馬克龍歐盟改革倡議的內涵、思路與前景

自法國總統馬克龍競選時開始，堅持推動歐洲重塑，提出了一系列歐盟改革倡議，意圖通過實施新政策復興歐洲，立足打造一個主權、統一和保護的歐洲。在美國單邊主義盛行，以多邊主義為基礎的國際秩序受到嚴重挑戰的當下，尋找歐洲的新定位。在近些年歐洲遭遇復蘇乏力、經濟下行、民粹主義、難民危機等挑戰后，馬克龍的政治活力給歐洲一體化注入了新的能量。

馬克龍希望能“重拾歐洲雄心”，讓歐洲成為經濟上、社會上、生態上和科學上的強大力量，以面對中國和美國的挑戰①V?ux du Président de la République pour l'année 2018,https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/12/31/voeux-du-president-de-la-republique-pour-lannee-2018[202 0-1-21]。在英國脫歐背景下，作為歐盟內唯一的聯合國常任理事國，法國在歐盟內部政治影響力和話語權突顯，在一定程度上給予馬克龍推行歐盟改革的支撐。與此同時，在德國總理默克爾榮退背景下，作為歐盟領導人中銳意改革的進步性代表，馬克龍主導歐盟改革的呼聲和實際行動愈發積極。因此，他也被歐洲輿論解讀為歐洲新的“領導人”②Emmanuel Macron Nouveau Roi d'Europe?,https://www.forbes.fr/politique/emmanuel-macron-nouveau-roi-d-europe/?cn-reloaded=1[2020-1-24]。

事實上，馬克龍的歐盟改革倡議主張需要其他成員國的支持和配合，倡議能否真正落實到政策層面并得到有力實施，甚至其本人能否真正領導歐洲，均面臨諸多復雜因素和不確定性。馬克龍的“歐洲雄心”也引發了外界諸多猜疑，他到底是在國際政治舞臺上“作秀”，還是在帶領歐洲實現復興？此外，他的歐盟改革倡議對中歐關系會帶來哪些影響？這些都是本文旨在分析的問題。

一、馬克龍歐盟改革倡議的主要內容

從2017年5月上臺以來，馬克龍先后在2017年9月索邦大學演講①Initiative pour l'Europe-Discours d'Emmanuel Macron pour une Europe souveraine,unie,démocratique.https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/09/26/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique[2020-2-1]、2019年3月歐洲選舉前夕公開向全體歐洲民眾致信②Pour une Renaissance européenne,https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2019/03/04/pour-une-renaissance-europeenne[2020-2-2]以及2019年10月在法國駐外使節會議上發表講話③3ème point d'étape de l’initiative pour l’Europe,https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2019/12/27/3eme-point-detape-de-linitiative-pour-leurope[2020-2-10]，共提出63 項歐盟改革倡議主張，其中34 項已經落實，20 項正在推進，9 項正在準備。

（一）保護的歐洲

建立獨立于美國的防務體系是保護歐洲發展的關鍵。2019年10月在法國駐外使節會議上，馬克龍提出“西方霸權衰落論”，表示歐洲的問題首先在于軍隊。因為北約的存在，歐洲想要再組建一直“歐洲軍”就變得非常困難，而只要“歐洲軍”一天不存在，歐洲就一天要受到美國的政治指令操控。歐洲軍是制衡美國的關鍵點，沒有歐洲軍，歐洲就沒有真正的獨立性可言。因此，馬克龍提出歐盟應當配有統一的軍事力量，共同防務預算以及可以遵照行動的共同防務原則，主張2020年落實歐盟軍隊和共同軍隊預算。與此同時，歐洲安全也是馬克龍改革涉及領域，其倡議設立情報機構、歐洲反恐檢察機構、組建一支歐盟“快速反應武裝部隊”，以加強恐怖主義檢查、增進歐盟集體反恐力量。在馬克龍推動下，各國共享情報的歐洲情報學院第一次培訓于2019年3月在巴黎舉行，30 個歐洲國家參與其中。

