改革開放以來黨內法規建設的基本經驗

孫大雄 張立波

[摘 要]改革開放以來，黨內條例建設經歷了三個階段：以問題為導向的急用先立階段;初步規范化和體系化階段;規范化和科學化階段。近四十年來，黨內條例建設在管黨治黨和加強黨的建設方面取得了巨大成績，獲得了寶貴的經驗。這些經驗包括：在條例的制定目的和依據方面，要堅持以加強黨的建設為目的，以黨章為根本依據;在條例內容定位方面，要理順條例的上下左右關系，主要是條例與其他黨內法規之間、條例與國家法律法規之間的關系;在條例頂層設計上，要處理好體系的完備性和急用先立的關系;在條例制定過程方面，要處理好黨內民主與集中的關系，加強立法民主和開門立法的關系;在立法技術方面，要重視條例自身的科學性和規范性。

[關鍵詞]改革開放;黨內法規;黨內條例;基本經驗

[中圖分類號]D26

[文獻標識碼]A

[文章編號]1674-0599（2020）01-0086-11

黨內條例作為中央黨內法規中的“基礎主干黨內法規”，上承黨章、準則，下啟黨內規定、規則、辦法、細則，在黨內法規體系中占有重要地位。改革開放以來，中國共產黨總結建黨治黨經驗，高度重視黨內法規制度建設，尤其是條例的制定和修改工作，為加強和改善黨的建設，推動黨的建設的制度化、規范化、科學化發揮了十分重要作用。回顧改革開放以來黨內條例制定和修改的歷程，梳理其發展脈絡，總結條例建設的基本經驗，對于推進全面從嚴治黨，提高黨的建設的制度化和規范化水平，具有十分重要的理論意義和現實意義。

一、條例建設的歷程回顧

改革開放以來中央層面以“條例”命名的黨內法規建設，最早始于1980年。從1980年3月中組部發布第一個黨內條例——《各級黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》（中組部1980年），到2019年9月24日中共中央政治局審議的《中國共產黨黨校（行政學院）工作條例》，中央先后發布以“條例”命名的黨內法規文本共有79個，其中部分條例因新條例的修改被廢止，目前實際有效的條例有48個。以黨內法規制定的規范化和系統化為劃分標準，并以1990年7月《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》和2012年5月發布《中國共產黨黨內法規制定條例》為時間節點，我們將條例的建設歷程劃分為三個階段。

（一）以問題為導向的急用先立階段（1980—1990年）

這一階段以1980年3月中組部制定《各級黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》，到1990年7月中共中央發布《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》為標志。這一階段條例的制定具有急用先立的特點，主要圍繞黨的中心工作，為落實黨中央的重大決策提供規范依據和制度保障。

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會作出幾項重大決策，一是從1979年開始，將全黨工作的重點轉移到社會主義現代化建設上來;二是討論文化大革命中發生的一些重大政治事件和解決文化大革命前歷史遺留問題，平反冤、假、錯案;三是對新時期民主和法制建設作出重大決策，提出要使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，并提出了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的法制建設十六字方針;四是在黨內法規建設方面，強調國要有國法，黨要有黨規黨法，并決定成立中央紀律檢查委員會，其根本任務是維護黨規黨法。[1]黨的十一屆三中全會作出的重大決策不僅成為這一階段條例制定的指導思想和行動指南，而且對改革開放四十多年來黨內法規建設有深遠的積極影響。

這一階段中央制定的條例共9個，主要涵蓋黨的領導和執政、組織建設、紀律建設、黨的工作程序等四個方面，其中4個條例與黨的十一屆三中全會的上述重大決策有直接關系，制定的目的主要是為落實三中全會確立的重大決策和重大工作部署提供規范依據。這一階段條例制定情況總體上呈現出急用先立的特點，圍繞黨中央重大決策部署，為加強黨的建設、提高黨的領導水平和執政水平提供制度保障和規范依據。具體表現為：

1.在黨的領導和執政方面，為落實黨的十一屆三中全會關于解決歷史遺留問題和平反冤假錯案的重大決策，中組部和中辦和國辦先后制定《各級黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》（中組部1980年，目前已廢止）、《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》（中辦、國辦1982年）2個信訪條例，為黨和政府解決歷史遺留問題和平反冤假錯案工作提供了規范依據，初步奠定了新時期我國信訪工作的制度基礎。

