制溫升不高于2 ℃并努力低于1.5 ℃目標相契合的深度脫碳發展路徑。

關鍵詞?全球氣候治理;公平與責任;發展中國家定位;1.5 ℃溫升;碳邊境調節

中圖分類號?X24文獻標識碼?A文章編號?1002-2104（2020）11-0026-08

DOI：10.12062/cpre.20200427

當前，全球氣候治理進入全面落實《巴黎協定》實施階段，但也面臨巨大挑戰和艱巨任務。《巴黎協定》確立了以全球控制溫升不超過2 ℃并努力低于1.5 ℃目標為指引，以各國“自下而上”國家自主決定貢獻（NDC）目標和行動計劃為基礎，以全球集中盤點為激勵的新機制，但當前各國NDC目標距實現全球控制溫升2 ℃目標下減排路徑尚有較大差距，需要各國進一步加大減排力度。IPCC《1.5 ℃溫升特別報告》[1]又進一步強化全球碳減排的緊迫性;歐盟提出《歐洲綠色新政》（European Green Deal）[2]，確立2050年實現碳中和目標[3];英國[4]、新西蘭以及智利、阿根廷等國家也相繼提出類似目標，強化1.5℃溫升控制目標的呼聲也日益強烈。另一方面，以美國特朗普政府為代表的單邊主義、保護主義和逆全球化思潮對全球氣候治理產生了負面影響。美國等發達國家淡化“共同但有區別責任”原則的意圖和行動日益強烈，片面強調提升減緩目標，而忽視對適應、減緩、資金、技術、能力建設、透明度等《巴黎協定》中其他要素的全面、平衡和有效的實施，忽略或淡化對2020年前行動的評審以及如何彌補其缺口和加大行動力度，忽視發展中國家利益訴求，談判中缺乏建設性和靈活性，這也是氣候談判進展不順利的一個重要原因。當前，系統梳理和深入研究全球氣候治理和氣候談判中涉及的焦點和關鍵問題，有利于把握和推進全球氣候治理合作進程，發揮積極的建設性作用。

1?關于氣候公平與“共同但有區別的責任”原則

在全球合作應對氣候變化的進程中，由于每個國家所處的國情和發展階段不同，在實現自身可持續發展中所面臨的突出問題和矛盾各異，在全球氣候治理中也反映出不同的視角和利益訴求。但由于應對氣候變化是全球性的問題，在平衡全球整體利益和各國的局部利益時，不可避免地要涉及各國的責任和義務分擔，引發國家間利益的矛盾和沖突，因此，建立公平有效的國際制度框架成為全球應對氣候變化多邊機制的重要基石[5]。隨著氣候治理進程的推進，公平獲取可持續發展的理念已成為廣大發展中國家在氣候變化國際制度談判中的共同利益訴求和一致堅持的原則，也是國際可持續發展制度建設的重要內容。

氣候公平問題一直是氣候變化談判中的核心和焦點問題，也是全球氣候治理中公平公正、合作共贏國際治理制度的重要基礎。《巴黎協定》是適用于所有國家的制度框架，仍遵循了《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）確立的“共同但有區別的責任”原則、公平原則以及各自能力原則[6]，盡管淡化了《京都議定書》發達國家和發展中國家責任義務的“兩分法”，但在減緩、適應、資金、技術、能力建設和透明度等各個要素中，都體現了發達國家與發展中國家“共同但有區別的責任”原則，在責任和義務上也體現出對發展中國家的靈活性。例如在減緩要素中，《巴黎協定》規定發達國家締約方應當繼續帶頭，努力實現全經濟尺度絕對減排目標;而發展中國家締約方應當繼續加強減緩努力，鼓勵他們根據不同的國情，逐漸實現全經濟尺度絕對減排目標[7]。再例如在資金問題上，《巴黎協定》規定，“發達國家締約方應為協助發展中國家締約方減緩和適應兩方面提供資金，以便繼續履行《公約》下的現有義務”，并提出發達國家2025年前每年至少籌集1 000億美元資金支助發展中國家，同時也“鼓勵其他締約方自愿提供或繼續提供這種資助”。

《公約》中確立的“共同但有區別的責任”原則來自矯正正義（Corrective Justice）的主張[8]，并體現了分配正義（Distributive Justice）。該原則全面明確了發達國家和發展中國家在全球氣候變暖中的責任不同，發達國家負有歷史責任，同時要考慮發展中國家在可持續發展轉型中對溫室氣體排放空間的需求，因此《公約》規定發達國家要率先減排，并為發展中國家適應和減緩氣候變化提供資金、技術和能力建設支持。為體現氣候公平中責任和能力兼顧的重要性，在《公約》和后續的談判中以及“里約+20”成果中各自能力原則始終與“共同但有區別的責任”原則同時出現。特別是在坎昆會議之后，隨著“公平獲得可持續發展”這一氣候公平新理念的出現，有一種發展觀的視角認為，側重歷史、現在和未來的全球氣候治理公平體系得以形成，即側重于追溯歷史的“共同但有區別的責任”原則主要解決歷史責任問題;立足于現在的各自能力原則主要針對發展階段的差別;面向未來的“公平獲得可持續發展”主要考慮長期發展權問題。

