行政機關應履行招商引資協(xié)議中的稅收獎勵條款

上海融力天聞律師事務所 王志勇

【引言】

前些年在各地招商引資的大背景下，當?shù)卣蛐姓C關為實現(xiàn)引進資金、帶動地方經(jīng)濟發(fā)展、增加地方財稅收入的行政管理目的，往往與投資企業(yè)在訂立招商引資協(xié)議時，約定給予投資企業(yè)各種優(yōu)惠政策、稅收獎勵、提供協(xié)調(diào)幫助等條件，以爭取投資方項目落地。但在近年國家強調(diào)地方政府不得以違反法律規(guī)定以減稅、免稅、返稅等方式招商引資的情況下，地方政府或行政機關為避免行政風險或因行政主管的更迭，往往拒絕兌現(xiàn)之前所訂立的招商引資協(xié)議中的稅收獎勵條款，從而使投資企業(yè)無法實現(xiàn)基于行政協(xié)議的可期待利益，以致發(fā)生投資企業(yè)與當?shù)卣蛐姓C關之間的爭議。

關于該類招商引資協(xié)議屬于民事合同還是行政協(xié)議、稅收獎勵條款是否合法有效、履行稅收獎勵造成地方稅收減少是否屬于損害公共利益、如何界定稅收獎勵的標準等，是處理該類糾紛經(jīng)常需要面對的法律問題。筆者也注意到，不同法院作出的判決對于上述問題也存在不同的裁判標準。

筆者與本所管科律師作為原告代理人，共同代理了如皋市某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（下稱“開發(fā)公司”）訴如皋市某鎮(zhèn)人民政府（下稱“鎮(zhèn)政府”）履行行政協(xié)議一案，一二審均采納了我方代理觀點，判決鎮(zhèn)政府按照行政協(xié)議支付稅收獎勵款（該案被《今日頭條》作為江蘇司法判例進行了報道）。

【案情簡介】

2004 年8 月20 日，開發(fā)公司以公開競價方式取得某鎮(zhèn)一7005.04 平方米地塊的土地的使用權(quán)，在與國土資源部門簽訂國有土地使用權(quán)出讓協(xié)議的當日，與鎮(zhèn)政府（甲方）簽訂一份土地出讓協(xié)議的附屬協(xié)議。附屬協(xié)議第四條約定“乙方（開發(fā)公司）在該地塊開發(fā)中向甲方所繳納的稅收，甲方確認后按乙方所繳納的50%獎勵給乙方”。

2004 年8 月31 日，開發(fā)公司繳納土地出讓稅費100400 元。2005 年3月8 日，開發(fā)公司取得案涉土地的使用權(quán)證。隨后，開發(fā)公司在取得案涉土地的建設用地規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證后進行了建設開發(fā)、商品房銷售，并繳納營業(yè)稅、土地增值稅、城建稅等相關稅收。

開發(fā)公司在基本完成商品房銷售后，于2017 年8 月20 日向鎮(zhèn)政府提交請求依約獎勵的報告，認為其自2004 年7 月至2017 年7 月30 日因開發(fā)涉案項目已繳納稅收1236760.48元，要求鎮(zhèn)政府按照附屬協(xié)議第四條約定，給付獎勵款618380 元。

2018 年2 月26 日，鎮(zhèn)政府委托江蘇某律師事務所律師向開發(fā)公司發(fā)出律師函，認為開發(fā)公司在該土地開發(fā)過程中，并沒有直接向鎮(zhèn)政府繳納稅收，故而不存在鎮(zhèn)政府向開發(fā)公司給予稅收獎勵的事實基礎。開發(fā)公司認為鎮(zhèn)政府不履行附屬協(xié)議的稅收獎勵條款，經(jīng)多次協(xié)商未果，以致成訟。

【代理思路】

本案起訴之初，開發(fā)公司曾以合同糾紛向法院提起民事訴訟。但在開發(fā)公司委托筆者和管科律師代理后，我們認為，開發(fā)公司就土地出讓協(xié)議與鎮(zhèn)政府簽訂的附屬協(xié)議不應屬于民事合同，鎮(zhèn)政府是為實現(xiàn)其行政管理目標而簽訂，符合識別行政協(xié)議的實質(zhì)標準，因此該附屬協(xié)議應屬于行政協(xié)議，因行政協(xié)議履行糾紛而提起訴訟應為行政訴訟。

