不同區域高中階段普職教育協調發展的路徑探析

艾巧珍

(北京教育科學研究院基礎教育科學研究所， 北京100101)

十八屆五中全會公報中，我國首次提出了“普及高中階段教育”的戰略目標，并且這一目標在十九大報告中得以再次重申。自20世紀80年代以來，基于我國高中教育結構單一、普職結構嚴重失衡，“一條腿短一條腿長”的問題，國家提出了高中普職規?！按篌w相當”的政策。自此，我國一直以“普職比例大體相當”為抓手來推動高中階段教育的協調發展。[1]多年來這一政策的推行對于解決高中普職結構性失衡起到至關重要的作用，并且有效回應了經濟發展對于人才的迫切需求。但隨著國家經濟水平的大幅提升、產業結構的巨大調整以及教育事業尤其是高等教育大眾化等多種變化，使得大量中職學校出現了嚴重的招生困難。2017年，經國務院批準，教育部等四部門聯合印發了《高中階段教育普及攻堅計劃(2017-2020)》，《攻堅計劃》提出的總目標是到2020年，實現全國普及高中階段教育，適應初中畢業生接受良好高中階段教育的需求。而高中階段教育的普及必然涉及到普職比例如何協調的問題，事實上，我國不同區域高中階段教育發展的普職比重、經濟基礎、發展需求等各個方面都存在顯著差異，如何在新時代國家整體推進高中普及的前提下，結合不同區域的實際情況，采取區域化路徑來推動高中普職教育協調發展，便成為我國普及高中階段教育亟待解決的難題。

一、 不同區域高中階段教育發展的現狀

從區域劃分來說，我國大致可以分為東部、中部和西部三個大的區域，不同區域的高中階段教育發展現狀存在明顯差異。2016年，我國高中階段教育的毛入學率為87.5%。而早在2005年，北京、天津、上海3個直轄市就已經實現了高中的普及。2010年，全國有8個省(市)率先普及高中階段教育，9個省(區)達到基本普及高中階段教育。其中，已普及的省份包括北京、上海、江蘇、天津、浙江、山東、遼寧、吉林8個省(市)，基本屬于東部地區，毛入學率在90%以上；基本普及的省份包括河南、內蒙古、黑龍江、廣東、湖南、湖北、河北、山西、陜西9個省(區)，主要屬于中部地區，其毛入學率在85%-90%之間；其余14個省(市、區)屬于未普及水平，絕大部分省份屬于西部地區。西部省份也存在較大差異，如寧夏、福建的普及率接近85%，而最低的云南和貴州地區高中普及率不到60%。[2]2017年，教育部頒布了《高中階段教育普及攻堅計劃(2017-2020)》，指出到2017年已有22個省份的高中階段教育毛入學率達到90%以上，有9個省份毛入學率在90%以下，主要集中在中西部地區，其中有3個省份在85%以下，屬于西部少數民族地區。北京、上海高中階段毛入學率超過99%，廣東、山東等地也已經超過96%。由此可見，不同區域的高中階段教育發展速度明顯不同。

不同區域的高中階段教育發展在規模和結構上也存在明顯差異。2014 年，北京、天津、河北的在校生職普比從2011 年的 5∶5、4∶6、5∶5變為 4∶6、4∶6、4∶6，中等職業教育在校生數縮減幅度大于普通高中教育。未來，受人口構成、產業結構調整、招生考試制度等因素影響，京津冀三地高中階段教育發展重點都將有所調整。北京將逐步壓縮中等職業教育規模和學校數，重點發展普通高中教育。天津、河北將保持中等職業學校規模，以適應區域產業優化升級的要求。[3]北京2017年頒布了《北京城市總體規劃(2016-2035)》，明確提出要進一步優化首都戰略定位和空間布局，進而實現產業升級和控制人口規模，由于進入中職的學生大多是進城務工人員和農村人口，因此中職的發展將進一步受到嚴重影響。教育部最新統計數據顯示，2016年，北京普通高中教育招生人數為53 544人，中等職業學校招生人數為23 409人，普職比約2.3∶1。上海普高招生規模為53 066人，中職招生規模為35 443人，普職比約1.5∶1。位于中部地區的安徽省普通高中教育招生規模為358 775人，中職招生人數為305 752，普職比為1.17∶1，基本保持大體相當。自2009年開始，全國中職招生人數連續下滑，由2009年的51.1%下降到2016年的42.49%。而云南、西藏等西部省份和地區的中職招生數依然保持上升趨勢。云南省的2015年中職招生人數為175 583，2016年的中職招生人數為183 589，增加8 006人，增幅為5%。西藏2015年的中職招生人數為5 568人，2016年的中職招生人數為7 434人，增加1 866人，增幅為33.5%。①