2.在黨的組織建設方面，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》作出了企業實行廠長（經理）負責制的重大決定，為適應現代企業管理體制變革的需要，改革全民所有制工業企業黨的領導體制和領導方式，中共中央和國務院、中辦和國辦先后發布《中國共產黨全民所有制工業企業基層組織工作條例》（中共中央、國務院1986年）、《企業思想政治工作人員專業職務試行條例》（中辦、國辦1990年）2個條例，為改善和加強國有企業黨的領導提供了制度保障。此外，為落實黨的十三大關于改革和完善黨內選舉制度的部署，中共中央發布《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》（中共中央1990年），為推進黨的基層選舉和黨內民主提供了具體的規范依據。

3.在紀律建設方面，為落實黨的十一屆三中全會關于成立中央紀律檢查委員會維護黨規黨法的重大決策，中紀委先后制定《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》（中紀委1987年）、《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例（試行）》（中紀委1988年，目前已廢止）2個條例，為紀律檢查機關案件檢查和審理工作提供了基本的制度依據。

4.在黨的機關工作方面，為加強機關檔案的科學管理，中辦、國辦聯合制定《機關檔案工作條例》（中辦、國辦1983年），對機關檔案管理工作進行了全面規范，該條例成為改革開放以來機關檔案管理的基本依據。

這一階段的條例制定工作取得顯著成績，在服務黨的中心工作，加強和改善黨的領導，加強黨的組織建設、紀律建設和促進黨的機關工作的規范化、制度化方面發揮了積極作用。但條例的制定也存在明顯的不足。

一是條例的制定主體比較混亂，9個條例中，僅有1個條例為中共中央制定，其他8個條例有的是中共中央和國務院聯合制定，有的是中辦和國辦聯合制定或轉發，有的是中紀委制定，個別為中組部制定。

二是條例的名稱使用比較混亂，由于條例制定主體不明確，導致本不屬于條例的黨內法規使用了條例的名稱。條例制定主體和名稱最為混亂的當屬1990年4月中辦、國辦聯合轉發中央組織部、中央宣傳部、人事部擬定的《企業思想政治工作人員專業職務試行條例》，而就其事項內容來看，企業思想政治工作人員專業職務的事項應當屬于辦法位階的事項，但卻以條例名稱命名，發布主體也不應當是中辦、國辦。

三是部分條例內容缺乏科學性。缺乏科學性的表現之一是部分條例的文字表述不規范、不嚴謹。如1982年4月中辦、國辦聯合制定《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》，第四章“加強縣一級黨委和政府的信訪工作”和第五章“信訪工作人員守則”的標題表述明顯不符合“黨內法規應文字規范、簡明、準確”的要求。不僅章的文字表述不規范，這一時期制定條例的具體條文在立法用語方面，也大多存在不準確、不嚴謹、不規范和不簡潔的問題。缺乏科學性的表現之二是條文的可操作性不強。如1986年中共中央、國務院發布的《中國共產黨全民所有制工業企業基層組織工作條例》，明顯缺乏“法規范”的味道，其部分條文設計存在政策性有余，規范性不足的問題，其他條例也存在類似問題。

四是條例的制定缺乏頂層設計，條例的體系化和前瞻性不足。黨內條例制定與我國立法一樣都存在先粗后細、急用先立的特點，這與改革開放以來我國社會轉型期的大背景有關。在國情、世情和黨情發生巨大變化的新的歷史時期，如何順利實現從革命黨向執政黨的轉型，這對中國共產黨的建設來說是前所未有的挑戰，如何實現依法治國和依規治黨的統一，對中國共產黨來說也是全新的事業，由于沒有現成經驗可資借鑒，黨內法規建設只能采取先試后立，先制定后修改完善的立法策略。在1990年7月中共中央發布《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》之前，黨內法規包括條例的制定并無明確的整體規劃和完整的體系設計，條例的制定應急性有余，規劃性不足，個別突破多，體系化考慮少 。

五是對條例的理論研究嚴重滯后于條例制定實踐。文獻檢索，幾乎找不到1990年之前探討條例制定的理論性文章和書籍。此外，條例的制定修改過程存在“閉門立法”現象，缺乏民主性和公開性。

總之，“急用先立”階段的黨內條例的制定，為落實黨的十一屆三中全會的重大決策部署以及加強新時期黨的領導和建設提供了制度保障和規范依據，為新時期黨和國家工作的重大轉型奠定了堅實基礎，推動了國家各項工作在實踐層面的具體展開。但這一階段突出的“急”“先”特點，條例的制定不可避免地存在科學化、體系化與規范化不足的現象。

