“大西安”概念、規劃及其實踐

◎王俊峰 肖愛玲

（陜西師范大學西北歷史環境與經濟社會發展研究院，西安710119）

改革開放以來，我國的城市化建設進入了新時期，為控制農村剩余勞動力流動，建設重點一直在中小城鎮上。二十多年后，逐漸確立了有中國特色的城鎮化道路[1]，國家為適應國際化時代背景，及時調整城市化政策，將目標對準了大城市，打造以大城市為中心的城市群。北京、上海、廣州等大城市在增強城市自身綜合實力的同時，帶動了周邊城市與地區的發展，形成了以三大城市為中心的三大城市群與經濟區。在這一大背景下，建設“大西安”帶動關中地區大發展的設想便應運而生。

一、“大西安”概念的提出

“大西安”這一概念最早出現可追溯至20世紀90年代，從概念提出到形成規劃直到如今大力建設已有近三十年時間。為了更好地把握“大西安”的概念內涵，筆者梳理了具有代表性的觀點及政府規劃文件，總結出這一概念大致經歷了以下三個階段：

第一階段（20世紀90年代—2008年）：學界討論期。20世紀90年代，李占星等學者從經濟發展、行政區劃、城市規劃等方面提出了各自的“大西安”設想[2]。雖然此時學界還沒有形成對“大西安”概念的統一認識，但以西安為中心帶動周邊地區的發展、構建“大西安”的設想為之后的規劃奠定了堅實的思想基礎。2002年10月“中國·西安城市發展戰略規劃國際研討會”上正式提出了“大西安”概念，指出要建立以西安古城為中心的大空間范圍內的新型城市，確立了大西安的發展格局。[3]和紅星、張寶通等學者在此基礎上，根據城市規劃的相關理論，分析國內外典型都市圈的發展模式，提出建設以西安為中心的大都市圈，從區位條件、交通狀況、產業基礎與存在問題等方面進一步明確大西安的具體地域范圍，規劃了多層次的“大西安”發展格局。[4-5]經過這一時期學界的研究討論，“大西安”的概念逐漸清晰，其地域范圍也逐漸明確，“大西安”具體的規劃建設方案呼之欲出。

第二階段（2009年—2016年）：納入規劃期。2009年6月，國務院批準實施的《關中—天水經濟區發展規劃》中，從國家戰略層面提出于2020年將西安建設成為800km2、1000萬人口以上的國際化大都市。為響應國家政策，西安市首先推出了《大西安空間發展戰略規劃》討論稿，“大西安”規劃正式對外公布。隨后陜西省政府也出臺了《西安國際化大都市城市發展戰略規劃（2009年—2020年）》，按照建設國際化大都市的要求，構筑西安城市發展戰略框架，“大西安”規劃建設由此進入新的階段。西安市城市規劃設計研究院結合西安的自然人文資源、產業特色、區位條件等，進行了國際化大都市空間發展戰略研究，并將國際化大都市的西安稱為“大西安”。[6]“大西安”的定位有了兩種視角：一個就是“大西安”地域范圍，另一個是“大西安”的再延伸，即國際化大都市。前者所言“大西安”，關注發展格局、圈層結構、區域合作等，而后者更多涉及西安自身城市建設。[7]

第三階段（2017年至今）：建設討論期。西安市政府又公布了《大西安（西安市—西咸新區）國民經濟和社會發展規劃（2017—2021）》作為第四階段規劃的補充文件，目標依然是將西安建設成為國家中心城市與國際化大都市。學界內的研究主題緊緊圍繞如何建設國際化的“大西安”，諸多學者從產業布局、科技文化、交通旅游、人居環境、生態園林、城市形象等方面為建設“大西安”獻言獻策。但是經過長時間的討論，學界內對“大西安”的概念仍有分歧，“大西安都市圈”與“國際化大都市大西安”兩種觀點依然并存。前期學者們規劃的各種“大西安”發展格局與空間結構并沒有真正實現，而政府所規劃的西咸新區建設也存在許許多多的問題。近年來西部成都、重慶、蘭州等城市迅速崛起，西安作為西部中心城市與重要樞紐的地位正在受到威脅，“大西安”規劃需要重新思考與討論。

