鄉村振興戰略下山東省城鄉融合發展研究*

劉迎華

(青島酒店管理職業技術學院，山東 青島 266041)

城鄉關系是最基本的經濟社會關系。改革開放以來，中國經濟社會發展取得了巨大的成就。但是長期以來中國城鄉二元體制，使城市的發展速度遠遠快于鄉村的發展速度，鄉村與城市的差距越拉越大。并進一步導致農村空心化和衰落化等日趨嚴峻的“鄉村病”問題，加劇了城鄉之間的矛盾。黨的“十九大”審時度勢，強調“實施鄉村振興戰略”，把鄉村作為與城市具有同等地位的有機整體，實現經濟社會文化共存共榮。政策的制定和實施致力于改善我國城鄉之間的差距和矛盾，助推城鄉逐漸進入融合發展的新階段。

1 鄉村振興戰略下城鄉融合發展機理

1.1 城鄉等值化理論

1.1.1 城鄉等值化概念的理論內涵

二戰后德國巴伐利亞州的城鄉等值化實驗是“城鄉等值化”概念的源起。我國學者就城鄉等值化的內涵在相關文章中表述了自己的觀點，總體來說見解大致相同。正如李文榮學者的觀點，“城鄉等值化”的核心內涵是“不同類但等值”，即承認城鄉在社會形態、生產和生活方式等方面存在差別的前提下，大力發展農村經濟，使城鄉居民享有同等水平的生活條件、社會福利和生活質量，共享現代文明[1]。

1.1.2 基于城鄉等值化理論的城鄉融合發展核心要點

①實施鄉村振興戰略是推進城鄉融合發展的關鍵舉措。城鄉融合發展的關鍵發力點在農村，大力實施鄉村振興戰略，積極推進農村地區各種產業形態改革，創新農業生產方式，實現一二三產業融合發展，進而推動農村地區社會經濟發展水平。

“城鄉等值”不是城鄉等同，而是指在承認城鄉社會形態、生產和生活方式等方面存在差別的前提下，進行各項社會經濟變革。因此，城鄉融合發展要在保持農村原有生產、生活方式前提下進行革新，積極推進農業現代發展，提高農業生產效率，而不是簡單的把鄉村變為城市，走簡單城鎮化發展的道路。

②城鄉融合發展以經濟高度發達為基礎，發揮城市積極作用，實現城市反哺農村。從一些發達國家的城鄉發展歷程看，隨著城市經濟的發展，政府財政能力的提升，政府部門會積極推進農村地區產業經濟發展、基礎設施的完善以及農民醫療保健體系的構建，進而提升農民的福利待遇與生活水平。因此，城鄉融合發展要發揮城市在產業、財政、稅收等方面的積極作用，在經濟高度發達的基礎上，通過社會二次分配，完善農村居民的各項福利待遇，實現城市反哺農村。

1.2 空間均衡理論

1.2.1 空間均衡理論的理論內涵

在早期空間均衡理論基礎上，我國學者發展出“三生”空間均衡理論。促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，進一步豐富了空間均衡理論內涵，使空間均衡理論與具體實踐結合起來[2]。

1.2.2 基于空間均衡理論的城鄉融合發展關鍵要點

①實施鄉村振興戰略，有助于推動城鄉空間實現均衡發展，進而實現城鄉高度融合發展。大力推動鄉村振興戰略的實施，將完善鄉村的產業機構，提升產業生產率，促進農民致富增收，進一步完善生態環境，總體上大力提升了鄉村的社會、經濟和生態發展效益。并在此過程中，為城市的發展做了有效的產業補充，為市民休閑放松提供了更為生態的環境，促進了城市的社會發展。

②城鄉之間的競爭合作是常態，城鄉空間均衡是動態而非靜止的，城鄉融合發展也是一個循序漸進的過程。城市與鄉村是一個有機整體，城鄉之間的競爭合作是常態。城鄉發展在不同的時期會表現出不同的特點，從生產、生活、生態三個角度看，城鄉發展各具特色，因此，城鄉空間均衡是動態而非靜止的。這也就決定了城鄉均衡發展不是一蹴而就，而是一個循序漸進的過程。

