粵港澳大灣區區域合作性質探析

朱穎俐

（韶關學院 政法學院，廣東 韶關 512005）

2019年2月，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，該規劃綱要是指導粵港澳大灣區當前和今后一段時期各城市合作發展的綱領性文件，近期規劃至2022年，遠期展望到2035年。該文件的出臺標志著大灣區建設工作正式啟動。粵港澳大灣區作為我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，通過各城市交通設施互聯和要素資源流動，有利于推動我國“一國兩制”事業的新發展，最終建成我國對外開放程度更高、區域經濟活力更強、世界影響力更大的世界級城市群。然而，粵港澳大灣區城市群特有的一國兩制下三個法域和三個關稅區的不同行政級別區域的合作模式，在國際著名灣區乃至世界其他國家和地區的區域合作中從未有過先例。顯然，分析粵港澳大灣區區域合作的性質，對于順利推進粵港澳大灣區建設，具有重要的現實意義。

一、粵港澳大灣區是一種更為開放的新型區域經濟合作模式

自1978年改革開放以來，從以“東部地區率先發展”為重心的非均衡區域發展，到促進區域協調發展、主體功能區發展戰略的實施，我國在區域經濟發展方面的戰略不斷完善。為促進跨區域經濟合作，黨的十八大之后，國家針對重點區域制定區域發展戰略，陸續提出了“一帶一路”倡議、京津冀協同發展戰略、長江經濟帶發展戰略等，推動形成東西南北縱橫聯動的區域經濟發展新格局。2015年3月，經國務院授權，國家發展和改革委員會、外交部、商務部聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和 21 世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，首次提出“深化與港澳臺合作，打造粵港澳大灣區”［1］。

在地理學領域，“灣區”一詞通常用于描述圍繞沿海口岸分布的眾多海港和城鎮所構成的港口群和城鎮群［2］；在經濟學領域，“灣區”通常是指基于地理灣區特點形成有特色的“灣區經濟”的港口群或城市群。有學者指出，“灣區經濟”是區域經濟在不斷發展過程中形成的高級形態，這種發展方式開放性更強［3］。紐約灣區、東京灣區和舊金山灣區憑借沿海的特殊地理位置，形成了各有特色的灣區經濟——紐約金融灣區、東京產業灣區和舊金山科技灣區，這些灣區在經濟發展模式方面各具特色，是目前世界上最著名的三大灣區，在全球經濟增長和技術變革方面的引領地位為國際社會所公認。

我國大陸海岸線18 000公里，在地理上自北向南形成了渤海灣、膠州灣、杭州灣、珠三角灣、北部灣等灣區，其中，珠三角灣包括惠州、深圳、香港、東莞、廣州、肇慶、佛山、江門、中山、珠海和澳門等11個城市。該灣區擁有近1億人口，是總面積約5.59萬平方公里的大型城市群［3］，各城市發展均已進入較為成熟的階段，灣區內既有強勁的高科技企業，也有傳統的制造業、服務業，香港、澳門在國際交往方面優勢顯著。從灣區的覆蓋范圍、發展水平和對外經濟聯系度等方面來看，珠三角灣最有可能發展為富有特色的“灣區經濟”。也正因為如此，國家在發布推動“一帶一路”合作發展愿景時，提出了將珠三角灣城市群打造成“粵港澳大灣區”的區域發展戰略，顯然，“灣區”一詞在此處更側重于強調經濟發展模式，是一個特定的經濟學概念。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確指出建設粵港澳大灣區就是要“建設富有活力和國際競爭力的一流灣區和世界級城市群，打造高質量發展的典范”，“既是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動‘一國兩制’事業發展的新實踐。”［4］毫無疑問，國家建設粵港澳大灣區就是要形成具有中國特色的“灣區經濟”，在客觀上創建一種更為開放的新型區域經濟合作模式。