二、“大西安”地域空間規劃及其依據

經過前文所提的幾個階段的發展，“大西安”規劃逐漸成形，其概念由單一變多樣，其內涵也由簡單變復雜，而“大西安”的地域空間范圍一直沒有形成共識?？v觀已有的“大西安”規劃方案，均為單核心、圈層結構形態，更多體現在西安未來發展的空間范圍上。

（一）地域范圍

“大西安”的發展格局經歷了從無到有，由小變大的過程，集中表現在地域范圍的變化上。自“大西安”概念提出后，眾多學者從自身專業角度出發，依據不同指標規劃“大西安”的地域空間范圍，省、市政府數次規劃的范圍也在發生變化。

段漢明分析了西安城市發展的歷史與現狀，設計了“大西安”“一主三輔”的城市主題框架，“一主”指以西安為主體，“三輔”指以咸陽、長安、臨潼為輔助來擴展西安的城市空間，使西安努力發展成為國際化大城市。[8]2002年“中國·西安城市發展戰略規劃國際研討會”上提出了更大范圍的“大西安”發展格局：以西安為中心，東到臨潼，西到咸陽，南到長安，北到三原。[3]“大西安都市圈”提出后，專家學者們經反復討論得出“大西安都市圈”范圍：以陜西省公路網關中環線圈定的城市化地區為主體，北至銅川、東到渭南、西到楊凌、南至秦嶺北麓，包括西安市、咸陽市轄區、興平市及三原縣、涇陽縣、乾縣、武功縣局部、楊陵區、銅川市區及渭南市區共25個區縣。[9]陳大鵬通過分析我國城鄉關系的演變和發展，提出要以城鄉一體化戰略進行區域發展，并按照一小時交通圈的劃分方法，由西安市與咸陽市、楊凌開發區、渭南市、銅川市構成大西安都市區。[10]李博根據潛力理論的地理引力模型和場強公式，通過計算人口、GDP、交通等指標，得出西安都市圈范圍主要包括西安城九區、咸陽市區、渭南市區、興平市、高陵縣、藍田縣、三原縣、禮泉縣、涇陽縣、戶縣、武功縣、乾縣和楊凌示范區。[11]

2006年《陜西省城鎮體系規劃》在之前的“大西安”格局基礎上，再次提出“西安都市圈”，包括西安市行政轄區所屬的九區四縣（即現在的十一區二縣）以及咸陽市行政轄區所屬的二區一市四縣（秦都、渭城二區，興平市，三原、禮泉、涇陽、乾縣四縣），都市圈的主城為西安中心城市，輔城為咸陽中心城市。[12]2010年《大西安空間發展戰略規劃》所提出的“大西安”都市圈，包括西安市整個行政轄區、咸陽市秦都、渭城、涇陽、三原“兩區兩縣”，此外還包括富平、楊凌、扶風、黃陵、銅川、渭南、華陰和柞水地區。[13]

2018年，朱士光根據歷史時期以西安小平原為中心的關中地區政區設置特點，建議將咸陽市與銅川市并入西安市，并將黃帝陵所在的延安市黃陵縣，渭河源頭甘肅省定西市渭源縣、隴西縣以及涇河源頭寧夏回族自治區固原市涇源縣等一并劃入大西安市，使關中地區呈現中部西安市與東部渭南市、西部寶雞市重現西漢“三輔”、東漢與隋代關中三郡并立之歷史時期經典型的行政區劃建置格局[14]。

