廣州市流動人口政策變遷的理論思考

摘要：改革開放開啟了人口流動的閘門，極大地改變了中國城鄉的面貌，也給城市社會治理帶來了巨大挑戰。廣東省廣州市以強大的經濟實力吸引了大量流動人口匯集，是極佳的流動人口政策觀察樣本。本文把廣州改革開放以來的流動人口政策變遷分為三個階段，以多源流理論結合現實情況分析政策變遷的原因，最后提出這些政策面臨的挑戰與思考。

關鍵詞：改革開放;流動人口;政策變遷;廣州

一、問題的提出與理論綜述

改革開放40年來，城鎮化的推進以及農村剩余勞動力的轉移使得人口流動的閘門開啟，人逐步由“單位人”轉變為“流動人”[1]。今后及較長一段時間，大規模的流動遷徙將仍是中國人口發展及經濟社會發展的重要現象。廣東省作為改革開放的前沿陣地、全國經濟與流動人口第一大省，早在20世紀80年代就有“百萬勞工下廣東”和“東西南北中，發財到廣東”之說翻。廣州以強大的經濟實力吸引了大量外來務工人員，形成了人員大流動的格局，是極好的人口發展觀察樣本。

“政策變遷作為政策動態運行過程中的重要環節，是政策適應社會經濟環境變化的表現。”[3]任何一個國家的政策制定與決策，都不會遵循僵化不變的模式。國內學者對政策變遷的研究大多建立在西方政策變遷理論的基礎上，主要包括倡議聯盟理論、多源流理論與間斷平衡理論，其中，多源流理論由金登提出。金登認為，問題溪流、政策溪流、政治溪流三條溪流匯合打開的“政策之窗”是推動政策議程的關鍵（見圖1），但“政策之窗”并不經常開啟且開啟時間較短[4]。該理論側重三條溪流之間的互動融合，就國情來說，既考慮到了外在因素，又能夠突出中央政府在政策變遷過程中的強勢作用，對中國“現實政策解釋性很強”[5]。本文將通過梳理改革開放以來廣州市流動人口的政策變遷，以多源流理論勾勒其政策發展歷程，歸納其原因與不足，進而提出完善構想。

二、政策變遷過程與原因分析

改革開放以來，隨著市場經濟的發展、政府職能的轉變、頂層設計的加強，廣州市流動人口政策經歷了一系列變遷，不可避免地留下了濃厚的時代色彩，呈現出一定的階段特征[6]，大體分為三個階段。

（一）第一階段（1978-2003年）：防范補缺的剛性管控

受改革開放的深入影響，20世紀90年代中期，廣州市外來人口數量基本穩定在130～170萬，高居全國各大城市前列。到2000年第五次全國人口普查時，廣州市的流動人口已經達到了297萬多[7]。面對從事行業多樣、來源復雜的大量流動人口，廣州市政府主要通過強制行政手段，由公安部門牽頭提供以治安管理為主的控制性和防范性的剛性管理。

1985年，廣州市人民政府頒發了《關于對流浪乞討、暗娼、精神病患者等盲流人員的收容處理辦法》，明確了不同類型盲流人員的收容責任主體。1990年，《廣州市區暫住人口管理規定》在戶口、勞務、管理機構等方面進行了比較全面的規定。1999年，《關于加強流動人員管理的通告》進一步明確了暫住證申領登記的具體要求。2000年，市政府又頒布了《廣州市藍印戶口管理規定實施細則》及《關于加強我市出租屋外來暫住人員管理工作的意見》，給予外來人員一定的社會優惠待遇，使外來流動人口管理逐步走向制度化、規范化。2001年，《廣州市流動人員lC卡暫住證管理規定》頒布，lC卡暫住證逐漸取代了紙質暫住證。

（二）第二階段（2003-2012年）：調整轉型的柔性引導

2003年，廣州發生的“孫志剛事件”在全國引起了關于收容遣送以及城鄉二元戶籍壁壘的廣泛討論與反思。在這一事件的影響下，防范驅趕流動人口的剛性管控不再行得通，各項政策逐漸通過強調公民權利、關聯公共利益、柔性引導流動人口融入當地社會。

“孫志剛事件”之后，廣州取消了“農轉非”人口控制計劃，放寬了夫妻投靠年限，明確了以準入條件取代按計劃指標審核落戶的辦法[8]。2005年，廣州又密集出臺了《廣州市出租屋管理員管理辦法》《廣州市房屋租賃管理規定》等一系列房屋租賃的管理辦法，凸顯了流動人口管理中出租屋工作的重要性。2008年出臺的《廣州市流動人員管理規定》最大的特色是強化了暫住證對流動人員的服務功能，其中規定持本市暫住證的流動人員可享受九大公共服務。2010年出臺的《廣州市農民工及非本市十城區居民戶口的城鎮戶籍人員積分制入戶辦法（試行）》正式推行“積分入戶”政策。

（三）第三階段（2013年至今）：廣泛整合的普惠服務

黨的十八大明確了農業轉移人口市民化，2014年進一步推進戶籍制度改革，這一系列頂層設計的“組合拳”為地方政府指明了流動人員管理的方向。近幾年，來穗人員持續呈現“倒掛”狀態以及知識化、年輕化的特征，這一群體的社會融入問題也愈發重要。為此，廣州不斷整合公共服務資源，大力促進來穗人員全面融入城市生活。

