英國公共體育服務治理經驗及啟示

王占坤 彭艷芳 許昌 高繼祥

摘? ? 要：20世紀四五十年代以來，英國率先建立了公共服務體系，并對公共服務進行了多次改革。20世紀80年代末，英國的公共服務改革具有了示范作用，各國政府紛紛效仿。總結英國的公共體育服務治理經驗對中國的基本公共體育服務治理有借鑒意義。英國的公共體育服務多元主體共治的基礎是分權;英國的公共體育服務治理模式是共治。而中國的基本公共體育服務治理存在一些制約因素，包括：體育場地配置不平衡、不充分制約了基本公共體育服務均等化;體育社會組織發展不充分;基本公共體育服務供給主體市場機制不健全;基本公共體育服務治理碎片化。得出啟示：促進中國的基本公共體育服務的平衡發展;構建中國的基本公共體育服務治理的“強政府-強社會”模式;建立健全中國的基本公共體育服務供給體系的市場機制;加快中國的基本公共體育服務治理從碎片化向協同性的轉向。

關鍵詞：中國;英國;基本公共體育服務;公共體育服務治理;均等化;市場機制

中圖分類號：G 80-051? ? ? ? ? 學科代碼：040301? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A

Abstract：Since the 1940s and 1950s， Britain has taken the lead in establishing a public service system and carried out many reforms in public service. At the end of 1980s， the public service reform in Britain had an exemplary role， and governments in various countries followed suit. Summarizing the experience of British public sports service governance has reference significance for Chinese public sports service governance. Decentralization is the basis of the co-governance of multiple subjects in British public sports service， and co-governance is the governance mode of British public sports service. However， there are some restrictive factors in the governance of public sports service in China， including the unbalanced and insufficient allocation of sports venue resources restricting the equalization of public sports services; insufficient reform and development of sports social organizations; imperfect market mechanism of public sports service supply subjects; the fragmentation of public sports service supply. The enlightenments drawn include： improve the balanced development of public sports service; build a“strong government and strong society” model of public sports service governance; establish and improve the market mechanism of public sports service supply subjects; and accelerate the transformation of public sports service governance from fragmentation to integrity.

Keywords：China; Britain; basic public sports service; public sports service governance; equalization; market mechanism

20世紀四五十年代以來，英國率先建立了公共服務體系，并對公共服務進行了多次改革。20世紀80年代末，英國的公共服務改革具有了示范作用，各國政府紛紛效仿。與此同時，英國也是現代體育的主要發源地之一，從1996年亞特蘭大奧運會僅獲1枚金牌的低谷到2016年里約奧運會27枚金牌位居金牌榜第2名，英國的競技體育快速崛起的原因之一就是側重公共體育服務，尤其注重公共體育服務供給體制機制創新。英國的公共體育服務治理模式與社會制度密不可分，隨著英國社會管理體制變化而呈現出不同的特點，其為英國的精英體育、社區健身和體育產業發展奠定了基礎。盡管中國與英國的社會制度不同，但是在改革開放后，隨著中國的經濟發展，中國人民的體育需求日趨多樣化，特別是2012年以來，中國體育改革不斷深化，公共體育服務體系逐步建立;但公共體育服務市場機制還不健全，社會力量參與不充分，如何進一步促進公共體育服務發展，是一個值得深思的問題。近年來，國務院相繼出臺了《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》《“健康中國2030”規劃綱要》《全民健身計劃（2016—2020）》《體育強國建設綱要》都對公共體育場地及設施提出了要求。尤其從《體育強國建設綱要》可知，我國要逐步推動基本公共體育服務在地區、城鄉、行業間的均等化。這就要求要加強公共體育服務治理。英國在公共體育服務治理方面積累了一定的經驗。本文通過分析英國公共體育服務治理經驗，以期為中國的公共體育服務治理提供借鑒。

1? ?英國公共體育服務多元主體共治的基礎——分權

1.1? 英國公共體育服務分權治理的依據

1.1.1? 《大社會計劃》的實施

英國公共體育服務分權治理思想源于布萊爾政府對政治體制的分權化改革，1997年布萊爾執政后提出了憲政改革綱領，對政治體制進行分權化改革，布萊爾提出了“下放權力和分權” [1]。2010年卡梅倫政府執政后，推行了《大社會計劃》，提倡向社會組織分權，充分發揮社會組織在公共服務領域的作用。為了推進《大社會計劃》的實施，卡梅倫政府修訂了1998年出臺的《英國政府和志愿及社會部門關系的協議》（簡稱COMPACT），并在2011年頒布了《開放的公共服務白皮書》，闡述了英國政府未來幾年的公共服務計劃，提出了英國政府提高公共服務水平的5大原則：1）盡可能增加選擇項目;2）向基層分權;3）公共服務供給主體應多元化;4）保障公共服務均等;5）公共服務應對用戶負責。2012年頒布的《公共服務（社會價值）法案》意味著正式明確了英國政府的公共服務權利。