農業涉及歐盟糧食安全，同時也是法國“王牌”產業，是馬克龍關注的重點。當前歐盟農業發展面臨一系列挑戰，例如農業從業人員或將面臨較大缺口、土地集中化程度過高等。2019年2月馬克龍在第56 屆法國國際農業博覽會開幕式上呼吁，歐盟必須依靠創新思維為歐盟共同農業政策謀求新出路，打造兼顧改善環境和保持競爭力的農業發展新模式。馬克龍提出加強歐盟共同農業政策，以保護農民、發展優質生態農業、增加科技投入為途徑，保障“歐洲食品主權”。此外，他還希望建立保證食品安全的“歐盟監管力量”，推進歐盟食品安全機構改革，加強對食品安全的檢查力度。

跨國互聯網巨頭侵蝕傳統稅基對歐盟造成巨大挑戰，據歐盟委員會統計，跨國數字企業在歐盟的平均稅率為9.5%，而傳統行業平均稅率則為23.2%。自競選時起馬克龍就開始醞釀歐盟數字服務稅，主張要對谷歌、蘋果、臉書和亞馬遜等跨國互聯網巨頭更有效地征稅，以彌補數字經濟引發的“破壞”和“不平等”，捍衛“歐洲數字主權”。2017年以來法國向歐盟委員會提出建立數字常設機構和實施數字服務稅收兩項建議，但均推進不力。2019年7月法國立法通過數字服務稅單獨課稅，在其帶動下英國、西班牙、意大利、奧地利、比利時等國也正在敲定推出相關法案，呼應法國倡議。

此外，馬克龍呼吁歐盟成員國間達成一致，建立控制第三國對歐盟戰略部門投資的審查機構，在具有戰略意義的產業和公共采購中，要更重視歐洲自身的利益和偏好，規范控制戰略投資，加強“歐洲經濟主權”。

關于日益嚴峻的難民危機，馬克龍在美國紐約參加聯大一般性辯論期間表示，希望在歐盟移民政策上有一項真正的“雙管齊下”方案，在人道主義和效率之間尋找平衡。馬克龍試圖通過一條折中路線，既妥善接納難民，又不接納所有人。馬克龍認為，接納難民是“歐盟的共同義務”，但不應成為接待國的負擔，為此他提議改革各國步調不一致的難民庇護程序。主張成立“歐盟收容機構”以及“歐盟邊境警察局”，向需要保護的難民盡快頒發庇護資格；更高效地推動移民融入；接待并保護所有進入歐盟的難民；更高效地重新安置非法進入歐盟的難民。

（二）可持續發展的歐洲

“綠色環保”是馬克龍歐盟改革倡議的主題內容。在美國退出《巴黎協定》后，馬克龍提出“讓我們的地球再次偉大”號召，抗衡美國特朗普“讓美國再次偉大”的保護主義。馬克龍的歐盟環保政策基本上是對既有環保政策的擴大和補充，他希望“重啟歐洲金融交易稅”，實行共同碳稅以對歐盟進口商品征收足額碳排放稅，從而保證對電動汽車進行補貼等能源轉型的資金需求。

馬克龍認為，生態轉型將成為未來經濟增長的新動力，必須進行額外的投資支持。建議成立“歐洲氣候銀行”，盡可能動員社會公眾和私營部門支持歐洲的環保事務，共同應對生態轉型的挑戰。預計從2025年開始，氣候銀行將籌集1 萬億歐元的投資用于2021-2030年的生態轉型，致力于實現2050年碳中和目標。