對于附屬協(xié)議關于依據(jù)納稅金額進行獎勵是否存在無效的問題，我們認為在司法認定上可能存在一定風險。如果作為民事案件，可能會因該稅收獎勵約定違反相關稅收管理法律法規(guī)而被判無效，各地法院也不乏此類判例。而如果作為行政訴訟案件，行政協(xié)議則會受到信賴利益保護原則的相關規(guī)制，《中共中央、國務院關于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》、《國務院關于稅收等優(yōu)惠政策相關事項的通知》（國發(fā)[2015]25號）等文件關于完善政府守信踐諾機制、已經(jīng)訂立的優(yōu)惠政策繼續(xù)有效的規(guī)定，就是行政法信賴利益保護原則的重要體現(xiàn)。因此，將案涉合同作為行政協(xié)議納入行政訴訟無疑比民事訴訟勝訴幾率更大。

開發(fā)公司采納我們的意見，未就所提民事案件繳納案件受理費，而是以行政訴訟案件另行立案起訴。

【審理情況】

2018 年6 月21 日，開發(fā)公司以鎮(zhèn)政府為被告向海安市人民法院提起行政訴訟，請求法院判決鎮(zhèn)政府履行行政協(xié)議，向開發(fā)公司支付獎勵款618380 元及遲延付款利息。

海安市人民法院經(jīng)審理作出一審行政判決，在剔除不能證明系案涉項目的所納稅款后，判令：一、鎮(zhèn)政府于判決發(fā)生法律效力后10 日內(nèi)給付開發(fā)公司獎勵費用419899.42 元；二、駁回開發(fā)公司的其他訴訟請求。

鎮(zhèn)政府不服一審判決，向南通市中級人民法院提出上訴，南通市中級人民法院經(jīng)審理作出終審行政判決，判令駁回上訴，維持原判。

本案一、二審法院的判決均充分采納了我們的代理意見和觀點。

【爭議焦點及代理觀點】

本案雙方的主要爭議焦點是：1、案涉附屬協(xié)議是否屬于行政協(xié)議；2、案涉附屬協(xié)議第四條是否違反法律規(guī)定；3、鎮(zhèn)政府是否應當繼續(xù)履行案涉附屬協(xié)議第四條的約定；4、鎮(zhèn)政府應當如何履行案涉附屬協(xié)議第四條的約定。

一、關于案涉附屬協(xié)議是否屬于行政協(xié)議的問題

鎮(zhèn)政府認為，鎮(zhèn)政府不是土地出讓管理部門，其與開發(fā)公司就土地出讓協(xié)議簽訂的案涉附屬協(xié)議明顯與鎮(zhèn)政府的日常職能存在區(qū)別，應系民事協(xié)議而非行政協(xié)議。

我們認為，雖然鎮(zhèn)政府不是土地出讓協(xié)議的簽約主體，但是鎮(zhèn)政府對案涉土地具有管理的公共職能，鎮(zhèn)政府為了實現(xiàn)吸引投資、帶動經(jīng)濟發(fā)展、改善人居環(huán)境的行政管理目的，而與開發(fā)公司簽訂附屬于土地出讓合同的協(xié)議，屬于行政協(xié)議。

《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十一項規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議而提起行政訴訟，人民法院應當受理。

《江蘇省行政程序規(guī)定》第五章專門對行政合同的定義、訂立、生效、變更及解除作了規(guī)定，其中第七十七條第一款規(guī)定，本規(guī)定所稱行政合同，是指行政機關為了維護公共利益，實現(xiàn)行政管理目的，與公民、法人和其他組織之間，經(jīng)雙方意思表示一致達成的協(xié)議。

根據(jù)上述規(guī)定，行政協(xié)議是行政機關為實現(xiàn)公共利益或行政管理目標而與協(xié)議相對人訂立的具有行政法上權(quán)利義務內(nèi)容的協(xié)議。對于行政管理過程中常見的招商引資協(xié)議而言，行政機關為引進資金、帶動地方經(jīng)濟發(fā)展、增加地方財稅收入等目的，在訂立協(xié)議時行使了其行政管理職能或利用了其行政職權(quán)帶來的便利及資源，如給予協(xié)議相對方各種優(yōu)惠政策、稅收獎勵、提供協(xié)調(diào)幫助等，該類協(xié)議具有明顯的公共利益屬性和行政職權(quán)因素，在協(xié)議訂立主體、目的、內(nèi)容上都與民事合同具有明顯不同，屬于行政協(xié)議。