（二）圈層結構

學界所提出的“大西安”圈層結構，主要有“大西安”都市圈、“大西安”經濟圈、“大西安”旅游圈、“大西安”都市體育圈等。總體來看，“大西安”的圈層結構是以西安為單核心，周邊地區按梯度依次發展的同心圓圈層結構。這種圈層結構優點是很容易集中力量發展中心區域，卻也會造成中心地區負荷過重，周邊地區發展緩慢的現象。

“大西安都市圈”作為“大西安”的一種發展格局，本身也具有不同層次的結構。西安市規劃局將大西安劃分為三個層次：內層為西安中心市區，包括城市三環線所圈定的區域；中層為“大西安”中心城市，形成一個中心（西安中心市區），外圍四個“副中心”（臨潼、咸陽、三原、韋曲）的結構；外層為“大西安都市圈”輻射范圍，北至銅川、東到渭南、西到楊凌、南至秦嶺北麓。[12]張寶通將“大西安”都市圈劃分為四個基本層次：首先要組建“大西安”中心城市，咸陽市區與西安市合并，更名為咸陽區；興平、涇陽、三原三縣（后又加入禮泉縣）劃歸西安。[5]其次要發展內部四大副中心（咸陽、臨潼、長安、三原）和外圍三大中心（楊凌、銅川、渭南）。[15]之后要健全關中城市群體系，發展六大周邊中心城市寶雞、彬縣（彬州）、黃陵、韓城、華陰（華山）、商洛（商州）。最后要發展大關中城市群，將關中東部的三門峽、運城，關中東北的臨汾，關中北部的延安，關中西北的慶陽、平涼，關中西部的天水，陜南的安康、漢中，關中東南的十堰全部納入大關中城市群。[16]2010年推出的《大西安空間發展戰略規劃》中，規劃形成四層次的格局：第一層為“大西安”主城區，規劃范圍為北至涇陽、高陵北交界，南至潏河，西至澇河入渭口及秦都、興平交界，東至灞橋區東界；第二層為“大西安”地區，包括西安市整個行政轄區，渭南市富平縣城，咸陽市秦都、渭城、涇陽、三原“兩區兩縣”；第三層為“大西安”都市圈，包括西安、咸陽、楊凌、富平、扶風、黃陵、銅川、渭南、華陰和柞水地區；第四層為“大西安”輻射范圍，可達成都、重慶、武漢、鄭州、太原、包頭、銀川和蘭州八市。[13]

“大西安”經濟圈提出的時間在“大西安”都市圈之前。早在1987年“第二屆亞洲城市化國際會議”上，竇寬容就提出了組建以西安市為中心的關中經濟區，但并沒有明確具體地域范圍。[17]李占星根據地理空間增長極理論，以西安中心城市的吸引力、輻射力和服務功能，按地域空間分為三個層次：第一層為西安及所轄縣；第二層以關中為軸，陜北、陜南為兩翼；第三層包括晉南、豫西、寧夏、內蒙古南部和隴東、川北，形成三層結構的“大西安”經濟區。[2]郭誠規劃的圈層結構也是分為三個層次：第一層核心圈，為西安中心城市；第二層技術密集城市圈，包括關中地區西安周圍的四市一區，即渭南、咸陽、銅川、寶雞四市和楊凌農業科技示范區；第三層協同圈，涵蓋西渭、西寶和西銅等高級公路沿線的城鎮、鄉村。[18]之后學界的研究基本都是基于這種以西安為增長極的圈層結構，直到2010年后，有的學者將“大西安”經濟圈與“大西安”都市圈對應起來，如洪增林將他劃分的“大西安”經濟圈前三個圈層大致與西安中心市區—西安中心城市—西安都市圈三層次的“大西安”格局對應，而第四圈層則指“關中—天水經濟區”及其直接輻射區，前者包括陜西省的西安、咸陽、渭南、銅川、寶雞、楊凌、商洛六市一區和甘肅省天水市；后者包括陜西省陜南的漢中、安康，陜北的延安、榆林，甘肅的平涼、慶陽和隴南地區[19]，但這依然屬于以西安為單核心的圈層結構。