《公約》是全球氣候治理的根本性法律文件，是構建國際氣候治理制度的基石，其確定的基本原則在《巴黎協定》下又得以遵循和重申。全球氣候制度的建設必須要體現“公平”理念，既要求各國間的平等協商和廣泛參與，全面均衡地聽取和反映不同國情和發展階段國家的利益訴求，也要在行動準則上遵循公平理念、歷史責任與各自能力[5]，體現“共同但有區別的責任”原則。《巴黎協定》也進一步強調了“氣候變化行動、應對和影響與平等獲得可持續發展和消除貧困有著內在的關系”，并指出要把應對氣候變化與消除貧困、消除饑餓、清潔飲水、清潔能源等可持續發展目標密切結合起來，實現多方共贏的目標[7]。公平實現可持續發展是發展中國家在全球氣候治理談判中共同利益訴求和堅持的原則，也是全球氣候治理制度的核心要義。

發達國家在其工業化和現代化進程中，無節制消耗地球礦物資源和排放廢棄物，嚴重超過地球的承載能力，并對近百年來氣候變化負有歷史責任。發展中國家在實現工業化和現代化進程中，已不再具備發達國家工業化進程中的資源環境條件，不可能再沿襲發達國家以高資源消耗和高生態環境損害為代價的發展模式，其現代化進程中將受到地球環境和碳排放空間的嚴重制約，必須走資源節約、環境友好、低碳排放的發展路徑，實現能源變革和經濟發展的綠色低碳轉型。當前和今后只有發達國家大力度率先減排，才有可能為發展中國家經濟轉型和可持續發展留有必要的碳排放空間，發展中國家緊迫的低碳轉型也需要得到發達國家資金和技術支助，才能在發展中國家和人民公平地獲得現代優質能源服務、消除貧困、改善民生、公平實現可持續發展的同時，走上氣候適宜型低碳經濟發展路徑。全球總體上實現碳中和的時間越緊迫，對發展中國家發展所需的碳排放空間壓縮得越緊，所以需要發達國家率先實現凈零排放，也需要發展中國家快速跟進，努力實現深度減排，但不可能與發達國家在某個時間點同步實現碳中和。

當前在《巴黎協定》落實和實施過程中，發達國家越來越力圖淡化和拋棄“共同但有區別的責任”原則，片面強調共同的責任和行動，單純強調各締約方加大減排力度，而忽視發達國家對發展中國家減緩和適應氣候變化應該提供的資金、技術和能力建設的支助。“共同但有區別的責任”原則是建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理制度的基礎，是世界各國實現可持續發展與應對氣候危機協調共贏的制度保障，也是未來相當長時期全球氣候治理和國際合作必須堅持的指導方針。我國要堅持發展中國家戰略定位，鞏固和發展廣大發展中國家戰略依托，堅持和維護《公約》和《巴黎協定》的基本原則，促進公平正義、合作共贏的全球氣候治理制度建設和合作進程。

2?關于我國發展中國家定位

當前，WTO框架下關于發展中國家劃分及定位的討論也引起國內外對氣候變化領域我國發展中國家定位的關注和討論，需要清晰區分和理解兩個領域不同語境下發展中國家概念和標準的差別。全球氣候治理中發達國家和發展中國家的區分既是政治概念，也是歷史責任的概念。《公約》附件I中明確列出41個承擔發達國家責任義務的國家名單，其中除傳統后工業化國家外，還包括前蘇聯國家和東歐經濟轉軌國家。這些國家經濟比較發達，人均GDP較高，同時歷史上和當前人均溫室氣體排放量遠高于發展中國家，對全球氣候變化負有歷史和現實責任。在全球應對氣候變化語境下，這些國家就屬于發達國家，而非附件I國家則屬于發展中國家。中國是非附件I國家，這意味著我國發展中國家的地位在《公約》下得到明確的確認。

自《公約》簽署20多年來，發展中國家和發達國家的經濟發展和溫室氣體排放情況也發生了很大變化。1990年附件I發達國家人口只占世界22.2%，GDP占全球83%，溫室氣體排放則占全球近70%，自工業革命以來累積排放量占全球82%，據此也確認了發達國家對全球氣候變化負有主要責任，并確立了其應盡義務。到2016年，附件I發達國家GDP在全球占比下降到63%，排放量下降到全球38%，歷史累計排放量下降到全球68%。發展中國家排放量呈快速增長趨勢，人均二氧化碳排放與發達國家相比由12%上升到34%。這一方面說明發展中國家隨經濟發展和排放量增加，需要不斷加強其減限排努力，承擔更多的責任義務;另一方面也顯示發達國家和發展中國家的歷史和現實責任仍沒有根本改變，發達國家和發展中國家“共同但有區別的責任”原則還將長期適用。