為穩固歐元區經濟機制，保證歐元區經濟增長并應對各種危機的沖擊，馬克龍積極推動歐元區法德軸心建設，希望通過“法德雙核”重振歐元區經濟。在上任之初，馬克龍將歐元區改革視為優先施政目標，改革主要包括設立歐元區財政部長職位、歐元區統一預算、設立歐洲貨幣基金。歐元區統一預算由財政部長引領，受歐元區議會審核，推動歐元區財政經濟可持續穩定，以建設強大貨幣和經濟的歐洲。關于歐洲貨幣基金，馬克龍提議將歐洲穩定機制（ESM）升級為歐洲貨幣基金，以減少歐元區成員國對國際貨幣基金組織（IMF）的依賴。一旦歐洲貨幣基金啟動，如果歐元區成員國陷入危機，歐洲貨幣基金將有義務對援助國發放長期貸款，年限不少于5年。改革倡議雖在2018年12月歐盟峰會期間19 國對部分議題達成一致，但具體執行方案、改革前景在當前國際經濟環境下依然面臨不少考驗①楊成玉：《馬克龍經濟改革芻議》，載《法國發展報告（2019）》。北京：社會文獻出版社，2019，95 頁。。

人工智能、5G、大數據、云計算、電動汽車等新興科技領域是馬克龍長期重視的。在全球排名靠前的20 家跨國科技公司中，中美占有19 家，而歐盟僅有1 家，歐盟承認在未來科技方面已經遠遠落后，處于中美的“夾縫”中生存②le conflit entre la Chine et les Etats-Unis en douze dates,https://www.lesechos.fr/monde/enjeux-internationaux/guerre-commerciale-le-conflit-entre-la-chine-et-les-etats-u nis-en-douze-dates-1163214[2020-2-18]。馬克龍鼓勵科技創新，呼吁成立一個統一的歐盟創新機構，推動人工智能等創新研發。面對歐盟95%的電動汽車電池來源于亞太地區的現實，馬克龍提出模仿空中客車模式，與德國共同成立電動汽車電池企業，保證戰略電池的可持續供應。同時，提出設立創新基金，對歐盟信息化和數據化建設進行融資補貼。

（三）社會公平的歐洲

馬克龍認為歐盟應在協調境內企業稅基的基礎上，確定統一的企業稅率和社會保險再分配方案。針對歐盟內部不平衡問題，馬克龍提出設立“社會保障盾牌”，保障同一地點的工作獲得同樣的工資報酬，并據各成員國不同實際情況，協調一致施行歐盟最低工資標準。同時在歐盟內部加強打擊勞動力傾銷的力度，避免歐盟內部因勞動力自由流動導致的局部就業不平衡。

歐盟各成員國社會保障的理念雖然相通，但是制度結構體系千差萬別③周弘等：《歐盟國家多層社會保障制度體系》，載中國—歐盟社會保護改革項目報告，2019，3 頁。https://www.euchinasprp.eu/images/documents/Component1Cn/zhouhong-CN.pdf[2020-2-21]，不同的社保體系限制了歐盟勞動人口的自由流動，尤其是在高技術勞動人口方面。馬克龍呼吁歐盟建立更加趨同的稅收和社保體系，鼓勵歐盟全境實現異地就醫和領取養老金，并設立歐盟共同社保基金維護統一社保體系。

為了緩解歐盟東西地區發展不均衡，馬克龍敦促各成員國接受“多速歐洲”的設想，即有意愿、有能力的國家可以在防務、貨幣、稅收等領域的一體化道路上先行一步，無能力或無意愿的國家不強求同步進行；歐盟內不同國家間的一體化深化程度、成員國向歐盟讓渡權力的范圍可以不同，但歐洲一體化的最終目標不能改變，支持在“多速歐洲”框架下啟動由歐盟25 個成員國簽署的防務領域“永久結構性合作”（PESCO）④丁純、張銘心、楊嘉威：《“多速歐洲”的政治經濟學分析——基于歐盟成員國發展趨同性的實證分析》，載《歐洲研究》2017年第4 期，1 頁。。“多速歐洲”雖然給人以劃分國家等次的感覺而引發爭議，但馬克龍一直都是多速歐洲的支持者。

在公平競爭方面，馬克龍提出了保護歐盟企業免受不正當競爭的措施，包括任命歐盟商業檢察官，以監督和加強企業對商業合同的遵守；完善成員國間在環境和勞動法方面的合作；修訂歐洲競爭規則，以修正競爭扭曲行為，對于那些損害了歐盟戰略利益和基本價值的情況要引入懲罰機制。