大西安旅游圈提出時間稍晚，與前面兩種圈層一樣，也是以西安為單核心的圈層結構，其不同之處在于，“大西安”旅游圈的規劃多依據景點的分布，并且交通要素占有很重要的地位。楊新軍根據國內外旅游吸引力空間分析，對西安及其毗鄰地區進行旅游資源整合和空間重構，提出要加快西安咸陽旅游一體化，構造區域性“大西安旅游圈”，分為西安古都旅游區和外圍旅游衛星城鎮圈層。[20]范珂珂依據旅游經濟收入和旅游空間、時間距離分析，認為“大西安”旅游圈包括西安、咸陽、寶雞、渭南、銅川等五個市。[21]之后的學者也多是根據距離與交通劃分出不同的圈層，大致可歸納成中心城區旅游圈、郊縣近市旅游圈、邊緣旅游圈三個圈層，主要劃分依據便是交通要素。還有的學者則是依據“大西安”都市圈的格局，劃分出“大西安”旅游圈，又衍生出“大西安”都市體育圈等，均是在規劃的“大西安”都市圈范圍內，進行旅游、都市體育等方面的研究。

由此看來，學界所規劃的“大西安”發展格局及圈層結構還無法付諸實施?？偨Y以上兩個方面的認識，目前“大西安”建設存在如下幾個方面的問題：1.關于“大西安”的發展格局還未形成統一認識；2.“大西安”的圈層結構還停留在單核心同心圓結構；3.“大西安”發展現狀與未來走向國際化還有很大差距，加之當前周邊區域城市發展壓力，如重慶、成都等，西安市政府、陜西省政府需要盡快統籌各方意見，借鑒國際大城市建設、發展經驗，解決西安市發展空間、結構、模式等諸多現實問題，促使其進入快速發展軌道。

三、國際化大都市建設經驗

“大西安”建設目標是要把西安建設成為國際化大都市。目前，世界上公認的國際化大都市主要有歐洲的倫敦、巴黎，美國的紐約以及中國的上海等城市。每一座國際化大都市的誕生，都離不開成功的城市規劃。要將“大西安”建設成國際化大都市，國內外大城市規劃建設的成功案例都是值得學習和參考的。

（一）國外大都市規劃經驗：大倫敦規劃

倫敦城市發展同西安一樣也有著千年以上的歷史，并且近代以來城市規劃體系比較完整。大倫敦的規劃方案提出較早，完成度較高，也是當前“大西安”規劃中欠缺的部分。因此，對大倫敦建設相關規劃內容分析，可為“大西安”建設提供經驗和參考。

第一，大倫敦是有政府法案明確規定的行政區劃?！按髠惗厥校ǖ貐^）”這個名稱與行政區概念是英國在1963年通過的《倫敦政府法案》中正式提出的，并于1965年4月1日隨著法案的正式啟動開始使用。[22]可見政府在大倫敦規劃建設中起到強有力的作用。“大西安”自提出以來，就有學者建議以調整行政區劃方式規劃“大西安”，最有代表性的便是西安咸陽一體化，但是如何處理好西安與咸陽兩市行政體系的關系，是多年來一直未能解決的一大問題。此外，陜西省政府和西安市政府也各自制定獨立的區域發展規劃，如何協調好省市利益關系形成相對一致的規劃方案也十分不易?？梢姡捎么髠惗匾孕姓侄未_立規劃范圍的方案并不適合如今的“大西安”規劃。