二、大灣區建設框架協議是我國最有實施保障的新型行政協定

為充分發揮粵港澳地區的綜合優勢，深化粵港澳合作，推進粵港澳大灣區建設，國家發展和改革委員會、廣東省人民政府、香港特別行政區政府、澳門特別行政區政府經協商一致，制定并簽署了《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》（以下簡稱《大灣區建設框架協議》）。乍一看，該協議似乎是粵港澳三地政府為開展跨地區合作達成的區域合作協議。然而，從協議的簽署方式來看，該協議并非由大灣區內的11個城市協商確定，而是在國家最高領導人的見證下，由國家發展和改革委員會負責人與粵港澳三地行政長官共同簽署①2017 年7月1日，在香港回歸20周年慶典上，習近平總書記親自見證國家發展和改革委員會、廣東省人民政府、香港特別行政區政府、澳門特別行政區政府共同簽署《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》。。分析該協議的簽約主體，不難發現，該協議與既有的政府間區域合作協議有著根本的不同。政府間區域合作協議，是不同行政區劃的地方政府之間為促進本地繁榮與發展，就各自行政職權范圍內的合作事宜訂立的各種協議［5］，協議的主體通常是具體參加合作的各地方政府。但《大灣區建設框架協議》的主體中只有香港和澳門政府屬于參加合作的大灣區內的地方政府，另外兩方主體廣東省人民政府和國家發展和改革委員會顯然并非是具體參加合作的大灣區內的地方政府。正因為如此，該協議的命名并未采用“合作協議”，而是采用“建設協議”。在國家發展和改革委員會網頁上可以看到，國家發展和改革委員會內設的二十六個機構中，第九個機構“地區經濟司（京津冀協同發展領導小組辦公室）”承擔著“推進落實區域協調發展戰略，組織擬訂區域規劃和政策……推進粵港澳大灣區建設”的工作職能［6］，顯然，粵港澳大灣區建設屬于國家層面的區域發展戰略，絕非傳統的地方政府之間的區域經濟合作可比。從這個意義上來說，粵港澳大灣區的建設是中央政府以建設國際一流灣區為目的打造的新型城際合作模式，是對區域經濟合作形式的又一重大創新。

政府間訂立的區域合作協議通常被認為是行政協定，是行政機關與行政機關之間訂立的協議，它既可能發生于平級的行政機關之間，也可能發生于不同級別的行政機關之間，在訂立行政協定的過程中，各方主體是完全平等的，任何一方在決定是否簽署行政協定時均具有較大的自主選擇權［5］。由于締結協議的行政機關之間不存在隸屬關系，行政協定的履行基本取決于協議主體的自覺，行政協定本身不具有強制履行的效力，這在很大程度上造成很多區域合作協議流于形式。粵港澳大灣區是在“一國兩制”背景下開展的區域合作，如何實現灣區規則、法律、人文交流的一體化以及社會領域信息的便利化，是協議落實中面臨的最大挑戰。這不僅需要粵港澳之間常態化的協調機構的出現，更需要中央政府的統一協調布局［3］。這或許是國家發展和改革委員會以協議主體身份加入粵港澳大灣區建設框架協議的主要原因之一。

為了確保協議的落實，《大灣區建設框架協議》在實施機制中明確規定：“四方每年提出推進粵港澳大灣區建設年度重點工作，由國家發展和改革委員會征求廣東省人民政府和香港、澳門特別行政區政府以及國家有關部門意見達成一致后，共同推動落實。”這一實施機制為粵港澳大灣區城際合作引入了中央政府的協調機制，由負責國家經濟體制改革方案擬制和協調工作的最高機構——國家發展和改革委員會負責協調落實粵港澳大灣區的建設，層次之高，力度之大，足以表明中央政府將粵港澳大灣區建設成國際一流灣區和世界級城市群的決心。《大灣區建設框架協議》也由此成為我國最有實施保障的新型行政協定。

三、粵港澳大灣區不同于既有的任何區域合作模式

粵港澳大灣區在地理位置上涵蓋廣東省下轄的9個城市及香港、澳門2個特別行政區。從行政級別看，該區域成員包括2個副省級城市（廣州和深圳）和7個地級市（珠海、佛山、江門、中山、東莞、惠州和肇慶），以及2個享有高度自治權的特別行政區（香港和澳門），在客觀上形成了一國范圍內多級別行政架構下的新型城際合作模式。從廣義上說，區域經濟合作不僅發生在國家與國家之間，也發生在同一主權國家范圍內的不同行政區劃之間。其中，發生在同一主權國家范圍內的區域經濟合作通常表現為三種形式：同一法域各行政區劃之間的跨地區經濟合作（如長江經濟帶發展模式及京津冀協同發展模式）、不同法域同級行政區劃之間的跨地區經濟合作（如美國各州之間的經濟合作）和不同法域不同級別行政區劃之間的跨地區經濟合作（如美國聯邦政府作為成員方加入州際協定①美國州際協定發展的重要趨勢之一是聯邦與州的聯合協定或聯合機構的產生。這些“聯合機構”，其功能只是制定規劃，并不具有管理的職能，一旦規劃制定完畢，剩下的實施工作就由州和聯邦分別進行。參見何淵《美國的區域法制協調——從州際協定到行政協議的制度變遷》（《環球法律評論》2009年第6期）。）。粵港澳大灣區城市群的多級別行政架構決定了該區域的經濟合作是中央政府打造的全新的城際合作模式，既不同于傳統的區域經濟合作形式，也不同于我國同期構造的其他國家層面區域發展戰略模式——長江經濟帶發展模式及京津冀協同發展模式。