（二）初步規范化和體系化階段（1991—2011年）

在總結前一階段黨內法規制定經驗的基礎上，1990年7月中共中央發布《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》（以下簡稱《黨內法規制定程序暫行條例》），首次對黨內法規制定程序作出比較全面系統的規定，黨內法規制定工作開始步入初步規范化和體系化階段。

《黨內法規制定程序暫行條例》在三個方面對黨內法規建設進行了重大創新：一是首次明確了黨內法規的地位和性質。二是從黨內法規的效力位階規定了黨內法規的制定主體和法規名稱。該暫行條例規定，黨的中央、中央紀律檢查委員會和中央各部門在其職責權限范圍內制定黨內法規。黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則。中央紀律檢查委員會、中央各部門制定并發布的黨內法規，稱規定、辦法、細則。三是明確規定了黨內法規的制定程序。黨內法規的制定需要經過規劃、起草、審議、發布四道程序。該條例是我黨歷史上第一個全面系統規范黨內法規制定工作的法規，該條例的發布為黨內法規制定的科學化、規范化提供了明確的黨內“立法法”依據。

這一階段是條例制定和修改較頻繁的時期。該階段共發布31個條例文本，其中在本階段先制定后修改的條例8個。從制定主體看，這一時期制定的條例，有2個為中紀委制定發布，其他皆由中共中央制定發布。從條例的內容看，這一階段條例制定和修改的重點相對集中，主要集中在黨的組織建設、紀律建設和思想建設、軍隊建設方面。

1.在組織建設方面，先后制定和修改11個條例，在黨的地方組織選舉、干部選拔任用、基層組織工作以及黨代表產生和任期等方面作出具體明確的規定，使黨的組織建設步入制度化、規范化軌道。其中《中國共產黨黨員權利保障條例》、《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》、《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》和《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》4個條例，各有一個制定文本和一個修改文本，具有先制定后修改完善的特點。

2.在紀律建設方面，這一階段中央前后發布5個條例。具體包括：《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》（中紀委1993年）、《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》（中紀委1994年）、《中國共產黨紀律處分條例》（中共中央1997年試行，2003修改）、《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（中共中央2003年）、《中國共產黨巡視工作條例（試行）》（中共中央2009年）。這些條例內容覆蓋紀律檢查機關控告申訴工作、案件檢查工作、黨內監督、巡視工作和黨內紀律處分等方面，為加強黨的紀律建設，加強反腐敗斗爭工作奠定了制度基礎。

3.黨的思想建設方面，先后制定和修改《中國共產黨黨校工作條例》，制定《干部教育培訓工作條例（試行）》，黨校工作和干部教育培訓工作走上制度化、規范化軌道。

4.黨的軍隊建設方面，先后制定了《中國人民解放軍政治工作條例》、《中國共產黨軍隊委員會工作條例（試行）》、《中國共產黨軍隊支部工作條例》以及《中國共產黨軍隊紀律檢查委員會工作條例》，進一步加強了黨對軍隊的領導與軍隊的自身建設。

這一階段條例制定和修改的體系化、規范化和科學化程度有所提高。從體系化來看，在黨的組織建設和紀律建設兩個方面，其條例的體系化逐步形成，思想建設方面的體系化也取得明顯進展，但黨員教育、黨的宣傳工作方面尚無高位階的條例;在黨的領導和執政、黨的機關工作方面、黨的軍隊政治工作方面也制定或修改了條例，初步做到了有規可依。從規范化、科學化來看，這一時期發布31個條例，29個由中共中央制定，只有2個為中紀委制定，條例的制定主體逐步規范和統一。條例的內部結構也逐漸趨于科學和規范，31個條例文本，都有總則、分則和附則，內容上都包含條例制定目的和依據、適用范圍、具體規范、解釋部門、施行日期。條例的內容都使用條文表述，具體條文下設款、項、目，內容較復雜的還設有編、章、節，文字表述更為規范和準確。

但該階段條例的制定和修改仍然存在缺乏頂層設計和整體規劃的問題，條例在體系化建設方面仍不平衡。黨的組織建設、紀律建設方面出臺的條例相對較多，在黨的一些重要領域和重要工作方面一直沒有制定條例，如黨的宣傳工作、政法委工作、統一戰線工作以及黨務公開等方面長期缺乏綜合性和基礎性的主干條例作支撐。