第二，大倫敦都市圈早已由單核心結構轉變為中心城市與周邊衛星城的多元組團結構，城市分工明確，聯系緊密。20世紀40年代中期制定的大倫敦城市規劃采用的是單核心結構，形成由內而外四圈層（內圈、近郊圈、綠化圈、外圈）的單核心同心圓布局。為了緩解倫敦中心城區的人口和土地壓力，倫敦政府在倫敦中心城區周圍設置了12座新城，稱“內倫敦”；至20世紀70年代，又在郊外及其附近建設了20座新城，稱“外倫敦”。[23]內倫敦與外倫敦周邊新城具有較強的經濟活力，城市間功能布局合理，人口流動相對平衡，由此形成了由倫敦市和33個倫敦自治市（1個倫敦老城，12個內倫敦新城，20個外倫敦新城）組成的大倫敦都市圈。[24]“大西安”都市圈的規劃還停留在傳統的單核心同心圓結構，西安周邊的城市經濟活力不高，建設速度也遠比不上西安，因此還不具備分擔西安中心城市壓力的能力。為了解決西安中心城區環境污染、交通擁堵等“大城市病”，加快西安周邊縣市的建設，使“大西安”由單核心向多元化轉變十分有必要。

第三，大倫敦規劃之所以會取得成功，是因為采用了科學的規劃理論為指導，即霍華德的“田園城市”規劃思想?；羧A德在《明日的田園城市》一書中提出了“用城鄉一體的新社會結構形態來取代城鄉分離的舊社會結構形態”的社會變革思想，明確提出了田園城市的含義——為健康、生活以及產業而設計的城市。[25]霍華德認為，當城市人口增長達到一定規模時，就要建設另一座田園城市，城市之間以綠地間隔，并通過現代化交通工具相聯系，若干個田園城市環繞一個中心城市分布，形成城市組群。[26]自內倫敦與外倫敦建成后，便注重改善城市間的交通連通度，提高公共交通可達度，交通流量分化平衡，從而達到緩解中心城市人口壓力、發展周邊新型衛星城，形成多中心結構的規劃目的。[27]在經歷過“倫敦煙霧事件”的慘痛教訓后，倫敦最早采用環形綠帶控制城市蔓延式發展，并且通過立法保護城市綠帶，大面積綠化分隔提高了城市環境質量。西安及周邊的縣市若依據“田園城市”的理論進行建設，形成若干個田園城市組合形成的“大西安”格局，這樣既可以保證每個城市的合理規模，周邊縣市又可以享受到西安中心資源優勢，也可避免發生西安資源浪費及效率低下等大城市缺陷。

（二）國內大都市規劃經驗：成都田園城市規劃

國內幾大中心城市中，被國際上普遍認可作為國際化大都市的只有上海。西安與上海相比，不論是地理位置、自然環境，還是社會經濟等方面差距都比較大，而成都的自然環境與經濟社會條件卻與西安有很多相似之處。成都近年來發展十分迅速，已成為國內新一線城市中的佼佼者，帶動了周邊地區的發展，而且也將未來目標定位于國際化，這都可以為“大西安”規劃建設提供參考。

城市發展需要定位，而且定位一定要科學，且具有戰略性。成都目前的城市定位就是我國西南大區域的中心城市，并逐漸成為國家重要中心城市。成都將來的目標是成為國際區域性樞紐，進而成為世界城市網絡的重要節點，對全球社會、經濟、文化事務產生直接的影響。[28]西安地處西北內陸，自古以來一直是中原地區與西部邊疆地區相聯系的重要樞紐，是陸上絲綢之路的起點和中國大運河遺產重要結點。因此，未來西安的定位依然是西北大區域的中心城市和國家經濟發展戰略的重要樞紐之一，抓住國家“一帶一路”倡議規劃機遇，將西安建設成為“一帶一路”核心區、西北內陸開放高地等，繼而發展成為國家級中心城市，走向國際化發展道路。