1.1.2? 英國體育管理體制改革的推動

20世紀八九十年代，英國主要在治理結構和資助結構2個方面對體育管理體制進行了一系列改革：一是治理結構的變化。為了細化競技體育和大眾體育的管理，1994年，英國體育部長思博伊恩提議將大不列顛體育理事會分為英國體育理事會和英格蘭體育理事會2個非政府組織，英國的各地方政府分別建立體育理事會，公共體育服務的供給主要由英格蘭體育理事會負責，對地方公共體育服務的管理權限完全下放到各地方體育理事會，各地方體育理事會是地方社區體育最重要的推動者和決策者。二是資助結構的變化。英國公共體育服務最初是由政府財政資助，1994年，英國國家彩票開始發行，由卡梅洛特公司負責運營，并設立有專門的國家彩票公益金分配組織，負責將基金分配到文化、體育、教育、衛生等領域。國家彩票公益金分配組織具有獨立性，與國家彩票監管組織和國家彩票運營組織并非上下級的隸屬關系，卡梅洛特公司每周一次將彩票發行收益用作公益金的部分支付給國家彩票公益金分配組織，由國家彩票公益金分配組織根據英國文化、媒體和體育部（DCMS）規定的分配比例再分配給13個獨立的基金分配組織，彩票部分發行收益被指定用于社區體育和精英體育。2013年英國國家彩票所籌集的所有公益金分配給體育的比例為20%，英國體育系統獲得了大量資金，極大地促進了公共體育服務供給，彩票收入占英格蘭體育理事會體育總撥款近70%，財政撥款占近30%（如圖1所示）。

1.2? 英國公共體育服務分權管理模式

1.2.1? “縱向梯次分權”模式

英國的“縱向梯次分權”結構對公共體育服務供給產生了重要影響，明確了中央政府、政府的體育部門、地方政府、地方體育理事會在公共體育服務中的權責。1）中央政府下屬的文化、媒體和體育部負責公共體育服務的政策制定，其中最重要的是向體育組織分配財政資金和國家彩票基金，用于公共體育服務。例如，2010—2015年，英國在體育領域投入20億2 600萬英鎊，其中負責提供公共體育服務的英格蘭體育理事會獲得13億6 300萬英鎊的資助，主要用于新建或改善體育設施和促進大眾的體育參與[2]。2）各地方體育理事會負責提供具體的公共體育服務，通過多種形式使用地方政府和DCMS的撥款，調動市場主體、體育社會組織和公民的積極性，提供多樣的公共體育服務產品，促進公共體育服務發展目標的實現。地方政府非常注重社區公共體育服務，與社區體育社會組織建立了伙伴關系，例如社區體育中心為地方政府提供了大量體育設施和體育運動項目，地方政府每年用于公共體育和休閑體育服務供給的費用達到10億英鎊[3]。

1.2.2? 英國政府與非政府體育組織采取“橫向分權”合作

英國公共體育服務橫向分權主要是政府、市場主體和體育社會組織之間的權力分配，通過橫向分權治理，保障公共體育服務供給。一方面，各級政府將公共體育服務政策咨詢項目委托給各類體育理事會[4]，各類體育理事會根據英國或地方政府體育發展戰略制定公共體育服務政策與分配政府體育經費;另一方面，各類體育理事會和市場主體不隸屬于政府，主要由體育領域的專家構成，通過契約形式將具體公共體育事務委托給各級體育理事會和市場主體，由其對資金和公共體育服務項目進行分配與決策。