2014年出臺的《廣州市引進人才入戶管理辦法實施細則》《廣州市積分制入戶管理辦法》詳細說明了不同類別的入戶要求與流程。2016年出臺了《創建“廣州市來穗人員服務管理示范區”工作方案》，大力推進來穗人員全面融入廣州。2017年《廣州市推動非戶籍人口在城市落戶的實施方案》以及2018年《廣州市戶籍遷入管理規定》對落戶呈現更加寬松開放的態度，2019年又以《廣州市流動人口居住登記和廣居住證辦理指引（試行）》進一步優化了流動人口的居住登記辦理流程。

三、政策變遷原因

（一）政治與政策溪流驅動下“政策之窗”的打開：第一階段與第三階段

我國的公共政策主要發端于執政者思想。改革開放以來，政府在頂層制度與專項制度上進行的諸多設計是打開“政策之窗”的強大驅動力。第一階段，1978年時我國農村實行家庭聯產承包責任制改革，大量農民從土地上解放，踏上“進城”之路。1982年，國務院出臺《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》以應對大量外出的農村人口，對露宿街頭、生活無著落之人強制收容、遣送，1991年還將收容對象擴大到“三無人員”。廣州市在參照頂層設計的基礎上，通過《關于對流浪乞討、暗娼、精神病患者等盲流人員的收容處理辦法》對收容人員做出了明確分類。改革開放初期，城鄉體制改革、私營經濟解凍等一系列革故鼎新的政策法規，打破了長期禁止農民非農化生產經營的堅冰[9]，令“政策之窗”在政治溪流強有力的推動下得以開啟，推動廣州市流動人口政策從無到有，產生了種種變革。

黨的十八大以來，中央更加注重頂層設計的科學性與惠民性，明顯加大了戶籍改革力度。十九大對基本公共服務均等化的強調也為流動人口政策的轉型指明了方向。近年來，廣州流動人口規模越來越大，公眾情緒對基本公共服務需求旺盛，相關政策也緊緊跟隨頂層設計，力求公共服務均等化，社會融合意圖明顯。頂層設計助推了“三條溪流”的匯聚，再次打開了“政策之窗”，使廣州形成了開放包容的社會氛圍，更加注重公共服務均等化與社會融入的變遷，實行廣泛整合的普惠服務。

（二）問題溪流驅動下“政策之窗”的打開：第二階段

頂層設計在現實需要的基礎上產生，但落實到地方的政策需結合當地的實際情況，也有可能產生新的不適應問題。焦點事件往往能夠使公眾對于某一社會問題的注意力快速提升[10]，多組社會指標也能夠反映社會問題的嚴峻程度，進而引起政府及相關部門的關注。隨著改革開放的深入發展，廣州市收容遣送人數逐年上升，1992年的收容人數是1985年的2.9倍。真正因生活困難而乞討的人員僅占收容總人數的9.1%，偷、扒、賭、騙、搶、淫、偷渡等流竄違法人員占30.4%[11]。收容遣送工作不僅負擔重、管理難，還容易激化執法方與收容方的矛盾。“孫志剛事件”無疑成為收容遣送制度廢除的導火線，引發社會輿論的負面聲討，成為治理危機的社會符號。負反饋信息與指標數據、社會問題的嚴重性促成了流動人口政策變遷問題溪流的形成，極大地推動了“三條溪流”的匯合，打開了“政策之窗”，促成了相關政策的轉型調整。

四、問題與展望

廣州市流動人口政策具有不少亮點，但仍然還面臨一些挑戰。首先，許多政策規定的價值導向比較功利，對市民化需求與服務的觀照不夠全面，流動人口仍有一些基本保障未能得到妥善解決。其次，流動人員服務管理法律體系不夠健全，流動人口社會保障的相關政策主要依靠國家或省級層面的統籌規定，更新度與適用性不足。最后，流動人口自身的利益表達比較零散，缺乏自我管理的社會組織，沒有貢獻有效的協同管理力量。一些政策文本雖有涉及社會團體，但發揮的作用非常有限。

針對以上挑戰，筆者認為廣州市流動人口政策可從以下三方面改進。首先是制度安排要以人為本，貼合現實需求。從一定程度上來說，流動人口融入城市就是對民生問題的保障與改善，政策設計應尊重移民的主體需求，堅持以服務移民為中心，切實面向生活痛點。其次是完善流動人口法律體系，切實維護社會公平正義。積極推進流動人口治理政策的制定與補充，實現法律政策與中央立法以及相關配套措施的協調銜接，良性貫通各層級的移民服務。最后是更加注重基層地位，加強第三部門參與建設，打造共建共治共享社會治理格局。鼓勵第三部門積極參與流動人口基本公共服務的供給，更好地為流動人口融入城市生活、謀求個人發展保駕護航。

“改革開放以來，人口流動已成為中國經濟社會發展的顯著現象，它既是市場經濟的必然產物，又反過來影響經濟社會的發展進程。”[12]一路走來，廣州市流動人口政策提供了不少新穎的管理思路與方法，留下了鮮明的時代特色。盡管還存在諸多不足，但廣州市的流動人口治理問題具有一定的典型性、代表性，其對相關法律法規體系建設與完善的積累嘗試和不懈努力，有助于實現社會公平、和諧穩定，甚至探索形成全國新型城鎮化建設經驗。

參考文獻

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作者簡介：李桐（ 1996- ），女，河南信陽人，碩士研究生，研究方向：移民社會學。