（三）規范化和科學化階段（2012年至今）

2012年至今的黨內法規制定階段，我們又可以將其分為兩前后兩個階段。前一階段為2012—2016年的“一五規劃階段”，這一階段以2012年5月《中國共產黨黨內法規制定條例》和2013年11月《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》（以下簡稱《一五規劃》）的發布為標志，條例的制定步入規范化和科學化階段;后一階段為2017年至今的“二五規劃階段”，這一階段以2017年6月26日中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》（以下簡稱《黨內法規建設意見》）以及2018年2月23日中共中央印發的《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》（以下簡稱《二五規劃》）為標志，條例的制定步入科學性、系統性、整體性、協同性不斷增強的階段。

2012至今的黨內法規制定階段，是黨中央科學謀劃、積極推進、不斷加強和完善頂層設計的階段。

正是在中央層面對黨內法規頂層設計的重視下，黨內法規的制定工作才能在實踐層面成果顯著。2012年11月，黨的十八大報告提出“要全面提高黨的建設科學化水平……堅持黨要管黨、從嚴治黨，全面加強黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設……”。[2]黨的十八大報告有關全面提高黨的建設的總體部署，成為依法治國與依規治黨的濫觴，為今后全面加強黨的建設奠定了思想基礎。隨后，2014年黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該決定作出了全面推進依法治國的重大戰略部署，成為未來相當長時間內全面推進依法治國戰略的指導依據，明確提出要“依據憲法法律治國理政，依據黨內法規管黨治黨”，首次將黨內法規體系納入社會主義法治體系，并提出了要“形成完善的黨內法規體系”[3]的目標。2017年6月，中共中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》，意見貫徹落實了黨中央關于全面從嚴治黨、依規治黨的重大決策部署，對加強新形勢下黨內法規制度建設提出明確要求、作出統籌部署。2017年10月，黨的十九大對黨的建設要求是，“以政治建設為統領，統籌推進政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫徹其中，深入開展反腐倡廉斗爭”[4]。在黨中央頂層設計下，黨內法規制定工作開創了嶄新局面。2012年5月中共中央發布《中國共產黨黨內法規制定條例》，對黨內法規制定作出全面系統規定，黨內法規制定有了正式的黨內立法法依據。2013年11月中共中央發布黨內法規制定《一五規劃》，為黨的十八大以來最初五年的黨內法規制定工作提供了科學具體的計劃與規范依據，也標志著黨內法規第一個五年規劃時代的到來。為落實黨的十九大精神與《黨內法規建設意見》要求，在一五規劃取得的成就的基礎上，2018年2月23日中共中央又印發《二五規劃》，這為新時代加強黨的建設以及充分發揮黨在實現中華民族偉大復興中的作用作出了新的部署。科學的頂層設計與扎實推進的黨內法規制定實踐緊密結合，黨內法規制定工作朝著全面規范化、科學化、體系化目標穩步邁進。

2012年至今的黨內法規制定階段，是條例制定最多和修改的密集期，前后共發布條例39個，制定條例19個，修改條例13個，其中在本階段修改1次的條例7個，修改2次的5個，修改3次的1個。其中，“一五規劃”階段制定條例4個，修改條例6個，“二五規劃”階段（從2017年—2019年10月）制定條例15個，修改條例7個。這一階段條例制定和修改的主要內容涵蓋黨的領導、組織建設、思想建設、紀律建設、軍隊建設、黨的機關工作等方面，其條例制定的規范化和科學化程度明顯提高。

第一，注重條例在整體規劃方面的協調銜接和頂層設計。以黨內法規制定條例的修訂和中央黨內法規兩個五年規劃綱要為標志，條例制定和修改與前二個階段相比，無論是具體條例的立法質量，還是整體條例的頂層設計方面都更加科學、規范。中央黨內法規制定工作的兩個五年規劃綱要緊密相接，根據黨的十八、十九大關于黨的建設總體部署，制定和修訂了一批重要黨內法規，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架的工作總目標。