通過數據可以看出，我國東部、中部、西部地區的高中階段教育在普及率、普比率方面都已經呈現出明顯差異。一方面總體規模上來看，北京、上海、江蘇等發達地區普及率高，并提前實現了普及高中教育的目標，中部、西部地區普及率相對較低，尤其是西部欠發達地區普及高中階段教育任務仍然艱巨。另一方面，高中階段教育發展的內部結構也呈現出明顯的區域特點，總的來說，東部發達地區的中職數量和比率都呈現下降趨勢，中部若干省份的普職比例大體相當，西部地區中職招生人數則出現不同幅度的增長。而目前我國仍然沿用的“普職比例大體相當”的“一刀切”政策，很多地方政府依然據此嚴格劃定招生比例，限制招生名額，從而造成高中教育與區域經濟發展以及人才需求之間的不相適應，造成了人力資源的嚴重浪費，普職比例的失衡也嚴重制約了高中階段教育的全面普及。因而，在國家“普職比例大體相當”這個粗線條的政策路線下，高中教育的普職結構如何能夠走向深層次的協調發展，如何從數量層面的發展走向質量上的提升，亟需結合不同區域的實際情況，因地制宜地制定高中教育的區域發展路徑，以推動我國真正實現從教育大國走向教育強國。

二、 不同區域高中階段普職教育的供需分析

教育與經濟的發展有著密切關聯，經濟決定教育的規模、結構以及發展速度和質量。經濟發展水平、產業結構調整尤其是制造業發展水平以及由此帶來的就業結構都會直接影響對教育的需求和供給能力。不同區域的經濟發展水平不同，意味著不同區域的高中階段普職教育的需求和供給能力也有差異。

(一)不同區域高中階段普職教育的需求

地方經濟對于高中普職教育的需求可以從兩方面進行分析，一是社會和經濟發展對勞動力層面，主要表現在升學以及就業方面。二是家長和學生個人需求，這方面需求又是以個人支付能力為前提的。

一般來講，在工業化初期普及初等教育，提高成人識字率是一個先決條件，而在經濟起飛階段則會進入到中等職業教育發展較快的時期。只有當人均收入超過2 000美元以后，中等職業教育才會萎縮。[4]根據我國仍然處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，無論是當前還是長遠，中職教育急需培養三類人才：一是在勞動密集型產業中有一定技術、技能的勞動者；二是用高新技術改造傳統產業中有一定創新能力的勞動者；三是在信息產業中能從事輔助工作的初級人才。[5]近年來，隨著經濟結構的調整和轉型升級，我國第三產業比重不斷加大，從 1985 年的 28.7%上升到 2013 年46.1%，翻了1.7倍。第三產業的顯著特點就在于傳統行業的技術升級和新興行業的迅速發展，這就要求從業人員必須具有一定知識和技能，同時善于吸納新知識、新技術和新工藝。[6]從地區結構來看，2001年以來，隨著勞動年齡人口總量下降，不同地區勞動力市場求人倍率都出現明顯的上升趨勢，“技工荒”現象更是呈現從點到面的發展態勢。從 2010 年開始，全國主要省份的勞動力求人倍率基本保持在 1 以上，并且區域間差異下降，勞動力供給相對不足已逐漸成為常態。在這種背景下，職業教育的區域勞動力資源配置能力對于地方經濟發展的作用將更加凸顯。然而，我國各地的中等職業教育才培養經驗和教育資源分布不盡相同，例如，河南、河北與廣東省的職業教育規模較大，三者加總約占全國的 1/4，但其職業人才需求卻并非最高，商業服務業人員職位空缺最多的是四川、天津和北京，生產運輸設備操作人員職位空缺最為明顯的是重慶、上海和福建。從經濟區域來看，中部和西部地區職業教育供給和需求不匹配的情況較為顯著，并且兩者的情況基本相反；“一帶一路”倡議沿線的東部省市和西南省市職業教育比重與崗位空缺不匹配的情況也比較明顯；長江三角洲地區則需填補生產運輸設備操作崗位空缺；吉林、遼寧等東北工業基地的職業教育學生培養規模近十年來均處于較低水平，離振興老工業基地和裝備制造業的發展戰略還有很大差距。[8]