我國1990年二氧化碳排放只占全球10%，人均二氧化碳排放不到世界人均水平的一半。然而，2016年二氧化碳排放已占全球28%，超過美國和歐盟排放量的總和;人均二氧化碳排放已達世界人均水平的1.5倍，超過歐盟人均排放水平;累積二氧化碳排放量在全球的占比也由2005年的5.2%上升到12.7%，但仍低于美國的占比（25%），人均累積排放量仍只有世界平均水平的68%。這一方面說明我國發展中國家的特征和地位沒有發生根本改變;另一方面中國等新興發展中國家隨經濟發展水平和綜合國力的提升以及溫室氣體排放量的較快增長，需要并已經在全球應對氣候變化合作進程中不斷增強行動力度，強化自主貢獻目標，做出更大貢獻。

隨著我國綜合國力提升和溫室氣體排放量在世界占比的增加，國際社會不斷出現質疑和挑戰中國發展中國家地位的聲音。美國氣候談判代表直接提出要建立發展中國家“畢業”機制，把中國、印度、韓國等新興發展中國家從非附件I中分列出來，承擔與附件I發達國家類似的責任義務，但都受到我國等發展中國家堅決反對而沒有也不可能列入談判議題。《公約》附件I發達國家和非附件I發展中國家兩大陣營的劃分在今后相當長時期內不會也不容發生改變。當然，其中有些國家隨國情變化，責任和義務可能會做適當調整，體現靈活性。

當前《巴黎協定》下“自下而上”自主貢獻減排機制和各要素條款中體現的“共同但有區別的責任”原則和靈活性，有利于我國長期堅持發展中國家戰略定位，并為我國在全球氣候治理中維護國家利益和發揮引領作用提供了空間和機會。我國在《巴黎協定》下提出到2030年單位GDP的二氧化碳排放強度比2005年下降60%～65%，非化石能源比重達20%，二氧化碳排放到2030年左右達到峰值并努力早日達峰的自主貢獻目標，就是依據《巴黎協定》的原則和我國發展中國家定位，體現我國國情和發展階段的積極有力度的減排目標。我國的自主貢獻目標只涵蓋能源相關二氧化碳排放，是單位GDP二氧化碳強度下降的相對減排目標，有別于發達國家的全經濟尺度所有溫室氣體絕對量減排的量化目標。今后隨我國經濟發展和綜合國力提升，我國也需要不斷加大減排力度，主動承擔更多的國際責任，為推進全球氣候治理做出更大貢獻。

氣候變化談判中發達國家和發展中國家兩大陣營的劃分以及立場和利益訴求的差別都很明顯。中國、印度、巴西、南非基礎四國是發展中國家陣營的核心，而中國則起到主心骨作用。維護我國發展中國家戰略定位，有利于在全球氣候治理博弈中鞏固發展中國家戰略依托，維護發展中國家的團結，為我國和廣大發展中國家爭取合理的權益，促進公平公正、合作共贏的國際治理制度建設。

3?關于全球控制溫升1.5 ℃目標

1992年里約環境與發展大會通過的《聯合國氣候變化框架公約》提出應對氣候變化的目標是“將大氣中溫室氣體濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上，這一水平應當在足以使生態系統能夠自然地適應氣候變化，確保糧食生產免受威脅并使經濟發展能夠可持續地進行的時間范圍內實現。”[9]由于當時科學研究支撐不足，沒有提出具體的溫升控制目標數值。隨著科學研究的進展，歐盟率先提出把控制全球溫升不超過工業革命前2 ℃作為全球應對氣候變化目標。2009年哥本哈根氣候大會雖未對《京都議定書》第二承諾期達成協議，但就全球控制溫升不超過2 ℃目標達成共識。其后歐盟和小島嶼國家及最不發達國家又提出把控制溫升不高于1.5 ℃作為全球目標，而且呼聲日益強烈。因此，《巴黎協定》在平衡各方面意見后提出：“把全球平均溫升幅度控制在工業化前水平以上低于2 ℃之內，并努力將溫升幅度限制在工業化前水平以上1.5 ℃以內”[10]，責成IPCC就與工業化前水平相比全球溫升1.5 ℃的影響與有關的全球溫室氣體排放路徑提交一份技術文件。