2? ?英國公共體育服務的治理模式——共治

2.1? 英國公共體育服務資金來源的多途徑

英國政府對公共體育服務的資助形式有3種：1）英格蘭體育理事會通過中介組織根據體育發展需要劃撥財政資金支持體育組織，而不是直接向體育組織提供資金，撥款成為政府間接管理公共體育服務的方式，由英格蘭體育理事會執行公共體育政策，以實現公共體育服務目標。2）調動體育社會組織進入公共體育服務領域。英格蘭體育理事會和各地方體育理事會通常采用設立基金或補助金的形式向社區、體育社會組織、當地政府撥款，進行公共體育服務供給，而接受撥款的個人、社團和組織將更多的資金配置到各個公共體育服務項目，例如威爾士體育理事會投入232萬英鎊用于提高威爾士公民的體育參與率，有10個體育社會組織通過項目申請的方式獲得了資金資助，每個體育社會組織又在承擔的公共體育服務項目上增加資金投入，使項目投資達到360萬英鎊[5]。3）充分調動英國各地方政府資助公共體育服務的積極性。英國中央政府對公共體育服務的財政撥款是有限的，通過分權改革，地方政府獲得了一定程度的自治權力，也激發了地方政府對公共體育服務資金投入的積極性，例如北愛爾蘭在社區體育計劃中，在2006—2007年投入70萬英鎊，卻獲得了額外的107萬4 100英鎊的稅收資助，相當于每投入1英鎊可以獲得1.54英鎊的額外資助[6]。

英國中央政府對公共體育服務的資助通常采用購買的形式，對社區、體育社會組織、志愿組織和地方政府而言，英國中央政府的財政撥款對象不是固定的，而是引入競爭機制，采用委托和項目申請的方式，在英格蘭體育理事會的專家委員會對體育社會組織進行評估的基礎上，確定獲得資助的社團和組織，并開展事中監督與事后績效評估。

英國中央政府還通過發行國家彩票和向社會組織融資等多種方式鼓勵社會力量贊助和支持公共體育服務。其一是成立國家彩票，動員和鼓勵全體公民投資體育。當前，英國國家彩票收入中投入到體育領域的數額占到體育撥款總額的75%，財政撥款占25%。英國國家彩票收入由英國政府負責體育的部門掌管，根據發展規劃，按比例分配給英國的5大體育理事會，例如2016—2017 年，英國文化、媒體和體育部將約9 400萬英鎊撥款用于支持草根體育發展，提高公民的身體活動水平[7-8]。其二是向慈善組織、企業和社會組織開展融資。英國的《私人融資倡議》（PFI）和蘇格蘭的“非營利分配模式”促進了公共體育服務融資方式的多樣化。近年來，英國社會部門資助公共體育服務非常盛行，主要采用補助和投資的形式。這2種資助方式存在區別：社會部門的補助資金通常主要為實現社會目標而設立;而社會部門的投資以可償還的融資（貸款或股權投資）來擴大社會影響力及向投資者提供融資回報。體育俱樂部和社區組織的融資指的是補助金、商業融資或股票，而提供補助金的社會部門有大彩票基金、遺產彩票基金等。地方社會部門補助金還可從一些慈善信托基金會和企業獲得[9]。其三是企業資助。例如，位于倫敦從事博彩業的某企業與其總部位于愛爾蘭的某企業合并后，該企業加入“體育俱樂部補助金計劃”為體育俱樂部提供補助金改善體育設施、購買體育設備、資助教練，資助社區體育俱樂部[10]。

2.2? 英國公共體育服務參與主體的多元化

布萊爾執政以來，英國政府在公共體育服務中主要承擔了撥款資助的作用，公共體育服務具體實施則由英國體育理事會和4個地方體育理事會（英格蘭體育理事會、蘇格蘭體育理事會、威爾士體育理事會、北愛爾蘭體育理事會）通過資助體育組織、社區、體育俱樂部等建立英國公共體育服務網絡，形成了多元主體參與的運作模式。英國公共體育服務多元主體參與的運作模式具有政府主導下各類體育理事會、體育社會組織和公民參與“共治”的特點： 1）英國文化、媒體與體育部通過對政府財政資金和國家彩票投入資金的分配，由5大體育理事會負責資助和聯絡地方各類體育社會組織和有關人員，形成了政府主導下的社會力量共同參與的公共體育服務網絡。例如蘇格蘭體育理事會設有36個地方體育治理組織（主要指各種單項體育協會），并與5個地方體育治理組織建立了合作伙伴關系。蘇格蘭地區有155個社區體育中心和1 141個體育俱樂部與體育組織，通過向體育治理組織和社區體育中心分配體育資金的方式，構建起了地方公共體育服務網絡。2）各類體育理事會在公共體育服務中形成了組織網絡。英國體育理事會為提高英國公民體育參與率，通過46個英國全國單項體育協會、49個郡的體育合作伙伴和15萬1 000個體育俱樂部對公共體育服務進行管理和運作，以達到各地協同治理公共體育服務的目標[11]。 英國的各類體育社會組織通過與地方政府、企業、其他社會組織建立伙伴關系能夠爭取更多的社會資金來推動地方公共體育服務的開展。3）體育志愿者組織是英國公共體育服務的重要力量。1998年，英國政府與志愿者組織簽訂了《英國政府和志愿及社會部門關系的協議》，英國政府與志愿者部門建立了合作關系。2010年，卡梅倫政府為了配合《大社會計劃》的實施，對《英國政府和志愿及社會部門關系的協議》進行了修訂。之后，英國每年有2 040萬人參加志愿服務，其中有1 500萬人經常參加志愿服務[12-13]。英國志愿服務需求最大的部門是體育部門，英國有350萬體育志愿者，其服務于社區體育，活躍在各種地方體育俱樂部[13]。