本案中，首先，從協(xié)議主體來看，協(xié)議一方主體鎮(zhèn)政府為一級人民政府，符合行政協(xié)議主體要素的特征。其次，從協(xié)議內(nèi)容來看，鎮(zhèn)政府在案涉協(xié)議中處分的主要是行政職權(quán)。附屬協(xié)議第一條約定，甲方保證所提供的土地為熟地，無拆遷戶，有關乙方開發(fā)所需的各類證照（建設用地規(guī)劃許可證、土地使用證、建設規(guī)劃許可證）均由甲方派專人協(xié)助乙方進行辦理，且不影響乙方正常開發(fā)的需要。第二條約定，此宗地塊的土地價為人民幣182 萬元整。第三條約定，甲方免收配套設施費、其他一切費用由乙方負擔。甲方保證乙方基建“三通一平”的需要，有關地塊的配套設施由乙方自行負責，政府協(xié)調(diào)。第五條約定，甲方保證乙方來本鎮(zhèn)投資開發(fā)有一個寬松的軟環(huán)境。由此可見，案涉附屬協(xié)議中約定的鎮(zhèn)政府的權(quán)利和義務，如有關土地出讓金價格的確定、項目開發(fā)用地的預留、配套平整土地、給予政策補貼、幫助減免相應稅費、以及提供寬松的投資環(huán)境等，均屬于鎮(zhèn)政府作為一級政府享有的行政管理職權(quán)的范疇，而不是作為民事主體所享有的權(quán)利。再次，從協(xié)議目的來看，對于開發(fā)公司而言，系為了企業(yè)營利，但于鎮(zhèn)政府而言，其最終目的在于發(fā)展地方經(jīng)濟、實現(xiàn)土地功能調(diào)整以及改善城市建設等行政管理目標。綜上可見，案涉附屬協(xié)議系鎮(zhèn)政府基于行政管理需要，行使行政職權(quán)，為開發(fā)公司開發(fā)房地產(chǎn)項目提供各種政策優(yōu)惠和便利的招商引資協(xié)議，應當認定為行政協(xié)議性質(zhì)。由此引發(fā)的爭議，依法屬于行政訴訟的受案范圍。

二、關于案涉附屬協(xié)議第四條是否違反法律規(guī)定的問題

鎮(zhèn)政府認為，案涉附屬協(xié)議第四條關于返稅獎勵的約定違反稅收征收管理法等法律的強制性規(guī)定，應當屬于無效條款。

我們認為，案涉協(xié)議的第四條約定的支付獎勵款不等同于稅收的先征后返，并不被法律所禁止；在簽訂協(xié)議的2004 年，各地政府以促進地方經(jīng)濟發(fā)展的目標的招商引資都不同程度的存在著各種稅收優(yōu)惠政策，不能以現(xiàn)在的法律法規(guī)否定當時合同的效力；國務院在2015 年明文規(guī)定，各地政府與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策繼續(xù)有效。因此，案涉附屬協(xié)議第四條并不違反法律規(guī)定。

行政協(xié)議作為行政機關實施行政管理的方式，其內(nèi)容當然應符合行政機關的職權(quán)范圍，不能作出無原則、無界限甚至損害他人利益或公共利益的約定。行政機關無職權(quán)或者超越職權(quán)訂立的行政協(xié)議、嚴重違反法定程序訂立的行政協(xié)議、作為行政協(xié)議內(nèi)容的行政行為重大且明顯違法的行政協(xié)議，均屬無效協(xié)議。由于行政協(xié)議除行政性外，還體現(xiàn)了契約性特點，故對行政協(xié)議的效力判斷，在適用行政法律規(guī)范的同時，還可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。

首先，案涉附屬協(xié)議的簽訂不超越鎮(zhèn)政府的職權(quán)。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。如前所述，案涉協(xié)議是鎮(zhèn)政府在職權(quán)范圍內(nèi)為開發(fā)公司開發(fā)房地產(chǎn)項目提供各種政策優(yōu)惠的招商引資協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容均是作為一級政府的鎮(zhèn)政府所享有的行政管理職能或者能夠協(xié)調(diào)完成的事項，故協(xié)議的簽訂未超越鎮(zhèn)政府的職權(quán)，不具有重大且明顯違法的情形。