2 鄉村振興戰略下山東省城鄉融合發展的機制

山東是中國經濟實力強省之一，耕地率居全國首位，是中國的農業大省。由于農村人口多，產業結構單一，城鄉差距仍較為明顯。近年來，山東積極實施鄉村振興戰略，推動農村地區的社會經濟發展。2020年初山東省委、省政府出臺加快推進城鄉融合發展的實施意見，以促進山東省城鄉融合發展。

2.1 城鄉要素融合機制

2.1.1 促進城鄉之間人口流動，鼓勵城市人才下鄉就業

在全省范圍內加快落實農業轉移人口市民化的相關政策支持，助力已在城鎮就業的農業轉移人口能夠盡快落戶城鎮，濟南、青島等中心城區應發揮標桿作用。積極推行大學生返鄉入鄉人才創業扶持政策；加大農村機關事業單位選調生的錄取比例，選派專業技術人才到基層服務，為農村發展提供優秀人才支持。

2.1.2 強化農村土地流轉管理和服務

完善農村承包地“三權分置”制度；鼓勵農村在農村黨組織的帶領下實施土地股份合作社模式，鼓勵農民群眾以土地承包經營權入股聯合經營，參與到“農業合作社”等規模經濟形態，并獲取一定的收益；有效整合利用農村的零星和閑置土地，進行農村的發展提升、基礎設施的優化配置等；推行城中村、城邊村、村級工業園等區域連片開發、共同發展。

2.1.3 完善鄉村金融服務體系

一是推行多維度、定制式的金融服務產品；二是推廣農村承包土地經營權抵押貸款，各個鄉村結合自身實際情況，探索建設宅基地使用權抵押貸款試點；三是健全農業保險制度，對特色農產品在給予基本保費的基礎上再進行一定比例的獎補，進一步調動基層政府創新積極性。

2.2 城鄉空間融合機制

實施鄉村振興戰略的重要基礎是城鄉空間結構優化調整，這需要實行城鄉空間融合機制，打破城鄉二元固化，將城鎮與鄉村作為一個有機整體進行謀劃，統籌城鄉發展新空間，實現資源的優化配置。城鄉融合發展需要統籌城鄉國土空間開發格局，按照推進鄉村全面振興的要求，統籌布局城市與鄉村的生活空間、生產空間和生態空間，這也是城鄉融合發展的重點所在。

2.3 城鄉基礎設施建設融合機制

首先，統一規劃城鄉基礎設施。全省要統一編制省、市、縣(市)以及鄉鎮“四級”聯動的國土空間規劃，構建“多規合一”的規劃體系，重點統一做好城鄉基礎設施規劃。其次，統一建設城鄉基礎設施。包括交通運輸設施，垃圾處理設施，垃圾分類設施。最后，統一管理城鄉基礎設施。城鄉基礎設施在統籌規劃和一體化建設之后，進而實施城鄉基礎設施一體化管理和維護。探索城鄉基礎設施管護應探索事業單位改革路徑，建設企業化管理模式試點；對鄉村基礎設施來說，應該實施基礎設施產權普查工作，明確產權所有者，進一步落實管護責任，責任到人；健全城鄉環衛一體化管養體系，優化配置，共同美化城鄉環境。

2.4 城鄉公共服務融合機制

城鄉公共服務融合也是城鄉融合發展的關鍵。要均衡健全城鄉教育資源、醫療衛生服務、公共文化服務和社會保障制度，推動城鎮公共服務向農村延伸，破除城鄉分割的制度藩籬，使農民在農村就能切實享受到城市居民的福利待遇，在振興鄉村過程中逐步實現農民市民化，促進城鄉基本公共服務制度并軌和一體化發展。