2018年10月IPCC發布《1.5 ℃溫升特別報告》[1]，提出實現1.5 ℃目標技術上可行，比2 ℃溫升能較大降低氣候風險和負面影響，并總體上有利于實現聯合國2030年可持續發展目標（Sustainable Development Goals，SDGs）。但實現1.5 ℃目標需要更加緊迫的減排進程，到21世紀中葉全球要實現凈零排放，即碳中和，其成本也比實現2 ℃目標要增加3～4倍。《1.5 ℃溫升特別報告》發布后，在全球引起廣泛反響。當前英國已通過修改氣候法，將2050年碳中和目標納入其中。歐盟提出《歐洲綠色新政》，目標是2030年減排50%～55%，2050年實現凈零排放，并將通過立法予以保障。美國部分州（如加州、紐約州等）提出21世紀中葉碳中和的目標。當前，新西蘭、法國、加拿大、西班牙、瑞典、丹麥、挪威等發達國家以及智利、埃塞俄比亞、哥斯達黎加、斐濟等發展中國家也都相繼提出各自2050年或之前實現凈零排放的目標。因疫情推遲到2021年召開的COP 26大會，強化各國減排力度仍會成為會議的焦點，歐盟等國將會強勢推進1.5 ℃溫升控制目標。預計在2020年各締約方提交的21世紀中葉低排放發展戰略中，將會有更多國家承諾2050年實現凈零排放的碳中和目標。

全球實現控制溫升不超過1.5 ℃目標需要全球碳排放盡快達到峰值并開始快速下降，二氧化碳排放2030年比2010年下降45%，2050年全球實現凈零排放，其他溫室氣體實現深度減排。按各國在《巴黎協定》下提出的國家自主決定貢獻（NDC）目標和當前趨勢，到2030年全球溫室氣體排放仍呈上升趨勢，距實現2℃目標的減排路徑存在每年約110億～215億t的減排缺口[11]。全球溫升在2030—2050年之間即將達到1.5 ℃，到21世紀末溫升將達約2.7 ℃，甚至超過3 ℃[12]。當前減排路徑尚不能支撐2 ℃目標的實現，距實現1.5 ℃目標更為遙遠。因此，當前最為緊迫的問題不在于是否把全球控制溫升目標明確提升為1.5 ℃，即使依據《巴黎協定》對全球長期減排目標的描述，按2 ℃溫升控制目標采取行動，也都需要各締約方較大幅度強化和更新各自NDC目標和行動力度，激勵各方增強雄心。

當前進入全面落實《巴黎協定》的實施階段，首要任務是遵照《巴黎協定》目標和原則，推動《巴黎協定》全面、平衡和有效地落實和實施，激勵各方強化自身行動力度，加強國際合作行動。COP 26要力促對《巴黎協定》第6條市場機制達成共識，完成《巴黎協定》實施細則的談判，推進全球市場機制下的合作;要對2020年前全球減排行動和《京都議定書》第二承諾期執行情況進行審評;要集中關注如何落實發達國家每年提供1 000億美元資金的支助，以及關注發展中國家脆弱地區的氣候災害及適應等緊迫問題。當前全球控制新冠肺炎疫情對全球治理體系提出嚴峻挑戰，也對全球氣候治理帶來警示。需要遵照《巴黎協定》原則建立和形成公平有效、合作共贏的國際合作機制，共同采取行動，防控氣候風險，加快經濟發展方式向氣候適宜型的綠色低碳循環的可持續路徑轉型。

全球實現1.5 ℃溫升控制目標，21世紀中葉全球總體上要實現碳中和。發達國家歷史和當前的高排放已是事實，到目前為止歷史上累計的碳排放就可使未來全球升溫1.2 ℃。未來全球長期減排目標越緊迫，發展中國家實現現代化進程的排放空間被壓縮的越小，公平實現可持續發展的壓力和風險越大。實現2 ℃溫升控制目標，未來碳排放空間為1 170億～1 500億 t，實現1.5 ℃目標則為420億～580億 t，比2℃目標壓縮1/2～2/3，而主要是進一步壓縮發展中國家的排放空間[13]。發展中國家實現可持續發展需要更緊迫和更大力度的低碳轉型。因此，全球實現1.5 ℃目標需要發達國家資金和技術支助的數量和力度要更大。在1.5 ℃溫升控制目標下，到2050年全球實現凈零排放，其含義是全球總體上實現碳中和，而不可能要求各個國家同步實現碳中和。發達國家應該在2035年左右實現二氧化碳凈零排放，2050年實現一定程度的全部溫室氣體負排放，才能給發展滯后的發展中國家實現現代化留有必要的碳排放空間，使之公平實現可持續發展。即使按2 ℃溫升控制目標測算，全球到2070年左右總體上也要實現碳中和，發達國家在2050年之前也需要率先實現凈零排放，不同類型和發展階段的發展中國家也要努力在21世紀下半葉陸續實現碳中和。