其次，案涉附屬協(xié)議是雙方真實意思的表示。根據(jù)《中華人民共和國民法總則》第一百三十三條、第一百三十四條第一款、第一百四十三條第二項規(guī)定，民事法律行為是民事主體通過意思表示設立、變更、終止民事法律關系的行為，民事法律行為可以基于雙方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于單方的意思表示成立，但意思表示真實是民事法律行為有效的前提條件。《中華人民共和國民法總則》第一百一十九條和《中華人民共和國合同法》第八條均規(guī)定，依法成立的合同，對當事人具有法律約束力。案涉附屬協(xié)議是在開發(fā)公司和鎮(zhèn)政府充分協(xié)商、達成一致的基礎上訂立，是雙方真實意思表示，并有雙方蓋章和簽字，協(xié)議依法成立。

再次，案涉附屬協(xié)議第四條不存在民事合同無效的情形。《中華人民共和國合同法》第五十二條第五項規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的，合同無效?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法》第三條第二款規(guī)定，任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。根據(jù)《國務院關于稅收等優(yōu)惠政策相關事項的通知》（國發(fā)[2015]25號）第二條規(guī)定，各地區(qū)、各部門已經(jīng)出臺的優(yōu)惠政策，有規(guī)定期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行；沒有規(guī)定期限又確需調(diào)整的，由地方政府和相關部門按照把握節(jié)奏、確保穩(wěn)妥的原則設立過渡期，在過渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行。第三條規(guī)定，各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。

本案中，雖然鎮(zhèn)政府依法不得擅自作出減免稅收的決定或約定，但開發(fā)公司在簽訂合同中的的信賴利益應受保護，案涉附屬協(xié)議簽訂于2004年，根據(jù)國務院國發(fā)[2015]25 號文件的規(guī)定，協(xié)議中涉及稅收優(yōu)惠政策的事項應繼續(xù)有效。況且，案涉協(xié)議的第四條是通過獎勵的形式予以支付，該約定不等同于稅收的先征后返，法律并不禁止行政機關依據(jù)特定的標準、通過對企業(yè)給予獎勵等優(yōu)惠政策而實現(xiàn)行政管理目的。

三、關于鎮(zhèn)政府是否應當繼續(xù)履行案涉附屬協(xié)議第四條約定的問題

鎮(zhèn)政府認為，即使附屬協(xié)議有效，如果按照開發(fā)公司納稅的數(shù)額予以獎勵，鎮(zhèn)政府就該開發(fā)項目不僅沒有實際收益，還會導致倒貼一部分費用，故因損害公共利益不應繼續(xù)履行獎勵義務。

我們認為，鎮(zhèn)政府支付獎勵款雖會造成稅收利益的一定減損，但政府利益并非僅表現(xiàn)為稅收利益，履行附屬協(xié)議不損害公共利益，其無權(quán)變更或解除協(xié)議。

《江蘇省行政程序規(guī)定》第八十二條規(guī)定，行政合同受法律保護，合同當事人不得擅自變更、中止或者解除合同。行政合同在履行過程中，出現(xiàn)嚴重損害國家利益或者公共利益的情形，行政機關有權(quán)變更或者解除合同。行政合同在履行過程中，出現(xiàn)影響合同當事人重大利益、導致合同不能履行或者難以履行的情形，合同當事人可以協(xié)商變更或者解除合同。《中華人民共和國合同法》第一百零九條、一百一十條對金錢債務和非金錢債務的可履行性、履行方式作了相應規(guī)定。一般而言，金錢債務均存在履行的可能，但由于行政協(xié)議涉及公共利益，行政機關具有優(yōu)益權(quán)，當履行協(xié)議會導致嚴重損害國家利益或公共利益之情形時，行政機關有權(quán)變更或者解除協(xié)議。反之，如行政協(xié)議不存在上述情形時，任何一方均應按照協(xié)議約定予以履行，且行政機關單方解除協(xié)議必須嚴格限制在公共利益受到的損害達到嚴重程度。

本案中，案涉附屬協(xié)議第四條支付獎勵款的約定系金錢債務，故鎮(zhèn)政府應當依照約定履行。政府與企業(yè)簽訂招商引資協(xié)議的目的并不完全相同，企業(yè)主要為了營利，而政府除增加稅收，還包含了推動經(jīng)濟發(fā)展、增加就業(yè)、改善城市功能等多種目的，協(xié)議帶來的諸多效益難以用金錢衡量或者難以在短期內(nèi)顯現(xiàn)。因此，對于行政協(xié)議履行過程中公共利益是否受到損害的問題，不能簡單的以政府在協(xié)議中是否盈利、是否直接增加財政收入為標準，即使確實存在鎮(zhèn)政府所稱的其獎勵費用過高的情形，也不必然認為案涉附屬協(xié)議損害國家利益或者公共利益。在此情況下，鎮(zhèn)政府無權(quán)單方變更或者解除協(xié)議。