面對自然災害、公共衛生等不可抗力事件日益頻發，馬克龍建議創設一個能整合歐盟救援資源的機構，用于各成員國共同響應并應對災害。

（四）文明的歐洲

馬克龍試圖通過教育政策培養民眾對歐洲文化和歐洲身份的認同，建議將現有的大學學生互換項目擴展到中學層面。提出在2024年前設立20 所歐盟大學，在歐盟層面發放畢業文憑，使各大學機構能夠建立緊密的伙伴關系，以促進學生的流動性，同時提升學生的合作、科研與創新水平。

為加強歐盟內部文化與學術的交流，兼容多語種的歐洲，馬克龍鼓勵學生到其他歐盟國家至少停留6 個月，還希望在2024年之前每名學生都能掌握至少兩門歐洲語言，以利于多元身份認同的形成。

馬克龍推動的歐盟著作權改革已于2019年6月7日生效。改革為歐盟出版商和新聞機構創建了與版權有關的法律權利保障，強化了平臺的問責機制，確保作者的利益和報酬，保障在線傳播作品的公平共享。

（五）民主的歐洲

針對歐盟機構效率低下的弊端，馬克龍認為當前歐盟委員會官僚化嚴重，必須精簡，建議將歐盟委員會委員從30 名削減到15 名。在歐洲議會方面，當前的歐洲議會選舉是以成員國為基本單位，各國的政黨通過歐洲議會的協調組成歐洲意義上的“歐洲黨團”。馬克龍則認為，黨團應該不再以國別為區分，而是在歐洲范圍內共同選舉議員。在2019年歐洲會議選舉前夕，馬克龍就希望為選舉引入“跨國名單”，填補由英國議員空缺出來的73 個席位。德國支持為2024年歐洲大選建立跨國名單，該倡議在2018年2月的歐盟峰會上也受到國家元首和政府首腦的肯定。

同時，馬克龍認為歐洲議會應對代議制民主運作進行反思，傾聽民主的聲音，建議加強公民磋商機制，通過歐洲公民小組草擬的調查表啟動在線磋商，有助于確定新歐洲議會和新歐洲委員會的優先事項。

馬克龍指出，民主自由和多樣化是歐洲模式的基礎，而最首要的就是民主自由。他提出設立歐洲保護民主機構（European Agency for the Protection of Democracies），抵御針對選舉的黑客攻擊和操縱。設立歐盟層面的網絡標準，防止虛假新聞、煽動仇恨和暴力的言論。同時，要禁止外部勢力對歐洲政黨進行資金支持。

二、馬克龍歐盟改革倡議的動機

馬克龍提出的歐盟改革倡議源自百年未有之大變局、歐盟“內憂外患”危機背景下，試圖“重拾歐洲雄心”，捍衛歐洲主權。

首先，特朗普的“美國優先”政策動搖美歐跨大西洋關系。特朗普奉行單邊主義、極端利己主義，在利益面前無謂盟友，實行無差別打擊。在特朗普和馬克龍的幾次隔空互懟中，特朗普連法國在二戰期間的屈辱歷史都拿來挖苦、嘲諷，顯示出美歐關系已出現裂痕。《紐約時報》評價稱，馬克龍的表現凸顯其對歐洲“去美國化”、重拾自主權的未來愿景，也不免使法國成為美國打壓歐洲的頭號目標。馬克龍也多次表示歐洲不能完全依靠美國。在第56 屆慕尼黑峰會上，馬克龍直言美國存在一種“相對后撤”的模式，歐洲正重新考慮歐美關系。在2019年3月歐洲議會選舉前夕公開向全體歐洲民眾致信中，馬克龍甚至直擊美國戰略咄咄逼人，以警醒歐洲，力促歐洲團結和自主。