首先，優化配置城鄉教育資源。地方政府首先應該加大對農村地區的教育經費支持，提升農村義務教育階段辦學條件；提高農村教育質量，教育質量的提高關鍵在教師，鼓勵和支持優秀師資力量投身鄉村教育。其次，完善鄉村醫療衛生服務體系。建立和完善相關政策制度，增加基層醫務人員崗位吸引力；改善鄉鎮衛生院和村衛生室條件，提高衛生服務水平。最后，健全城鄉社會保障體系。建立能夠廣泛覆蓋、多層次的城鄉居民社會保障體系，努力使城鄉居民都能夠病有所醫、老有所養；依托現在信息技術和互聯網技術，持續推進異地就醫聯網結算的范圍。

2.5 城鄉生態環境融合機制

首先，打造綠色生態宜居的鄉村環境。大力度推進城鄉生態文明建設，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，在發展鄉村經濟過程中堅持以保護生態環境為主，維護鄉村自然綠色風貌。其次，加強對鄉村環境治理的監管。積極引導農民摒棄以環境為代價的鄉村經濟發展之路，轉變農業生產過程中過量使用化肥、農藥等方式。政府部門要強化鄉村環境治理效果，定期進行排查，實時進行監管。最后，生態環境治理與保護還需要城鄉居民的積極參與和配合。提高貫徹綠色發展理念的自覺性和主動性，提高城鄉居民的生態環境保護意識，內化于心，外化于行，構建和諧城鄉人居環境。

3 鄉村振興戰略下山東省城鄉融合發展的路徑

3.1 根據城鄉發展實際情況，選擇城鄉融合發展的模式

有學者認為推進城鄉融合發展可以采取差異化的模式，具體而言，可以分成三種不同的模式類型[3]。其一是鄉村融入城市模式。適應地區為城中村和城邊村。對這類地區，應該通過拆遷改造，讓鄉村完全融入城市。這類地區推進城鄉融合發展的難度最小。對于山東而言，一些城市周邊的農村地區通過這種方式城鎮化，提高居民的生活水平和福利待遇，進而實現城鄉融合發展也是一種很好的選擇。

其二是城鄉互動模式。適應地區為經濟發達地區的農村或者大城市可以直接輻射到的郊區。這類地區可以通過互利互惠推進城鄉融合發展，難度適中。例如青島西海岸新區堅持發揮城鎮化、工業化優勢，以工業發展來補助農村地區、以城區發展帶動鄉村地區，走出一條城鄉深度融合發展的路子。

其三是城市帶動鄉村模式。適應地區為經濟欠發達地區的農村或者大城市直接輻射不到的農村地區。這類地區農村的內生發展動力不足，要依靠政府主導和城市帶動，推進城鄉融合發展的難度最大。例如山東省菏澤市，作為山東重要的勞務輸出大市，外出務工勞動力在山東外出務工勞動力就業總人數中占了較多的比例。這些外出勞動力主要分布在上海，深圳，北京等大城市，除了一部分在外創業，其余都在工廠和建筑工地打工。對于類似菏澤這樣的地區，需要省級政府部門加大幫扶力度，提高財政補貼力度，提高當地村民的生活水平和福利待遇。

3.2 完善農村地區產業結構，促進一二三產業協調發展

山東16個主要城市產業形態各異，社會經濟發展水平不同。2019年，青島GDP11 741.31億元，繼續穩居全省第一位；省會城市濟南GDP9 443.37億元。作為山東的兩大城市，青島和濟南城市居民數量眾多，各種消費需求旺盛，可以作為某些鄉村產品的重點客源市場進行開發。為滿足大城市居民拓展性、改善性生活需求，青島和濟南周邊鄉村地區可利用較好的交通條件和區位優勢，積極進行產業轉型升級，以產業創新發展為紐帶，推動與城市融合發展。總之，要充分發揮大城市對鄉村產業經濟的輻射帶動作用，借助城市力量滿足市民需求，發展鄉村經濟，促進城鄉交流和溝通，從而進一步促進城鄉融合發展，以及鄉村振興目標的實現。