四、關于鎮(zhèn)政府應當如何履行案涉附屬協(xié)議第四條的問題

鎮(zhèn)政府認為，開發(fā)公司并未直接向鎮(zhèn)政府而是向稅務機關繳納稅收，所納稅款并非鎮(zhèn)政府留成所得稅款，不應按開發(fā)公司繳納的稅費計算獎勵費用；協(xié)議明確約定必須經(jīng)“甲方確認”后才獎勵乙方，未經(jīng)鎮(zhèn)政府確認就不涉及獎勵的問題；開發(fā)公司繳納的土地出讓的稅費不是開發(fā)公司房產(chǎn)開發(fā)過程中繳納的稅費，而是取得土地使用權(quán)的前提，不應計算在內(nèi)。

我們認為，鎮(zhèn)政府明確拒絕支付獎勵款本身就屬于拒絕確認獎勵款的行為，不應將“確認”行為作為其履行義務的先決條件，同時開發(fā)公司同意剔除無法證明為涉案項目的稅款，剩余涉案項目的稅款應當認定為鎮(zhèn)政府的稅收范圍，并以此作為支付獎勵款的依據(jù)。

1、就一般行政訴訟而言，判決不應直接明確行政機關履行行政行為的具體方式和內(nèi)容，但是本案爭議系針對而合同義務而非行政法定職責，法定職責屬于合法性審查，而合同義務屬于合約性審查，如果行政機關不履行合同義務，法院可以直接按照行政合同約定的內(nèi)容判決行政機關履行。

2、本案中，雖然案涉附屬協(xié)議第四條作了“甲方確認后”再予以獎勵的約定，但結(jié)合鎮(zhèn)政府向開發(fā)公司發(fā)送的律師函及答辯內(nèi)容來看，鎮(zhèn)政府已明示不予繼續(xù)履行協(xié)議，因此在能夠明確履行義務的具體方式和內(nèi)容的情況下，法院當然可以直接判決鎮(zhèn)政府予以履行。

3、就案涉附屬協(xié)議第四條約定中“向甲方所繳納的稅收”雙方存在的理解分歧：開發(fā)公司認為，計算獎勵金額的基數(shù)應當為開發(fā)公司在案涉地塊開發(fā)中的所有繳納稅款；鎮(zhèn)政府則認為，計算獎勵金額的基數(shù)應當為開發(fā)公司繳納稅收中鎮(zhèn)政府留成的部分，且不應包括開發(fā)公司繳納的土地出讓金的稅費。

厘清上述理解分歧，首先應明確兩個基本事實：

其一，《中華人民共和國稅收征收管理法》第五條第一款規(guī)定，各地國家稅務局和地方稅務局應當按照國務院規(guī)定的稅收征收管理范圍分別進行征收管理。因此，我國的稅收征收管理部門是稅務部門而非地方各級人民政府，所以嚴格來說，開發(fā)公司并不存在“向甲方所繳納的稅收”問題；

其二，稅收雖非政府直接征收，但按照我國財政體制，省、地市、市縣每級財政規(guī)定本級和直接下級的分享比例，其中，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級收入劃分，是通過縣級政府的部門預算向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府分配財政收入，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入金額和每筆稅收并不具有一一對應的關系。本案鎮(zhèn)政府在二審中提交的《鎮(zhèn)財政體制結(jié)算情況統(tǒng)計分析表》、《鎮(zhèn)2005 年以來的財政決算結(jié)算單》也說明，鎮(zhèn)政府每年從縣級財政分成的財政收入比例均不相同，而其財政收入和企業(yè)繳納稅款不具有對應性，故不能根據(jù)開發(fā)公司所繳納稅收而計算出鎮(zhèn)政府的相應留成金額以確定獎勵基數(shù)。

在合同當事人出現(xiàn)合同解釋分歧時，根據(jù)《中華人民共和國合同法》第一百二十五條的規(guī)定，應當根據(jù)文義解釋、習慣解釋、符合誠實信用原則的解釋方法，并結(jié)合與合同內(nèi)容有關的法律法規(guī)規(guī)定，正確確定合同條款的真實含義，以符合當事人的真實意思表示，并維護交易安全。