第二，在黨的重要工作和關鍵環節取得重大制度性突破。在黨的領導和執政方面制定《中國共產黨黨組工作條例（試行）》、《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》和《中國共產黨政法工作條例》，填補了黨組工作、統戰工作和政法工作方面黨內法規的空白;修改《中國共產黨地方委員會工作條例》，為黨科學執政和依法執政提供更具操作性的規范依據;在黨的統一戰線工作方面，制定《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》，這是中國共產黨第一部關于統一戰線工作的黨內法規，是統戰工作規范化、制度化、科學化的重要標志，在黨的統一戰線歷史上具有里程碑意義;在政法工作方面，制定《中國共產黨政法工作條例》，對加強黨中央對政法工作的集中統一領導，闡明黨領導政法工作方針政策，在黨領導政法工作體制機制、主要內容、方式方法等方面作出全面規定，為黨領導政法工作提供基本遵循;在思想建設方面，主要表現為加強對黨員干部與教育戰線的思想引領，修改和制定了《中國共產黨宣傳工作條例》《干部教育培訓工作條例》《社會主義學院工作條例》《中國共產黨黨校（行政學院）工作條例》，對加強黨對意識形態的領導、改進黨的干部教育培訓工作具有十分深遠的意義;在紀律建設方面，制定和修改《黨政機關厲行節約反對浪費條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》，這為加強黨的紀律建設，全面落實從嚴治黨的戰略部署，提供了規范依據與制度基礎。

第三，黨內立法法依據更加科學和規范。2019年中共中央政治局在總結黨內法規制定經驗的基礎上，根據新時代黨的制度建設的新要求，再一次對《中國共產黨黨內法規制定條例》進行了修訂。新修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》包括總則、權限、規劃與計劃、起草、 審批與發布、保障、附則等七章，共43條。2019年新條例與2012年條例相比，其內容更為科學，時代性更強，充分體現了黨的十九大以來關于黨的建設的新理論、新思想、新要求。2019年新條例第一條明確將提高依規治黨能力作為條例制定目標，深刻揭示了治國必先治黨的鮮明主題。

這一階段制定的條例，其規范化、科學化程度明顯提高，系統性、整體性、協同性明顯增強。與前兩個階段的條例相比，在嚴謹規范、有效管用方面取得明顯進步。在立法技術方面，條例的制定和修改更好地貫徹了于法周延、于事簡便的原則，條例的內容和形式基本符合內容詳實、措施管用，邏輯嚴密、表述準確，文字精練、格式規范的總體要求，其針對性、指導性和可操作性顯著提高。

但從高標準上要求，黨內條例建設與《一五規劃》提出的“全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”的目標仍有較大差距，條例制定和修改仍然存在“條例的邊界不夠清晰、 整體規劃仍不夠科學、 內在結構不夠完整、 條例之間的系統性不足、 條例與其他黨內法規的對應性有所欠缺等問題”[5]。

二、改革開放以來條例建設的基本經驗

改革開放以來條例制定和修改方面取得了巨大的成績，獲得了寶貴的經驗。這些經驗可以歸結為以下幾個方面：

（一）條例制定必須以加強黨的建設為目的

“40多年來，我們黨堅持把制度建設貫穿于黨的建設的各個方面，用制度建設來鞏固黨的建設取得的成果并高度重視發揮制度對黨的先進性的保障作用，成功走出了一條不搞政治運動而靠改革和制度建設加強黨的建設的新路子。”[6]條例的制定和修改必須始終堅持為黨和國家工作大局服務，以黨的建設為目的，這是改革開放以來條例建設的一條基本經驗。

以黨的建設為目的，是改革開放以來條例制定和修改中一直堅持的基本做法和基本慣例。我們列表統計的80個條例文本，大多條例具有制定目的和依據的條文，均在第一條明確規定將黨的建設作為條例的制定目的。以黨的建設為目的，也是黨內法規制定條例明確規定的基本原則。《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》第六條明確規定，制定黨內法規應當遵循從黨的建設的實際出發的原則;《中國共產黨黨內法規制定條例》第七條特別規定，制定黨內法規應當遵循從黨的事業發展需要和黨的建設實際出發，有利于推進黨的建設制度化、規范化、程序化的原則。以黨的建設為目的，還在《一五規劃》中特別強調和堅持，明確指出中央黨內法規規劃的目的是“落實中央關于加強黨內法規制度建設的要求，全面提高黨的建設科學化水平”;在黨內法規制定規劃的指導思想部分特別強調，黨內法規規劃要牢牢把握加強黨的執政能力建設、先進性和純潔性建設這條主線。在基本要求部分強調黨內法規制定工作要自覺服務于中國特色社會主義事業總體布局，服務于黨的建設新的偉大工程。同樣，在《二五規劃》總體要求中的指導思想部分強調要“建設偉大工程，貫徹落實新時代黨的建設總要求，堅持依法治國和依規治黨有機統一，堅持思想建黨和制度治黨同向發力”，把“緊緊圍繞以黨的政治建設為統領全面推進黨的各項建設，不斷健全完善黨內法規制度”作為黨內法規建設的基本要求。[7]