其次，源于對當前國際格局的判斷。當前國際力量格局呈現“東升西降”態勢，馬克龍在2019年法國使節會議上發表演講，重點強調“西方霸主地位正在終結”。新興國家在擁有強大的經濟實力，且正在擺脫西方霸權，追尋自己的“國家文化”。基于如此尖銳的危機感，歐洲并沒有驚醒，英國脫歐、民粹主義崛起等巨大沖擊甚至讓歐洲一體化倒退。歐洲如果不奮起維護“歐洲主權”，可能會“被迫在中美兩家中選擇一個俯首稱臣”。面對在國際格局中歐洲地位減弱的判斷，馬克龍把執政后已經推行的、勇于拔尖的法國外交理念擴大至歐盟戰略層面。

再次，歐洲內部的分裂。歐洲內部東西矛盾、南北矛盾、歐盟國家與非歐盟國家矛盾、歐元區與非歐元區矛盾以及法德矛盾交織，被馬克龍形容為“一種近乎內戰”的威脅。此外，歐盟與波蘭、匈牙利等中東歐國家在遵守民主與法治原則問題上存在矛盾沖突，馬克龍視背離民主法治為“最嚴重的錯誤”，難民危機則使矛盾進一步加劇。整體上看，近年來歐洲正在經歷來自極右翼民粹主義陣營和威權政府的進攻，因此必須通過改革捍衛歐洲團結，共同抵御分裂。

最后，法蘭西民族的自豪感。戴高樂將軍有句名言：法蘭西必須偉大。馬克龍在執政之初就被外界認為其具有拿破侖的風采①Quand Macron se compare à Napoléon,https://www.bfmtv.com/politique/quand-macron-se-compare-deux-fois-a-napoleon-1251402.html[2020-3-1]。2019年馬克龍在外交使節會上表示，體現法國國家精神的最佳方法唯有去嘗試一些勇敢的、富有想象力的改革。只有法國，能重新樹立深刻的歐洲文明；只有法國，能從歐洲戰略和國際政治的高度，去考慮歐洲的存亡問題。法蘭西的抗爭精神和民族自豪感，樹立了馬克龍歐洲危機意識和擔當，塑造了唯有法國，才能改變歐洲漸漸被“兩極”吞噬的歷史趨勢。

三、馬克龍歐盟改革倡議的前景

馬克龍歐盟改革倡議富有雄心，凝聚了歐洲主義者的信心，對增強歐洲獨立性具有重要作用，其本人也有意借改革計劃扛起領導歐洲的大旗。在很多外國領導人看來，馬克龍代表了歐盟①Macron ne construira pas tout seul l'Europe puissance dont il rêve,https://www.lemonde.fr/idees/article/2019/11/20/macron-ne-construira-pas-tout-seul-l-europe-puissance-dont-il-r eve_6019781_3232.html[2020-3-9]。然而，其倡議能否落實為政策，進而政策能否真正實現既定目標，說易行難，總體看取決于以下幾個因素：

一是美國的政策。美國不愿看到一個團結、統一、繁榮的歐洲，這不符合其戰略利益。美國需要一個服務于其戰略利益的歐洲，從軍事層面看，用北約這個平臺牢牢拴住歐洲，不允許其有獨立的防務體系和力量；從經濟層面看，利用“長臂管轄”肆意打壓對美構成威脅的歐洲高科技戰略產業，或直接收購歸為己用。近日美方公開表示，正在考慮收購諾基亞和愛立信公司以對抗華為；從政治層面看，美國從未放棄其對歐洲的政治引導性，特別是在西方民主體系、價值觀、人權等方面，在國際問題上，基本上歐洲對美是亦步亦趨。

二是德國的態度。在英國脫歐之后，法德核心的作用更加突出。兩國在歐洲建設的很多方面都擁有共同點，但同時分歧也很突出，特別是在歐元區建設、歐洲國防建設等方面。在2020年第56 屆慕尼黑安全峰會上，馬克龍公開呼吁德國應加快歐洲改革步伐，盡快清晰回應法國的改革倡議。馬克龍坦言，歐洲的建設不僅僅取決于法德合作，但如果沒有雙方之間的合作，就不可能做成任何事情。從馬克龍的擔憂來看，德國確實對其改革政策不完全贊同。在德國，有一種觀點認為馬克龍的歐洲政策就像煙花一樣，絢爛但短暫，法國時刻想從德國身上占便宜。