2.3? 英國公共體育服務供給的市場機制

英國公共體育服務供給的市場機制的建立與英國政府行政管理體制改革同步。英國公共體育服務供給的市場機制是其創新的重要舉措之一。英國政府采取措施吸引社會力量、商業資本等成為公共體育服務的供給主體，運用項目申請制、委托管理制等方式購買體育社會組織的公共體育服務。

1）建立基金制度。這既是英國政府資助公共體育服務項目或企業的方式，也是私人捐助公共體育服務項目的方式，包括2個方面：一是設立體育基金。這是英格蘭體育理事會分配資金的一種方式，并引入了競爭機制。一項基金由符合資格的多家體育社會組織、企業和個人申請，通過專家委員會的評審確定受資助者。例如英格蘭體育理事會為了實現體育發展目標設立了多種基金，諸如老齡化基金、社區基金、體育設施基金、志愿服務基金等[14]，符合要求的個人、體育社團和體育組織都可以申請。二是建立體育基金會。英國有大量的體育基金會，例如青年基金會、婦女體育與健身基金會、足球基金會、橄欖球基金會、皮劃艇基金會等。這些基金會接受企業、個人和社會團體的捐贈，根據各基金會自身發展目標分配資金[15]，例如足球基金會是英國最大的體育慈善組織，每年分配4 000萬英鎊用于發展草根體育，提高公民體育參與率與志愿服務參與率。此外，該基金會還資助提高足球參與度和其他體育項目參與度的活動、資助解決一些社會問題。英格蘭青年體育基金會主要資助學校體育與體育保險，資金主要由英國政府部門、非政府公共服務部門、體育社會組織、基金會資助，英國青年體育基金會負責將這些資助資金分配到學校體育俱樂部、學校體育賽事、培養有運動潛能的青少年等。2017年英國青年體育基金會獲得65萬8 700英鎊撥款以繼續為青少年提供“改變生活”的體育服務，該項撥款資助了7 000個“改變生活”體育俱樂部和7萬4 000名青少年學生[16]。

2）匹配投入制。這一制度是指根據體育運動項目發展需要由資金申請者通過其他渠道（私人捐贈或企業贊助）籌集資金，英國政府按照比例匹配投入資金，使該體育運動項目獲得雙倍資金資助，國家體育基金會和“草根體育匹配計劃”都采用了匹配投入制，兩者均優先資助由弱勢群體組成的社區體育俱樂部，包括殘疾人、老年人等[10]。

3）招投標制。這一制度是英國政府購買公共體育服務最主要的方式，通過公開招標，公共體育服務組織根據合同約定開展自主經營。這種方式使英國公共體育服務項目的所有權與經營權產生了分離。

4）建立體育有限責任公司制。英國慈善委員會開辦了××體育基金會有限公司，該公司的成立是為了建設并經營一個在倫敦市中心、投入4 000萬英鎊、占地1萬5 000 m2的室內體育中心。該中心位于新柏蒙塞區，而新柏蒙塞區是倫敦路易舍姆自治區最北端的一個未被充分開發的工業區。2004年，當地政府通過建立慈善性質的有限責任公司來促進社區居民參與體育活動，特別是為板球、籃球、網球、曲棍球、羽毛球、乒乓球、拳擊、足球、體操等體育運動項目的參與者建設了體育場地和設施[17]。