（二）條例的制定必須以黨章為根本依據

黨章是對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利、黨員領導干部應該具備的基本條件以及黨的紀律等的根本規定。“黨章是最根本的黨規黨法”[8]P147，是制定其他黨內法規的基礎和依據。黨章在黨內法規中具有最高效力，其他任何黨內法規都不得同黨章相抵觸。黨章的黨內根本法性質和根本法地位，決定了條例的制定必須以黨章為依據，條例的內容不得與黨章相抵觸。條例的制定以黨章為根本依據，要求條例的制定主體、調整對象、適用范圍、基本原則以及具體規范都必須以黨章為基礎和依據，條例的具體內容也要符合黨章的精神和具體規定的要求。也就是說，無論在條例制定的起草環節，還是在審議批準環節，亦或是在條例的適用過程中，都必須以黨章為基礎和依據，都不得與黨章的精神和要求相抵觸。

以黨章為根本依據，還包括條例的制定和修改應當以新修改的黨章內容和精神為依據。與時俱進是新時期黨的建設的一個鮮明特點，自黨的十二大以來，黨章先后在黨的十三大至十九大連續作過七次修改，充實和完善了黨章的內容，這些修改既包括黨的基本路線和指導思想，也包括黨的重要原則和重要制度，條例的制定和修改也應當以修改后的黨章為根本依據。如十三大黨章修改，增加黨內“實行差額選舉的制度”的內容，1990年制定《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》就以此為基礎和依據。十五大黨章修改把鄧小平理論確立為黨的指導思想，十六大黨章把“三個代表”重要思想寫入黨章，十七大黨章把“科學發展觀”寫入黨章，黨章這些修改也分別被多個條例規定為指導思想和基本原則。十八大黨章修改，增加“全面提高黨的建設科學化水平，建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨”的內容，該內容作為干部教育培訓工作的基本任務被直接寫入2015年修改的《干部教育培訓工作條例》。十九大黨章修改把“習近平新時代中國特色社會主義思想”寫入黨章，該思想直接成為《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《中國共產黨黨員教育管理工作條例》以及《二五規劃》的指導思想，新黨章第十四條增加了“巡視巡察”規定，成為《中國共產黨巡視工作條例》修改的重要背景。按照黨內法規制定必須以黨章為依據并不得與黨章相抵觸的原則，有必要對黨章修改之前制定的條例，進行清理和評估，如果原條例存在與十九大黨章相抵觸的內容必須進行及時修改，以維護黨章的權威和黨內法規的統一。黨內法規建設以黨章為依據，為黨內法規建設保持正確的政治方向提供了制度保障，為黨內法規制度體系化提供了邏輯基礎。[9]

（三）條例的制定必須理順與其他黨內法規和國家法律的關系

條例制定和修改必須維護黨內法規制度體系的統一性和權威性，理順條例的上下左右、前后內外關系。所謂理順條例的上下左右、前后內外關系，主要是指要從縱向理順條例與上下位其他黨內法規的關系，從橫向理順不同條例之間的關系，從時間前后理順新舊條例的銜接與效力關系，從內外理順條例與國家法律法規的關系。條例的上下左右、前后內外關系，既是一個黨內法規體系的科學性問題，也是黨內法規之間的效力問題。李步云先生認為，科學的法律體系應當是“上下左右前后里外”做到“科學統一和諧協調”。[10]P189將這一標準運用到黨內法規體系建設方面就是在上下關系上，要求上位黨內法規和下位黨內法規相銜接，上位黨內法規由下位黨內法規進行細化和充實，下位黨內法規不違反上位黨內法規的硬性規定;在左右關系方面，要求條例彼此之間銜接，實體性條例與程序性條例銜接;在前后關系方面，要求新黨內法規和舊黨內法規相銜接，新黨內法規與舊黨內法規之間不沖突;在內外關系方面，要求黨內條例與國家法律法規相銜接和協調。