應對氣候變化長期目標的確定是《公約》下多邊政治決策，《巴黎協定》對全球長期溫升控制目標的描述，是在統籌考慮氣候變化影響與損失、適應與減緩、減排成本和代價，考慮應對氣候變化與經濟、社會、環境等多方面相互影響的科學評估基礎上形成的各方共識，是來之不易的成果。由于各國國情不同，發展階段不同，所面臨的氣候風險和可持續發展重點領域也有差異，因此需要協調各方利益訴求與全球合作進程的關系，促進合作共贏的共同行動。我國要一如既往地發揮在全球氣候治理中負責任大國作用，積極發揮發展中大國的影響力，加強與各國及國際組織的交流和溝通，為COP 26相關議題達成共識做好前期鋪墊和準備工作。

4?關于碳價機制和碳邊境調節措施

《巴黎協定》第6條倡導全球碳市場合作機制，促進各國減排努力和國際合作。該機制類似于《京都議定書》下的清潔發展機制（clean development mechanism， CDM）[14]，鼓勵發達國家與發展中國家合作減排，以低成本為發達國家實現其減排目標做貢獻的同時，促進發展中國家低碳轉型和可持續發展。《巴黎協定》下國家間市場機制的合作將促進全球碳價機制發展，促進各國碳排放測量、報告和核查（measurement， reporting and verification， MRV）體系建設，促進減排技術的發展和國際合作，以較低成本實現全球共同減排。《巴黎協定》第6條國際市場機制談判的焦點問題是如何防止碳泄露和防止減排量的重復計算，以保證環境完整性，以及如何與CDM機制銜接，協調各方利益。國際社會也廣泛期待COP 26大會能就第6條實施細則達成協議，促進世界各國的合作和自身的能力建設。

全球低碳轉型的緊迫形勢和趨向也將引發全球經濟貿易規則的變動和爭端。例如，一些發達國家通過提高產品的能效或環保標準，設置“綠色貿易壁壘”，實行貿易保護主義，打壓發展中國家日益上升的貿易競爭力。歐盟、美國等發達國家就一直醞釀實施碳關稅等邊境調節制度（Border Carbon Adjustments， BCAs）。歐盟在2019年11月COP 25大會之前提出《歐洲綠色新政》，將通過立法形式確立歐盟2030減排50%～55%，2050年實現凈零排放目標，使歐洲成為首個氣候中性大陸[2]。在其相應政策措施中，也包括在2021年前提出針對選定行業的碳邊境調節制度作為《歐洲綠色新政》外交的重要內容，主導未來氣候談判。美國共和黨和民主黨智庫也都在研究美國未來返回《巴黎協定》時對進口產品征收碳關稅并在國內實施碳福利的可能性和方案，這種全球氣候治理中單邊主義和保護主義的傾向，值得我們認真研究和高度警惕。

發達國家單方面征收碳關稅，不符合《公約》的原則。公約第三條（原則）第5款明確指出：“各締約方應當合作促進有利的和開放的國際經濟體系，這種體系將促成所有締約方特別是發展中國家締約方的可持續經濟增長和發展，從而使它們有能力更好地應對氣候變化的問題。為應對氣候變化而采取的措施，包括單方面措施，不應當成為國際貿易上的任意或無理的歧視手段或者隱蔽的限制。”[9]發達國家由于國內采取減排政策和行動而對進口其他國家產品征收邊境調節稅的做法，明顯與該條款相抵觸。

碳關稅對于出口產品以高能耗強度、低增加值率的中低端制造業產品為主的新興發展中國家而言，將嚴重影響其貿易競爭力[5]。基于歐盟統計局和中國貿易外經統計年鑒的最新進出口數據，運用投入產出方法測算得出，我國2018年出口產品隱含二氧化碳排放15.3億t，進口貨物隱含二氧化碳排放5.42億t，對外貿易隱含二氧化碳凈出口約占全國總排放量10.5%。其中出口歐盟隱含二氧化碳排放2.7億t，占17.6%;出口美國2.86億t，占18.7%;從歐盟和美國進口貨物隱含二氧化碳分別為0.31億t和0.44億t，是隱含二氧化碳排放的凈出口國。歐盟采取碳邊境調節機制的理由是防止碳泄露，即針對進口產品碳排放強度高于歐盟本土產品而增加了全球碳排放。歐盟擬采取碳邊境調節制度的細節及其針對的國家和覆蓋行業、產品范圍尚不清楚，其措施可能包括對特定行業或產品征收碳關稅，也可能是強制特定進口產品在歐盟碳交易市場上購買碳排放配額，同時也可能相應對其出口產品退還已征收的國內碳稅或已購買的排放配額。總之，其出發點是保護本土企業在歐盟市場和國際市場上的競爭力，對所謂“沒有做出適當承諾”國家即發展中國家轉嫁減排成本，施加減排壓力。對我國出口歐美的產品中隱含的二氧化碳排放征收每噸40～60美元的碳關稅的話，碳稅額將占出口貿易總額的2.6%～4.0%，這將對我國出口企業造成壓力。