三是法國的實力。實力至上這是國際游戲規則的核心要素。如果法國沒有自身實力做支撐，馬克龍所提的歐洲政策沒有任何意義，也不會被外界重視。在經濟層面，作為老牌資本主義國家，法國綜合實力仍具有相當競爭力。農業是法國的“王牌”產業，其產量占歐盟總產量的三分之一；工業實力在歐盟僅次于德國，每年近60%產量用于向其他成員國出口；航空航天、民用核能、生物醫藥、技術密集型制造業等優勢產業，具有獨立自主的產業鏈，一直處于世界領先水平。在政治層面，英國脫歐后，法國成為歐盟中唯一聯合國安理會常任理事國，同時擁有完全自主的核打擊力量。法國在歐盟中獨一無二的實力，將成為馬克龍推進歐盟改革倡議的堅強后盾。

四是歐盟的支持。新一屆歐盟機構人選的確定也突顯法國的重塑歐洲秩序的實力。馬克龍運籌成功，把馮德萊恩推向前臺，同時巧妙地讓法國人拉加德擔任實權機構——歐洲央行行長。另外，馬克龍不顧歐盟多數國家意見，反對啟動阿爾巴尼亞、北馬其頓的入盟談判，主張提高歐盟擴大“門檻”，彰顯馬克龍在歐盟機構中話語權地位和歐盟機構對馬克龍的支持。

結語

在中美世紀博弈大背景下，歐洲對中國的重要性在上升，隨著法國在歐洲的核心地位日益穩固，法國對中國的分量將進一步提升。整體上看，馬克龍提出的一系列歐盟改革主張符合中歐雙方的共同利益，有益于深化中歐關系，推動中歐和平、增長、改革、文明四大伙伴關系穩步前行。但同時，其中一些具有保護主義色彩的政策可能對中歐關系造成干擾。

首先，馬克龍提出的政策主張有利于增強歐洲的戰略獨立性。維護歐洲主權、建設歐洲軍隊等“去美國化”主張具有明顯的獨立自主傾向。對中國而言，一方面有利于防止歐美完全聯合，共同對華施壓，另一方面，對抗美國霸權將成為中歐共同關切，有利于中歐關系的深化。

雖然法國和部分歐洲國家對中國市場開放、知識產權、國有企業存在一些質疑，但馬克龍極為重視中法、中歐關系，將中國視為重要合作伙伴，密切保持與中國的接觸和溝通。2018年初，馬克龍訪華時承諾每年訪問中國一次，以增進交流合作。作為“戴高樂主義”的繼承者①中英倫葩、陸鑫怡：《馬克龍政府的執政危機與根源》，載《法國研究》2019年第4 期，44 頁。，馬克龍擺脫美國鉗制、獨立自主與中國發展外交關系的傾向明顯。與此同時，馬克龍極力將中法關系向中歐關系延伸，2019年3月習近平主席訪法期間，馬克龍邀請德國總理默克爾以及歐盟委員會主席容克一道與習近平主席舉行了一場歐盟層面的會晤，就和平與國際安全、應對氣候變化、改革國際貿易規則的必要性等議題達成共識，彰顯馬克龍在歐盟內部的號召力和影響力。這些都有助于中法雙方在鞏固中法關系的基礎上，深化中歐關系。此外，馬克龍還希望發展統一的歐盟對華方針，認為歐盟的統一發聲對中歐關系至關重要，希望法國與各成員國協調一致，更好地發展中歐關系。今年是中歐關系的大年，相信在馬克龍的大力協調推動下，計劃9月習近平主席赴德國參加中歐特別峰會（27+1峰會）將推動中歐關系取得進一步發展。