從個人需求方面來看，也存在著明顯的地區差異性。高中階段教育屬于非義務教育階段，實行的是收費性質的入學政策。也就意味著，普通高中教育不論在城市還是農村都是收費的，由于國家大力鼓勵職業教育的發展，我國農村地區已經基本實現了免費政策，但有些城市還是收費的。據有關統計分析，高中階段在校學生數與農民人均純收入的相關系數為.0904，說明存在高度相關。[5]有學者指出，由于普通高中教育教育經費的個人分擔比例偏高，導致一些地區出現“高中致貧”現象。[10]學費再加上在校生活費、資料費和補課費等其他費用，普通高中教育生一年的花費在5 000-6 000元左右，而2006年我國農村居民的家庭人均純收入還不到3 600元，一個農村整個家庭的收入只夠維持一個高中生的費用。中西部農村地區家庭收入更低，有些農村家庭甚至為了讓孩子能上高中考大學，全家舉債度日，背上沉重的經濟負擔。而在經濟發達的京、津等地，初中畢業生持續減少、學生升學愿望強烈，選擇職業學校的學生數越來越少，很多中職學校都面臨轉型，有的學校教師的數量和學生的數量相差無幾。

(二)不同區域高中階段普職教育的供給能力

有研究者通過對世界銀行數據的分析，得出中等教育階段職普比與經濟發展水平(人均 GDP對數)之間呈現一種明顯的倒U形關系。[11]也就是說，中等教育階段職業教育的相對比重隨著經濟發展水平的提高而先升后降，當人均GDP處于較低水平時，中等教育階段職業教育學生相對比重與人均 GDP 之間呈正相關關系，職業教育的發展速度超過普通教育；但當人均GDP達到某一個較高臨界點時，中等教育階段職業教育學生相對比重與人均 GDP 之間呈負相關關系，此時應優先發展普通教育。有學者研究了日本、韓國、新加坡以及中國臺北等四個國家和地區 1955-1993 年間的普職比與人均 GDP增長的關系，結果發現當人均 GDP 為 2 000 美元以下時，政府重視發展職業教育，普職比約為 6∶4；而當人均 GDP 達到6 000～8 000 美元時，職業教育比例下降，普通教育成為主導。[12]我國目前處于一個農業社會、工業社會以及知識社會和信息社會疊加的時期，相應地，不同區域具有不同的產業結構和發展布局。東部地區的產業結構以第二、第三產業為主，制造業的發展水平較高；而中、西部地區的產業結構中第一產業仍占有相當大的比重，且制造業水平一般。也就是說，在東部地區率先邁向工業4.0(2015年，我國提出了“中國制造2025”被稱為中國版“工業4.0時代”) 時代的背景下，我國中、西部地區的制造業水平大多仍處于工業 3.0，甚至工業 2.0 時代。因此，應該理性地看到，我國經濟發展水平、產業結構、制造業水平離全面邁入工業 4.0 時代至少還有很長的一段路要走。[13]這意味著中職教育在中西部地區仍然有用武之地。而在北京，隨著首都城市新的建設規劃和定位，目前的中職教育已經難以適應首都構建“高精尖”經濟結構對高素質技能人才的需要。