全球經濟一體化趨勢加快了全球產業鏈的調整和分工，發達國家向發展中國家大規模轉移高耗能原材料產業和低端制造業，而自身著力發展高科技產業和現代服務業，從而在國際價值產業鏈中占據高端地位。而發展中國家則處于中低端位置，產品增加率低、能耗高、碳排放強度大。發達國家所需要的日常消費品和中低端制造業產品如紡織品、家用電器、摩托車等，大量從發展中國家進口。這些中低端產品的生產在發展中國家，而消費在發達國家。按現行統計規則，生產這些產品的能源消費和二氧化碳排放都計算在生產國，發達國家消費這些產品，但對其生產過程中二氧化碳排放不負任何責任，這實際上是發達國家的碳轉移或碳泄漏，對外轉移了排放責任，減少了自身減排義務。發達國家有義務協助發展中國家在這些產品生產過程中提高能效，減少二氧化碳排放，降低向發展中國家轉移的碳排放量，共同承擔這部分轉移碳排放的減排責任。

發達國家國內確立積極的減排目標，實施碳稅或碳排放交易政策，會增加企業的減排成本，如以保護本土企業競爭力為由，對發展中國家進口產品征收碳邊境調節稅，實際是在向發展中國家轉移減排成本。發達國家把高耗能原材料產品和低端制造業產品生產轉移到發展中國家生產，已經減少了其國內碳排放，再向這些產品征收碳關稅，用以補貼或激勵國內企業技術創新和減排，實質上是由發展中國家企業來負擔其國內企業的減排成本，把國內減排成本轉嫁給發展中國家。目前部分發達國家又在醞釀對出口到發展中國家的產品國內征收的碳稅實行退稅政策，即把國內實施的碳稅或碳市場機制下國內企業增加的成本在出口時退還，提升其產品的國際競爭力。這是以碳價政策作為國際經濟貿易競爭工具，維護其自身利益的單邊主義行為。

總體而言，發達國家單邊實施碳邊境調節稅政策，是在全球緊迫減排目標和行動的新形勢下，以應對氣候變化名義，實施貿易保護主義、轉移減排責任和減排成本的不公平行為。這不僅不利于世界各國合作應對氣候變化、促進全球技術創新、降低減排成本、共同實現全球減排目標，而且將挑起新一輪貿易爭端和貿易摩擦，破壞WTO下的貿易規則，不利于形成公平公正、合作共贏的國際氣候治理機制，也不利于推進全球合作應對氣候變化進程。這也必將會損害其自身形象，降低其在全球氣候治理中的影響力和領導力。在全球經濟和產業一體化的大趨勢下，發達國家應加強向發展中國家技術轉移和資金支持，促進發展中國家技術進步，節能提效，降低二氧化碳排放，從而促進全球碳減排，打造世界各國合作共贏的局面。

歐盟等發達國家實施碳關稅的借口是發展中國家企業減排力度弱，所付出減排成本低，對其本土產業形成不公平競爭優勢。為打消其疑慮，我國應加強和加快國內碳市場建設，逐步將主要高排放行業納入碳交易體系，國內高耗能產品明確的碳價信號可消除或減弱發達國家加收碳邊境調節稅的依據，并將在未來全球碳市場和碳價機制發展過程中發揮引領作用。

當前，我國對外出口制造業產品大多處于國際產業鏈的中低端，能耗高，增加值率低，所以成為對外貿易隱含二氧化碳排放的凈輸出國。當前，我國在新發展理念下加快經濟綠色低碳循環發展轉型的同時，也要加強外向型企業的轉型升級，優化出口產品結構，控制和減少高耗能產品出口，使出口產品向價值鏈高端發展，提質增效。同時積極促進高新技術產業和現代服務業出口，提高服務業出口在總外貿中比重，有效減少出口產品隱含碳排放的對外轉移，逐步實現進出口隱含碳排放的平衡。這是我國應對國際貿易中發達國家碳邊境調節措施和提升自身產品和技術國際競爭力的根本對策，也是降低國內二氧化碳排放總量的重要措施，應成為我國實施經濟綠色低碳轉型和高質量發展戰略的一個重要組成部分。