理順條例的上下關系，主要是理順條例與上位黨內法規——黨章、準則的關系，條例與下位黨內法規——規定、辦法、規則、細則的關系。在黨內法規體系中，條例居于中間層次，是從宏觀到具體的關鍵點，具有承上啟下的作用。相對上位黨章和準則，條例要在黨章和準則的指導下，圍繞實現黨的建設的總體目標和中心任務，對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作做出全面規定。相對于與規定、辦法、規則、細則等黨內法規，條例又是上位黨內法規，條例需要規定、辦法、規則、細則將其具體化、程序化，因此，在黨內法規的完整體系中，條例的承上啟下作用極為突出。因此，理順條例的上下關系，首先要保證條例制定和修改，在內容上應當以黨章和準則為依據，不能與黨章和準則相沖突;在制定和修改程序上明確條例的制定主體和權限范圍，其他中央黨內法規制定主體不得越權制定條例;規定、辦法、規則、細則等下位黨內法規，其內容必須與條例相配套，不得與條例相抵觸。在無條例規范時下位黨內法規可先行制定但不得與上位黨內法規的精神和原則相抵觸。

理順條例的左右關系，主要是理順不同條例彼此之間的關系。首先要明確條例的分類標準和分類依據。《中國共產黨黨內法規制定條例》對中央黨內法規事項范圍的規定、對條例概念的界定，為我們對黨內條例的分類提供了黨內立法法依據;中央黨內法規制定工作五年規劃綱要提出的“基礎主干黨內法規”的范疇及其規劃所列舉的內容，對黨內條例的分類提供了權威性的指引;現行黨內條例為條例的科學分類提供了實定法依據;黨的建設和黨的工作實踐為條例的科學分類提供了現實依據。其次，理順條例的左右關系，應當嚴格限定條例的事項范圍。按照《中國共產黨黨內法規制定條例》規定，條例屬于中央黨內法規的保留事項，條例的事項范圍為：有關黨的各級組織的產生、組成和職權，黨員義務和權利方面的基本制度，黨的各方面工作的基本制度，涉及黨的重大問題的事項，其他應當由中央黨內法規規定的事項。其三，明確條例制定和審議批準主體必須是黨的中央組織，包括黨的全國代表大會、黨的中央委員會、中央政治局和中央政治局常委會;條例只能以中共中央文件和中共中央辦公廳文件發布，其他組織和機構無權制定和發布條例。

理順條例的前后關系，主要是理順新舊條例之間的銜接問題以及效力關系。舊條例要與時俱進，根據實踐發展和新情況適時修改，新修的條例一方面不能違反憲法的規定，必須以黨章和準則為依據，另一方面必須盡量保持與舊的條例內容相銜接，不出現沖突現象。對于新舊條例的效力以何者為先，應該根據現有條例的具體內容和性質作出區分，對于黨的工作和紀律的條例或者有關此事項的相關條款應該遵從“從新原則”即新修條例取代舊條例，因為這方面的工作必須適應新的實踐的發展，直接適用新條例有利于黨的各項工作與時俱進和順利開展;對于處分條例或者實際減損黨員權利、增加義務的條例或相關條款，原則上新條例應不溯及既往，堅持從舊兼從輕原則，即對于黨員在新條例出臺前的違規違紀的問題，原則上適用舊條例，除非新條例規定的處罰較輕。這樣做既與國家公法的規定保持一致原則，又體現出對黨員及廣大干部的人文關懷。

理順條例的里外關系，重點要理順條例與國法的關系。實現黨內法規與國家法律的協同是法治建設的目標所在，是中國特色社會主義事業的必然要求，也是黨的建設面臨的重要任務。[11]如何理順條例與國家法律的關系，黨的十八屆四中全會從全面推進依法治國的高度強調加強黨內法規制度建設，明確提出依法治國的關鍵是依法執政，依法執政既要求依據憲法法律治國理政，又要求依據黨內法規管黨治黨。強調要注重黨內法規同國家法律的銜接和協調。理順黨內條例與國家法律的關系，一方面，條例與國家法律不能重疊和抵觸。黨內法規通常只規定黨內事務，不能與國家法律調整對象重疊。“一旦有重疊，要盡快轉化為國家法律。”[12]黨內法規制定也不得與國家法律相抵觸。必須嚴格執行《中國共產黨黨內法規制定條例》中關于“黨必須在憲法和法律的范圍內活動，不得與國家法律相抵觸”規定，堅持遵循憲法和法律確立的指導思想、基本原則，保證黨內法規體現黨章和憲法精神要求。另一方面，條例與國家法律要相互協調。條例制定要與國家立法相協調，發揮黨內法規在國家社會和政治生活中的規范和導向作用，促進國家法治建設。條例和國家法律都要保持連續性和相對穩定性。無論是黨內法規還是國家法律都不能隨意中斷，在新的法律法規未制定前，原有制度不應隨便中止失效;修改、補充或制定新的法律法規時，應保持與原有制度承繼關系。[13]