從我國經濟發展水平上看，東部地區明顯高于中、西部地區，區域經濟發展不平衡的問題仍然較為突出。從人均國民收入看，東、中、西部地區之比為1∶0.58∶0.51；從其他固定資產、基礎設施和智力技術、經濟管理與信息資源、經濟效益看，也都呈東高西低之勢。[14]2014 年，北京、上海、天津、江蘇、浙江、內蒙古、遼寧、福建和廣東9個省份的人均 GDP 已率先超過一萬美元，為實現普及高中階段教育奠定堅實的經濟基礎，而很多西部地區仍然在進行艱難的脫貧攻堅戰。[15]充足的經費投入是實現高中階段教育發展重要的保障條件，而不同經濟發展水地區在教育經費的投入上也存在顯著差異。廣大西部地區面臨普及高中階段教育的同時，還要承擔前些年著力普及九年義務教育所欠下的巨額債務，更加使得發展高中階段教育的財政支出困難重重。以普通高中教育為例，相關研究顯示，2000-2006年間生均經費存在明顯的地區差異，且呈現出進一步擴大的趨勢。北京、天津、上海、廣東、浙江、江蘇等東部發達省份基本維持在較高水平，占比增高，而陜西、甘肅、貴州、安徽、江西等西部欠發達地區處于落后地位，且占比呈負增長。[16]這表明普通高中教育生均經費與人均GDP直接相關，經濟增長越快的省市其普通高中教育生均事業費的增幅越大。有研究者運用2004-2010年的數據，考察了不同經濟發展水平地區的高中毛入學率，發現東部地區的高中入學率一直處于領先水平，東部高中教育向多樣化發展，西部地區高中教育正在迅速普及。總體來說，西部地區的高中階段教育，不論是普通高中教育還是中等職業教育都發展迅速，這與西部地區各項免費的教育政策以及對于高中階段教育的重視和努力程度密不可分；東部地區高中階段教育已基本普及，發展重點已轉向如何提升教育質量，更為重視普通高中教育教育；中西部地區的中職教育發展較好，與其經濟發展水平相適應。[17]

三、 我國高中階段普職教育發展的區域路徑

2020年，我國將全面實現高中階段教育的普及，實現高中毛入學率90%以上的目標，結合上文分析，我國不同地域高中階段教育在規模、速度、結構等方面已經呈現出不同特點和趨勢，不同經濟發展水平的區域對高中普職教育的需求與供給也具有明顯差異。因此，就我國一貫使用的“普職比例大體相當”政策在新形勢下的推進提出以下建議：

(一)制定差異化的高中階段教育普職比例

對于我國高中階段教育的發展方向，學術界有兩種不同的聲音。一種認為應大力發展中職教育，他們從高中階段教育發展現狀進行分析，2014 年全國中等職業教育占高中階段教育的比例雖已達到42.89%，但區域間發展不均衡。在31個省份中，中等職業教育學生數(不含技工學校)占高中階段教育比例低于40%的有21個省份，低于30%的有3個省份，由于中職發展的不足導致勞動力供求結構性矛盾。因此，提出今后要以發展中職為重點普及高中階段教育。[18]另一種觀點則認為應優先發展普通高中教育，研究者結合世界銀行“職業教育在校生人數與普通教育在校生之比”與經濟發展水平之間關系的數據分析，分析我國高中教育的情況，得出我國中職教育可能已經過度發展的結論。[19]且不論孰是孰非，孰對孰錯，都說明一刀切式地使用“大體相當”標準衡量所有地區高中教育發展的合理性已經受到質疑。究竟高中階段教育應該如何發展，優先發展普通高中教育？還是向中職側重？不能一概而論，而是要區別化因地制宜地對待。

30多年來，我國高等教育迅猛發展，到2018年為止已有2 663所高等院校，成為世界上規模第一的高等教育大國，高等教育毛入學率已高達48.1%，與1985年提出“高中普職比例大體相當”時的國情相比已經發生了翻天覆地的變化。②而從我國高等教育入學機會來看，東、中、西不同區域的差異也體現出很大的不平衡性。具體來看，北京、上海、天津、江蘇、浙江等發達地區和東部城市經濟發達，高等教育機會相對較多；重慶、湖南、安徽、貴州等中部地區教育機會較少；而青海、寧夏、西藏、云南、廣西等經濟欠發達的西部地區高等教育機會最少。[21]同時，東部地區、城市地區的高中階段教育普及水平高，而且教育質量也相對較高；中西部地區，尤其是西部農村地區，高中階段教育發展的普及水平較低，而且教育質量水平也有一定的差距。[22]