5?積極應對疫情后全球氣候治理新形勢

新冠肺炎疫情是當前全球面臨的公共危機，將深刻影響和重塑世界政治經濟貿易格局，加劇百年大變局的動蕩。全球氣候變化是更深層次的長期地球生態危機，是人類生存和發展的重大威脅。疫情后全球應對氣候變化合作進程將面臨巨大不確定性，也勢必成為國際社會普遍關注和大國間博弈、角逐與合作的重要領域。雖然當前和短期內受疫情影響，全球應對氣候變化低碳轉型的行動和力度可能會有所減弱，但長期趨勢將不會改變，而且將變得越來越緊迫。疫情后堅持“綠色復蘇、低碳轉型”的政策導向，強化《巴黎協定》下自主承諾減排目標和國際合作行動，也越來越成為國際社會的共識和趨向。

新冠肺炎疫情使大國關系更為復雜。疫情后美國力圖領導世界經濟復蘇，重構世界經濟秩序，遏制中國和平崛起的戰略意圖更加明顯，應對氣候變化將越來越成為美國等西方國家孤立和打壓中國的重點領域。民主黨總統候選人拜登宣稱，美國必須重新領導世界應對氣候變化這一人類生存威脅，執政后第一天即將重返《巴黎協定》，國內將進行大規模緊急投資，到2050年實現凈零碳排放。并宣稱與共同價值理念的民主盟友結成統一戰線，通過碳邊境調節措施和制定嚴格的投資與財政補貼標準，對中國采取強硬措施[15]。另一方面，美歐一些著名智庫、前政要、有影響的專家也都意識到，沒有中美有效合作則難以推進全球氣候治理進程，并與中國智庫和專家頻繁對話，探討氣候合作的方式和途徑。

當前，全球氣候治理遵循各國廣泛參與、平等協商的多邊機制，需要發達國家和發展中國家廣泛溝通和協商。我國在氣候變化領域已經展現出日益上升的影響力和協調能力，國際社會也期待中國進一步發揮領導力和“搭橋”作用。因此疫情后也存在我國與美國等發達國家進行對話、磋商和合作的空間與需求。我國要充分發揮在全球氣候治理中的外交優勢，鞏固道義制高點，拓展廣大發展中國家戰略依托，加強與各種不同國情和不同發展階段的國家和國家集團的交流與溝通，積極推進應對氣候變化南南合作與務實行動，堅持以多邊主義應對美國的單邊主義，化解對我國的挑戰和壓力，進一步發揮影響力和建設性引領作用。

我國實施應對氣候變化國家戰略，減緩二氧化碳排放取得舉世公認的成效，積極推進全球氣候治理和合作進程，對《巴黎協定》的達成和生效也做出了歷史性貢獻。《巴黎協定》要求各締約方于2020年提交各自實施和更新2030年NDC報告以及21世紀中葉低碳排放發展戰略兩個文件，國際社會對大國進一步強化目標和行動充滿了期待，中國更備受關注。當前，我國在抗擊新型冠狀肺炎疫情并籌謀疫情后經濟恢復和長遠發展的過程中，要強化綠色復蘇、低碳轉型的政策導向，統籌自身高質量發展和經濟安全與全球應對氣候變化低碳轉型的國內國際兩個大局，進一步明確不同階段積極的節能和減排二氧化碳目標、政策和措施，對內促進產業轉型升級和高質量發展，打造經濟發展、能源安全、環境保護與應對氣候變化協同治理和多方共贏的局面;“十四五”期間強化節能和減排二氧化碳各項指標，開展二氧化碳排放達峰行動，努力使東部較發達省市和重點高耗能行業率先實現達峰。要進一步強化和更新2030年自主貢獻目標和行動，爭取2030年前實現二氧化碳排放達峰，并全面超額實現各項NDC目標。對外積極回應國際社會普遍期待，發揮積極引領作用，鞏固和擴展對全球共同事業負責任的發展中大國形象，應對疫情后更加復雜的國際關系。

我國倡導互相尊重、公平正義、合作共贏的全球治理新理念，把應對氣候變化作為各國可持續發展的機遇，促進各方互惠合作，共同發展。這有利于擴展各國自愿合作的領域和空間，擴大各方利益的交匯點，促進氣候談判由“零和博弈”轉向合作共贏，構建人類命運共同體。我國在氣候治理理念和合作方式上展現出不同于美、歐國家的新型領導力和引領作用，在世界范圍內越來越被認同，世界各國對中國進一步發揮領導力和引領作用也充滿期待。在氣候變化談判進程中形成的發展中國家和發達國家兩大陣營的基本格局仍將長期存在。中國堅持發展中國家戰略地位，維護和拓展廣大發展中國家戰略依托和內部團結，維護發展中國家的合理訴求和公平實現可持續發展權益，同時加強與發達國家交流和協商，尋求各方利益與全球共同利益的契合點，推進全球治理和合作進程，發揮大國的影響力和引領作用。