2.4? 英國公共體育服務治理的協同化

1997年上臺執政的工黨政府首相布萊爾在《公民服務會議》中首次將“整體性政府”作為其施政理念。隨后，英國政府在1999年《現代化政府白皮書》中制定了“整體性公共服務供給”的政策。整體性治理理論起源于英國，1997年出版的《整體性政府》、1999年出版的《圓桌中的治理——整體性政府的策略》、2002年出版的《邁向整體性治理：新的改革議程》奠定了整體性治理的理論基礎。其中，在《邁向整體性治理：新的改革議程》[18]一書中首次明確提出了“整體性治理”的概念。“整體性治理”目標主要涉及與民生有關的公共服務領域，公共體育服務便成為“整體性治理”的一個方面，實施公共體育服務多元主體協同治理。英國與公共體育服務供給相關的部門包括教育部、衛生部、交通部、社區與地方政府、財政部、環保部、就業與退休金部等。由于參與公共體育服務供給主體的多元化、復雜性，英國按照“整體性政府”的理念進行治理，以此促進政府不同部門協同參與公共體育服務供給。英國教育部主導學校公共體育服務的供給，例如通過《學校體育伙伴關系計劃》，在2008—2011年間對體育教育、體育俱樂部鏈戰略的投資超過7億5 500萬英鎊，以及對學校相關體育設施的投資達6億8 600萬英鎊[19]。英國衛生部為了促進公民健康，開展了身體活動方面的研究，并制定了相關政策。2009年1月英國衛生部發起了“改變生活”公共衛生計劃，以解決部分公民肥胖的問題;2011年，建立了“改變生活”體育俱樂部，目的是增強缺乏運動的中小學生的體質。衛星俱樂部是由英格蘭體育理事會資助的體育項目，于2013年啟動，是英國體育部實施的青年體育戰略的一部分。衛星俱樂部在中小學體育、大學體育和社區體育之間架起了橋梁，為青少年終身體育創造了條件。社區與地方政府主要通過建立社區體育中心為社區居民提供體育場地設施、體育指導、體育信息、開具運動處方等。

3? ?中國的基本公共體育服務治理的制約因素

3.1? 體育場地配置不平衡、不充分制約了基本公共體育服務均等化

近年來，中國出臺了一系列政策推動基本公共體育服務體系建設，各級政府和體育行政部門制定了一系列政策文件，推動基本公共體育服務均等化，例如《浙江省基本公共服務均等化行動計劃（2008—2012）》《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009—2020 年）》等。《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》[20]，明確了各級政府應當提供的基本公共體育服務和保障。在中國的基本公共服務均等化進程中，基本公共體育服務供給仍然不平衡、不充分。主要體現在以下3個方面：1）區域基本公共體育服務供給不平衡。2017年中國東部地區的人均體育場地面積超過2 m2，中西部地區人均體育場地面積約1.6 m2，個別省份不足1 m2。2）城鄉基本公共體育服務不平衡。體育場地供給是促進基本公共體育服務均等化的基礎，據中國《第6次全國體育場地普查數據公報》[21]顯示：分布在城鎮的體育場地數量為96萬2 700個，占全國體育場地數量的58.61%，場地面積為13億3 700萬m2，占全國體育場地面積的68.61%;分布在鄉村的體育場地數量為67萬9 700個，占全國體育場地數量的41.39%，場地面積為6億1 200萬m2，占全國體育場地面積的31.39%。可見，城鄉公共體育場地分布較為不平衡。3）不同人群的基本公共體育服務供給不充分。中國的基本公共體育服務供給主要是針對弱勢群體，其他人群享有的基本公共體育服務供給不充分。

3.2? 體育社會組織發展不充分

體育社會組織在為公眾提供個性化、多樣化的公共體育服務方面能夠發揮重要作用。中國的基本公共體育服務發展規劃、政策制定、經費劃撥和體育場地建設等[22]由政府主導，中國政府通過社會團體登記注冊制度和雙重管理制度來管理體育社團。據《2017年社會服務統計公報》[23]顯示：中國的體育社會組織數量已經從2012年的2萬3 000個增至2017年的4萬8 000個，5年間數量翻番，增幅達到104%。體育社會組織出現了爆發式增長，但存在2個方面的不足：一是促進體育社會組織發展的法律法規有待完善。有關體育社會組織的法規主要以“條例”“意見”為主，例如《社會團體登記管理條例》《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》等。二是體育社會組織自治能力有待提升。體育社會組織內部結構需進一步調整，體育社會組織自治體制機制有待完善。

3.3? 基本公共體育服務供給主體市場機制不健全

中國的基本公共體育服務供給主體市場培育不平衡，無法滿足消費者個性化、多樣化的體育服務需求。一是基本公共體育服務供給主體市場機制不健全。基本公共體育服務主體的市場機制完善的最大的特點是消費者對基本公共體育服務具有多元的選擇權[24]，同時，消費者的選擇又能促進公共體育服務供給主體之間的競爭，而當前的基本公共體育服務供給主體的市場機制建設不充分。二是基本公共體育服務的供給主體之間的競爭機制不健全。雖然基本公共體育服務的決策者與提供者實現了分離，但基本公共體育服務供給主體之間的競爭機制不健全。