例如隨著城市生活壓力的增多，市民對鄉村生活日益向往，鄉村旅游最近幾年發展迅速。以青島為例，即墨、膠州、萊西、平度等鄉村地區鄉村旅游發展如火如荼。廣大市民利用節假日積極進行鄉村旅游活動，帶動了鄉村地區的產業升級，促進鄉村社會經濟發展。而且在此過程中，城鄉居民有了更多層次的交流和溝通，城鄉文明被鄉村居民所接受，鄉村傳統文化也被市民所了解，城鄉不僅在經濟上而且在文化等領域實現了深度融合發展。

作為山東一線城市的青島和濟南鄉村地區，要依托綠色生態環境、休閑農家生活、有趣的農事體驗等優勢，積極發展休閑農業、鄉村旅游、農村電商等新產業、新業態，實現農業一二三產業全面發展，筑牢城鄉融合的產業基礎。

3.3 持續推進縣域產業創新發展，為城鄉融合發展奠定經濟基礎

縣城及縣級市是我國城鄉聯系的重要紐帶，周邊城鄉要素流動頻繁，產業發展相互支撐，工業和農業互促明顯。依托豐富的農產品資源以及農村勞動力資源，應該積極發展農產品深加工業，以及相關的工業企業，積極引進先進的科學技術，提升產品的科技含量，提升產品競爭力。積極吸納農村地區人口進入該類企業就業，提高農村人口的就業率和收入水平，進而帶動整個縣域經濟的發展。同時，加強產業園區建設，推動產業向園區集中，實現集約化發展，提升第二產業發展效益。

縣域產業經濟的發展一方面解決了大量人口特別是農村人口的就業問題，另一方面也為政府財政稅收提供了保障，進而保障了整個城鄉居民的各種社會福利，有效地促進了城鄉融合發展。

3.4 弘揚鄉村優秀文化，促進城鄉文化交流融合

要實現城鄉融合發展離不開城鄉文化融合，要立足于鄉村文明，在弘揚鄉村優秀文化基礎上，促進城鄉文化交流融合。

首先，繼承和弘揚優秀鄉村文化。在鄉村地區，做好鄉村文化發展規劃工作，采取靈活多樣的形式，促進鄉村文化的傳承和弘揚。做好鄉村文化弘揚的保障機制，包括培養優秀鄉村傳統文化的傳承人，為鄉村文化發展提供人才保障。

其次，在城市地區加強鄉村文化的宣傳和推廣。鄉村文化歷史悠久，優秀的鄉村文化需要使用各種宣傳手段，加大在城市地區的宣傳，促進城市居民對鄉村文化的了解和認知，并進一步弘揚鄉村優秀傳統文化，在保證文化先進性基礎上，吸收優秀鄉村文明。

再次，推動城鄉文化的交流和溝通。城市和鄉村的關系是互相包含的，二者應該相輔相成、共同成長。以后，城市經濟逐漸超越了鄉村，人們的需要也從生理、安全的需要轉變為尊重的需要、自我實現的需要，于是，城市文明進化了。不知從何時開始，在一些人眼中，鄉村成了愚昧、落后的代名詞，而城市成了先進、文明的代表。這些錯誤的觀點和想法阻礙了城鄉融合發展。新時代應該通過各種方法和途徑，促進城鄉文化的交流和溝通，使城市居民感受鄉村文化的魅力，使鄉村居民享受現代城市文明。

城鄉關系歷來是我國社會經濟發展的關鍵問題。山東省作為農業大省，由于農村人口多，產業結構單一，城鄉差距仍較為明顯。鄉村振興戰略下，應該把鄉村作為與城市具有同等地位的有機整體，堅持走城鄉融合發展的道路，來實現城鄉經濟社會文化共存共榮。