全球應對氣候變化引發了世界范圍內能源和經濟的低碳發展轉型。習近平生態文明思想對全球實現低碳發展轉型有重要的指導意義，是世界范圍內建設全球生態文明、構建人類命運共同體、實現可持續發展與保護地球生態安全協調共贏的根本方略。中國積極參與和引導氣候變化的國際合作，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者，并將繼續以習近平生態文明思想和人類命運共同體理念為指導，推進公平正義、合作共贏的全球治理體系建設，遵照《公約》的原則，促進《巴黎協定》全面平衡和有效實施。中國堅持生態優先，實現綠色低碳循環和高質量發展的理念和成功實踐，也將為世界特別是發展中國家能源與經濟的低碳轉型提供可借鑒的經驗和方案。積極推動應對氣候變化國際合作特別是“一帶一路”建設中南南合作，加強低碳發展轉型政策導向，加強綠色投融資和低碳技術轉移，建設綠色“一帶一路”。同時加強與發達國家在國家層面、地方和城市層面、企業、民間團體和科研機構等層面的交流合作，努力使應對氣候變化領域成為構建人類命運共同體的先行端和成功范例。

在積極推進全球合作進程的同時，我國也將統籌國內國際兩個大局，推進國內能源革命，建立并形成綠色低碳循環發展的產業體系，實現自身可持續發展與應對全球氣候變化的統籌治理與協同共贏。黨的十九大報告提出新時代社會主義現代化建設的目標、基本戰略和主要任務，到21世紀中葉要建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。同時也提出要為地球生態安全和全人類進步事業做出新的貢獻，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者。我國要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，實施應對氣候變化國家戰略，引領全球能源與經濟的低碳轉型。到21世紀中葉實現中國社會主義現代化建設“第二個百年”目標的同時，實現與全球控制溫升不超過2 ℃并努力低于1.5 ℃目標相契合的低碳排放發展路徑，主動承擔現代化大國的國際責任，為地球生態安全和全人類共同利益做出中國的貢獻。當前也需要研究和制定我國中長期應對氣候變化低碳排放發展戰略，并將其納入新時代社會主義建設總體戰略。同時，我國也要認真評估21世紀中葉實現二氧化碳凈零排放和其他溫室氣體深度減排對我國實現社會主義現代化強國建設的影響，研究屆時我國在保護地球生態安全和人類生存環境領域需要承擔的與我國綜合國力和國際影響力處于世界領先地位相稱的責任和貢獻，探討我國在實現社會主義現代化強國建設目標同時實現與全球控制溫升不超過2 ℃并努力低于1.5 ℃目標相契合的深度脫碳的戰略和途徑。

參考文獻：

[1]IPCC. Special report on global warming of 1.5 ℃[M]. UK： Cambridge University Press， 2018.

[2]European Commission. A European green deal [EB/OL]. [2020-03-29]. https：//ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en#documents.

[3]German Environment Agency. Fact sheet： EU 2050 strategic vision ‘a clean planet for all [R]. Berlin. 2018.

[4]Committee on Climate Change. Net zero： the UKs contribution to stopping global warming [R/OL]. [2020-03-29]. http：//www.theccc.org.uk/publications.

[5]何建坤.全球綠色低碳發展與公平的國際制度建設[J].中國人口·資源與環境，2012，22（5）：15-21.

[6]何建坤.《巴黎協定》后全球氣候治理的形勢與中國的引領作用[J].中國環境管理，2018，10（1）：9-14.

[7]何建坤.《巴黎協定》新機制及其影響[J].世界環境，2016（1）：16-18.

[8]柴麒敏， 何建坤. 氣候公平的認知、政治和綜合評估：如何全面看待“共區”原則在德班平臺的適用問題[J]. 中國人口·資源與環境， 2013， 23（6）： 1-7.

[9]United Nations. United Nations Framework Convention on Climate Change [EB/OL]. 1992 [2020-03-29]. https：//unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf.

[10]UNFCCC （United Nations Framework Convention on Climate Change）. The Paris Agreement [EB/OL]. [2020-03-29]. https：//unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/the-paris-agreeme nt.

[11]UNEP （United Nations Environment Programme）. The emissions gap report 2017 [EB/OL]. [2020-03-29]. http：//www.unep.org/resources/emissions-gap-report-2017.

[12]何建坤. 全球氣候治理新形勢及我國對策[J]. 環境經濟研究， 2019， 4（3）： 1-9.

[13]何建坤. 我國應對全球氣候變化的戰略思考[J]. 科學與社會， 2013， 3（2）： 46-57.

[14]UNFCCC （United Nations Framework Convention on Climate Change）. Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change [EB/OL]. [2020-03-29]. https：//unfccc.int/documents/2409.

[15]BIDEN J R.Why American must lead again：recusing US foreign policy after Trump[J].Foreign affairs，2020，99：64.