根據(jù)上述基本事實，以文義解釋方法解釋“向甲方所繳納的稅收”，既不能解釋為直接向鎮(zhèn)政府繳納的稅收，也不能解釋為開發(fā)公司所繳納的稅收的鎮(zhèn)政府留成部分。同時，因鎮(zhèn)政府未履行過案涉協(xié)議，也未舉證其與其他投資企業(yè)簽訂類似條款的實際履行情況，鎮(zhèn)政府沒有該條款的歷史事實，故也無法通過習慣解釋方法解釋該條款。

從誠實信用原則的角度，行政機關對于本轄區(qū)招商引資的相關政策、獎懲措施、兌現(xiàn)流程的掌握應當比企業(yè)更加熟悉，其在訂立招商引資協(xié)議時，應當充分考慮協(xié)議條款的合法性、可履行性以及可能給企業(yè)帶來的期待利益。在協(xié)議條款存在模糊之處時，如果采取對行政機關有利的解釋，就可能導致行政機關在簽訂協(xié)議時刻意不向協(xié)議相對方澄清、表明協(xié)議條款的真實意思，誘使或放任協(xié)議相對方對協(xié)議條款的理解和履行產(chǎn)生過高預期，從而實現(xiàn)行政機關招商引資的目的，而行政機關事后卻提出對企業(yè)相對不利的解釋方式來履行協(xié)議，顯然有違誠實信用原則；如果采取投資企業(yè)的解釋，則更加符合投資目的和基于協(xié)議的期待利益，也符合行政機關誠實守信的價值追求。

綜上，根據(jù)合同解釋的規(guī)則，結(jié)合公平合理、誠實信用原則，應將案涉附屬協(xié)議第四條“向甲方所繳納的稅收”確定為開發(fā)公司在案涉房地產(chǎn)開發(fā)項目中所繳納的稅款。

4、就案涉附屬協(xié)議第四條約定的作為獎勵基數(shù)的稅款是否包含開發(fā)公司繳納的100400 元土地出讓稅費問題，案涉協(xié)議系開發(fā)公司簽訂土地出讓協(xié)議的附屬協(xié)議，協(xié)議簽訂在先，開發(fā)公司繳納土地出讓稅費在后，同時案涉附屬協(xié)議并非就土地出讓以后的項目開發(fā)事宜進行的約定，而是對開發(fā)公司包括土地出讓在內(nèi)的整個房產(chǎn)開發(fā)過程進行的約定，取得土地使用權(quán)本身就是房地產(chǎn)開發(fā)的一個環(huán)節(jié)，故開發(fā)公司繳納的土地出讓稅費應計算在獎勵基數(shù)內(nèi)。

【裁判要點】

一、二審法院均全面采納了我方的代理意見，認為開發(fā)公司與鎮(zhèn)政府簽訂的案涉附屬協(xié)議系行政協(xié)議，是雙方真實意思表示、不違反法律、法規(guī)的規(guī)定，且能夠繼續(xù)履行，鎮(zhèn)政府應當按照協(xié)議約定支付獎勵款，并判決支持開發(fā)公司的主要訴訟請求。

本案看似案情簡單，但裁判邏輯包含了較豐富的法律適用規(guī)則：

1、行政機關基于行政管理的需要，在職權(quán)范圍內(nèi)與相關企業(yè)簽訂的招商引資協(xié)議，屬于行政協(xié)議的范疇；

2、對于協(xié)議履行是否損害公共利益的判斷，不能簡單以行政機關在協(xié)議中是否營利為標準，而應綜合考慮行政機關以及公共利益的損益，在未導致嚴重損害國家利益或公共利益時，行政機關無權(quán)單方變更或者解除協(xié)議；

3、在協(xié)議履行中行政機關有必要充分考慮協(xié)議條款的合法性、可履行性以及企業(yè)可能的期待利益，當協(xié)議條款存在不同解釋時，應依據(jù)誠實信用原則，按照對行政協(xié)議相對人有利的方式解釋相關條款；

4、法院對行政協(xié)議內(nèi)容的審查應包括合約性審查，如認為行政機關構(gòu)成不履行協(xié)議約定的獎勵義務，且能夠繼續(xù)履行的，可直接判決行政機關按照協(xié)議約定履行義務。