科學先進的城市發展理念能更好地指導城市規劃建設，霍華德提出的“田園城市”便是成都城市未來發展遵循的科學理念和建設目標，成都市結合自身城市發展環境因素，提出了建設“世界現代田園城市”的新理念。田園型城市形態是成都未來城市發展需要建立和保持的一種空間形態，即依托成都平原良好的自然地理條件和六年來統籌城鄉所取得的巨大成果，形成多中心、組團式、網絡化的城鄉空間布局和人性化、生活化的城市空間結構。[28]“大西安”規劃建設也應以“田園城市”理論為指導，在規劃中要避免造成單核心結構“攤大餅”式的發展，結合周邊地區的實際發展狀況，形成城鄉協調、布局合理的新型田園城市形態，以市民的幸福感、城市的宜居度作為衡量發展的指標。

在建設國際化大都市的同時，也要立足于所處區域的大格局。以北京、上海和廣州為中心形成的三大經濟密集區，充分展示了環渤海地區、長江三角洲、珠江三角洲三大區域的發展優勢，而以北京、上海、廣州為中心輻射帶動周邊城市便是整個區域發展的大格局。成都立足于西南地區快速發展，影響力逐漸向西部其他區域擴散，大有成為整個西部地區中心樞紐的趨勢。因此，“大西安”建設亦不應忽視歷史時期關中地區在中國及西北地區這兩大空間層次中的作用和意義，建設規劃不能僅局限于西安中心城市，而要有“立足大關中，引領大西北”的遠見和氣魄，穩步實現和奠定西安在西部區域發展中核心城市的地域結構形態，實現城市建設目標。

四、“大西安”建設建議

當前“大西安”的定位有都市圈空間結構和國際化大都市兩種視角，這兩種視角下的“大西安”并不是相互對立的關系，而是互為借鑒和補充的。因此要依托關中地區與“大西北”的整體格局，合理規劃地域空間結構，形成良好的多層次發展格局與多核心組團結構，繼而逐步將“大西安”建成國家中心城市和國際化大都市。

具體到“大西安”建設上要更加強調生態環境的保障作用?？茖W的理論指導、先進的科學技術是生態城市建設的關鍵，以霍華德“田園城市”理論為指導，借鑒其他田園城市規劃的經驗，將西安這座千年古城建設成新型田園城市、西部新型智慧宜居之城。其次，要編制科學的城市發展規劃，加強西安與周邊城市的分工與合作，充分發揮各地區產業優勢，以可持續發展理念建設生態化新城；加強區域生態環境建設，打造好秦嶺、渭河等多條生態廊道，加強城市間的綠帶建設，規劃綠色環保出行方案；構建多中心、多組團的城市空間結構和發展格局，建設以西安為中心的“大西安”田園城市組群。再次，加強公共宣傳教育、普及生態環保理念，拓寬公眾參與渠道，豐富群眾參與內容，努力提高公眾環保意識和生態文明城市建設的參與度。最后，注重法律制度建設，加強生態立法工作，健全環保監管體系，做到綠化法制化、規模化、多樣化。

突出文化在“大西安”建設中的引領作用。悠久的歷史文化是“大西安”發展的根基，是“大西安”規劃的靈魂，體現西安千年歷史文化之豪邁。在區域城市規劃上，要依照歷史時期關中地區城市空間發展東西向延展的歷史發展特征，“大西安”建設與渭南、寶雞等城市一道協同打造關中地區歷史文化橫向軸線，傳承關中城市一體化歷史文化格局。在城市建設方面，要在充分理解和挖掘西安歷史文化的基礎上，保護和利用城市物質和非物質文化遺產，體現各區域歷史文化特色，打造多功能主題文化公園、專題博物館、特色街道文化墻等，在現代化城市的景觀中保留漢風唐韻，營造西安濃厚的歷史文化氛圍，增強西安千年歷史文化的體驗感。在文化創新方面，要充分挖掘遺存的周秦漢唐等時期的歷史文化資源，借助“互聯網+”等模式提供文化創新驅動力，將歷史文化與現代設計相結合。在文化交流方面，增進“大西安”與絲綢之路沿線國家各城市的經濟文化交流，將“大西安”建設成絲路歷史文化中心，以文化影響力帶動“大西安”走向國際化，提高城市文化軟實力。