（四）條例制定要處理好急用先立與體系完備的關系

改革開放以來，黨內法規制定與國家立法進程一樣，采取的是一種以問題為導向的漸進式推進策略。由于條例制定往往會對黨的重要關系和重要工作產生重要影響。改革開放以來的條例制定，一直堅持從黨的建設實際出發，特別重視實踐探索和經驗總結，強調突出重點和急用先立。其基本做法是，先制定暫行條例或試行條例，待條件成熟時再修改發布正式條例，形成了循序漸進式的條例制定的基本經驗。經過40多年的探索，在條例建設方面已經“基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架”，黨的建設“有法可依”的問題已經基本得到解決。如何提高黨內立法質量，形成完善的黨內條例體系成為下一階段條例制定的新目標。按照中央黨內法規制定工作兩個五年規劃綱要所確定的工作目標，當前要著眼于構建系統完備的黨內法規制度體系，全面推進黨內法規制定工作，維護黨內法規制度體系的統一性;同時把階段性任務與戰略性目標結合起來，按照急用先立原則，在關鍵的、亟需的黨內法規制定方面取得突破。

首先，明確條例的制定主體和事項范圍。條例的制定主體只能是黨章明確規定的黨的中央組織，中央紀委和中央各部門不宜作為條例的制定主體;條例規范的內容必須是中央黨內法規的保留事項，包括黨的各級組織的產生、組成和職權，黨員義務和權利方面的基本制度，黨的各方面工作的基本制度，涉及黨的重大問題的事項，其他應當由中央黨內法規規定的事項等，應當而且必須制定黨內條例。其他黨內法規（規定、辦法、規則、細則）無權就上述事項單獨立法。條例的發布也只能以中共中央文件、中共中央辦公廳文件的形式發布。從現行有效的48個條例的內容來看，存在少量由中央紀委和中央各部門制定的以“條例”作為黨內法規名稱的現象。對于已經使用“條例”名稱的幾類黨內法規，如果其規定事項屬于中央黨內法規的事項，應當由黨的中央組織對原“條例”內容進行修改，以中共中央文件的形式重新發布新的條例;如果其規定事項不屬于中央黨內法規的事項，則由原制定主體對其內容和名稱進行修改后，以其他黨內法規的名稱重新發布。如果其他黨內法規（規定、辦法、規則、細則）同中央黨內法規相抵觸，就應當由中央責令其改正或者直接予以撤銷。

其次，重視條例結構體系的完善，完善以“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度4大板塊。[14]完善條例結構體系包括兩個方面，一是完善以基礎主干黨內法規為核心的條例體系，適時制定黨的建設急需的條例，包括研究制定《中國共產黨群團工作條例》《黨的人才工作條例》等。逐步制定綜合性條例，提高條例的集成性。對一些分散交叉的黨內法規和規范性文件進行整合提升，形成一批綜合性條例。通過分類整合已有條例和黨內法規，逐步形成內容科學、結構合理、系統完備的條例體系。二是完善單個條例的內部結構體系。《中國共產黨黨內法規制定條例》和兩個規劃綱要對黨內法規內部結構和內容表述形式和語言有明確規定和基本要求。根據上述規定并結合現行條例的內容，在條例的內容結構方面，條例應當由總則、分則和附則構成，內容復雜的綜合性黨內法規可以有編、章、節;總則一般包括條例的制定目的、適用范圍、基本原則等;分則規定具體制度和具體規范;附則規定解釋機關、施行日期，如果必要也可規定授權立法機關。具體規范一般由條、款和項構成。

第三，重視條例立法語言的規范化。科學的立法語言，既是保證條例立法質量的重要條件，也是保證條例有效實施的有效工具。條例的制定和修改，在立法語言上必須符合準確、嚴謹、簡潔、規范的要求。所謂準確，就是條例的具體規范應當用清晰、具體、明白無誤的語言文字，不能含糊不清、模棱兩可。所謂嚴謹，就是條例的語言文字的使用應當嚴密周詳，邏輯合理，無懈可擊。所謂簡潔，就是條例內容的表達要簡明扼要，文字要精煉，盡量做到文簡而理周，避免重復交叉。所謂規范，就是條例的語言文字應當符合常規，不能使用文學語言、日常口語及方言。語言規范還包括，對授權性規范，應當使用“有權”“可以”等詞語;對義務性規范，應當使用“必須”“應當”等詞語;對禁止性規范，應當使用“禁止”“不得”等詞語。

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