事實上，早在內地分別與香港、澳門簽署更緊密經貿關系安排的合作文件（以下簡稱CEPA）之時，基于內地、香港、澳門三地的特殊法律身份，我國已經在區際經濟合作領域創建了全新的區域經濟合作形式。在香港、澳門回歸之后，“內地”政府特指除中國香港、中國澳門及中國臺北單獨關稅區以外的中華人民共和國關稅領土之上的政府②參見《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》。，有別于中央政府。由于世貿組織并不存在對應于港、澳、臺單獨關稅區的“內地”成員，在處理世貿組織中的一國四席問題以及國內的一國兩制問題時，“內地”政府與中央政府有著嚴格的區分。然而，在中國的政府體制中并不存在區別于中央政府的專門的實體上的“內地”政府機構，“內地”更多的是基于四地法律制度的各自獨立而在地理位置上的一種稱謂，是一個相對于港澳臺地區而言的抽象概念，在對外關系上，沒有實質意義。從這個意義上說，內地與香港、與澳門特別行政區的經貿合作已經打破了既有的區域經濟合作模式。

粵港澳大灣區城際合作是在CEPA基礎上，對內地與港澳地區合作的深化。與CEPA構建的區域經貿合作模式不同的是，此次合作是自港、澳地區回歸以來，首次共同與內地開展全面合作。該合作涉及一國、兩制、三個關稅區、三種貨幣，無論是國際還是國內，都沒有可資借鑒的經驗，是一項具有開創性、探索性的事業［7］，毫不夸張地說，中央政府建設粵港澳大灣區的舉措在客觀上打造了一種全新的城際合作模式。

四、粵港澳大灣區區域合作有別于傳統的跨國區域經濟合作類型

由于世貿組織向主權國家和非主權的單獨關稅區開放成員資格，當一個主權國家與隸屬于該國的一個或多個單獨關稅區均加入世貿組織時，就有可能形成“一國多席”的局面。正是在此背景下，我國成為世貿組織中擁有“一國四席”的特殊成員，在地理位置上，這四個席位對應的是內地、香港、澳門和臺灣四個地區。在世貿組織中，這四個席位對應的成員方分別是“中華人民共和國”“中國香港”“中國澳門”和“中國臺北”，其中，只有“中華人民共和國”是主權國家，后三者都是不具備主權的單獨關稅區。鑒于香港和澳門兩個特別行政區在世貿組織中的成員方身份，在世貿組織制度調整的貿易和投資領域，香港、澳門與粵港澳大灣區9個內地城市的合作需要遵守世貿組織規則，這9個內地城市之間的合作則不受此限，二者在法律性質上有著明顯的不同，前者所具有的國際性不容忽視。需要強調的是，在貿易、投資以外的其他領域，由于不屬于世貿組織制度的調整范圍，粵港澳之間的合作不受該組織的約束，不具有國際性。

更為重要的是，盡管粵港澳大灣區涉及三個世貿組織成員，但大灣區內所有城市都是中華人民共和國主權范圍內的行政區域，香港、澳門地區與內地城市的經濟合作即使屬于世貿組織制度的調整范圍，其合作性質仍然屬于一國主權范圍內的區域經濟合作。無論香港、澳門特別行政區政府享有多大程度的自治權，對外具有如何特殊的身份，其與內地及內地各地區的合作在性質上都只能是一國主權范圍內的國內合作關系，不可能定性為只能發生于不同主權國家或地區之間的國際合作，其與自由貿易區、關稅同盟、共同市場和經濟同盟等傳統的跨國區域經濟合作形式有著本質的不同，后者的合作主體通常為國家或至少有一方為國家。從這個意義上說，粵港澳大灣區城際合作是具有一定國際性的一國范圍內的新型區域經濟合作形式——粵港澳大灣區是國家在一國兩制的特殊背景下，利用珠江三角洲地區與港澳地區毗鄰的特殊地理位置，在廣東省先行先試，探索內地與港澳兩個單獨關稅區合作的新模式的試驗田①參見《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》。。