因此，針對不同區域的中職教育發展情況要采取不同策略，對于北京、上海等經濟發達、工業化水平和現代化程度高的區域，普高規?？蛇m當高于中職，不能強行設定中等職業規模，自上而下地設置中職的招生指標，應把發展重心向普通高中教育傾斜，實現普通高中教育的多樣化和特色化發展，中職教育則應逐步轉型升級向高職延伸。而對經濟欠發達、工業化和現代化水平較低的中西部地區而言，在注重發展規模的同時仍然要強化中職教育的發展，以提升中職教育與地方經濟發展需求的適應性，加強與地方產業結構的對接，從而打破普職規?！按篌w相當”的統一規定，不同省份、經濟發展水平不同地區應制定不同的普職比，即在“區間的條件下，給予地方政府及相關部門一定的自主權”[23]。

(二)提高中等職業教育的質量

中職是我國高中教育的重要組成部分，在我國邁向工業化大國，實現“中國制造2025”的進程中，需要大量的初級、中級技術人才，需要大力發展中等職業教育來應對當前的“技工荒”現象。相對于規模而言，中等職業教育的質量問題是一個更為突出的難題。當前，我國中職教育的發展面臨嚴峻挑戰，加強與地區經濟結構之間的協調性是當前要解決的突出問題。要堅持以區域經濟發展和地方產業結構為主要依據，以支柱產業和高新技術產業為主導，使中等職業院校的專業結構與本地區的產業結構以及經濟發展格局相適應，在人才培養層次、功能和規格上充分體現區域經濟發展的需要，促進職業教育與地方經濟產業的良性發展。具體而言，對于東部發達地區而言，要促進中等職業教育的轉型升級，集中發展高精尖等符合城市定位的新型產業；中、西部城市要培育優勢領域的人才以更好地服務本地經濟發展，提高中等職業教育的質量，加強內涵發展。

如京津冀地區的中等職業教育發展要緊緊圍繞“京津冀一體化”戰略的定位和角色分工進行調整，實現“北京的非首都功能的疏解”。隨著北京城市人口的嚴格控制，北京中職教育將大幅壓縮規模，重點向高端現代服務業轉移；天津在原有基礎上將優化發展高端裝備、電子信息等先進制造業；河北主要是在承接北京產業轉移的情況下實現自身的產業升級。

為實現建設中國的新能源與工業基地的目標，山西省近年來不斷調整產業結構，協調城鄉發展，加快新型工業化和社會主義新農村建設的步伐。調整包括煤炭、焦炭、電力、冶金等產業優先實現現代化，大力發展加工、材料、儀器制造等高增值高科技產業，加強發展旅游業等第三產業的力度。為與本區域產業結構的調整相對接，山西省中職職業教育的發展重點在于把服務于煤炭、焦化、冶金、電力四大傳統產業的專業做大做強，并積極發展服務于現代裝備制造、煤化工、新型材料和食品工業四大新型支柱產業和其他山西重點發展的高新技術產業的專業。[24]

江西省的中職結構有80%以上面向第三產業，第二產業只占20%，而第一產業的比重幾乎到了忽略不計的地步，從而造成大量人力資源過剩，中職學校培養的畢業生高達80%不得不向外輸出。[25]雖然我國正在實現從農業大國走向工業大國，然而對于江西這樣一個工業化正在起步而農業基礎地位依然占主導地位的省份，這樣的中職教育結構明顯與區域經濟發展的需要不相適應，因此，需強化第二產業所需技能人才的培養的同時，進一步加強對農業產業化、規模化與現代化經營的人才支撐和智力支持，并兼顧第三產業發展所需的各類服務人才的培養。

結語

高中階段教育是我國教育體系中最重要的一個部分，具有承上啟下的重要作用。進入新時代，高中階段普職教育的協調發展成為一個突出的問題，成為制約中國從教育大國走向教育強國的明顯短板或高中階段教育普及的深層瓶頸，因此，亟需對癥下藥，依據我國不同區域發展的實際情況制定區域化的發展對策和路徑，以推動我國高中教育有質量地普及。

注 釋：

①數據來源于2016年教育統計數據(http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2016/)。

②數據來源于2016年教育統計數據(http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2018/gd/201908/t20190812_394204.html)。