完善我國水資源稅制的探討

(四川大學(xué) 四川 成都 610041)

一、引言

為踐行綠色發(fā)展理念，推進綠色稅制建立，財政部、國家稅務(wù)總局規(guī)定從2016年7月1日起，將河北省作為水資源稅改革試點地區(qū)。在充分總結(jié)河北省經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2017年12月1日開始，將試點擴大至北京、天津、山西、內(nèi)蒙古、山東、河南、四川、陜西、寧夏等9個省(直轄市、自治區(qū))，在更大地區(qū)范圍內(nèi)督促個人和企業(yè)節(jié)約用水，提高用水效率。

二、水資源稅的界定及其開征的必要性

(一)水資源稅的界定。2016年5月出臺的《水資源稅改革試點暫行辦法》中，規(guī)定將水資源稅作為資源稅的稅目，實行征收管理，并且只對水資源的使用征稅，水資源的污染不在征稅范圍之內(nèi)。因此本文所討論的水資源稅是只針對水資源的使用，不包括水資源的污染稅。

(二)我國開征水資源稅的必要性。1.我國水資源相對短缺。按國際標準，極端缺水標準為人均水資源500立方米以下，嚴重缺水標準為人均1000立方米以下，中度缺水標準為人均2000立方米以下，輕度缺水標準為人均3000立方米以下。2016年，中國人均水資源量為2352立方米。雖然中國人均水資源總體上為輕度缺水，但寧夏、河北等六個省為極度缺水地區(qū)，另有16個省區(qū)嚴重缺水。2.用水浪費現(xiàn)象突出。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)用水占總用水量的比例最大，農(nóng)田灌溉有效利用系數(shù)為0.54，比發(fā)達國家的0.8低得多。第二是工業(yè)用水量，其重復(fù)利用率大約為40%，利用效率低，主要是對節(jié)能節(jié)水設(shè)備投入不足。另外，人們在生活中仍有不少浪費現(xiàn)象，生活用水量增加。3.水資源收費制度存在弊端。我國當下的水資源收費制度存在一些問題，主要有：①法律級次不高，征收水資源費在實施過程中阻力重重；②管理體制混亂，權(quán)責(zé)界定不清晰；③水資源收費屬于行政事業(yè)性收費，地方政府權(quán)力較大，出現(xiàn)對收入的擅自使用，缺乏監(jiān)管。4.進一步完善“費改稅”的客觀需求。水資源收費制度存在諸多問題，“稅”能很好地克服“費”的問題：稅具有很好的穩(wěn)定性，能夠及時有效地征收，避免水資源收費過程中偷逃欠款的問題；稅由國家預(yù)算安排、透明度較高，并且可以做到專款專用；稅由稅務(wù)部門征收，權(quán)責(zé)明晰，不會出現(xiàn)部門交叉管理。

三、我國水資源稅試點的現(xiàn)狀

自2016年7月1日起，河北省被列為全國唯一的試點地區(qū)，主要原因是河北省是全國唯一一個沒有大河穿越的省份，河北省人均水資源量僅為全國的14%，是我國地下水透支最嚴重的地區(qū)，嚴重影響生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展。2017年12月1日起，將試點地區(qū)擴大至北京、天津、山西等9個省(自治區(qū)、直轄市)。

試點地區(qū)各級財政、稅務(wù)、水利等部門密切協(xié)作，2018年上半年，9個擴圍省份共入庫水資源稅稅款約88億元，其中地表水水資源稅約30億元，地下水水資源稅約51億元，水力發(fā)電和火力發(fā)電水資源稅約7億元。總的來說，費稅制度轉(zhuǎn)換順利，節(jié)水效應(yīng)初見成效。

四、完善我國水資源稅制的建議

(一)完善水資源稅制的要素設(shè)計。在納稅人的確定上,可供選擇的方案有二:第一,所有企業(yè)和居民普遍征稅；第二,僅對直接開采水資源的經(jīng)濟主體征稅。我國社會保護水資源的意識薄弱，樹立資源保護意識任務(wù)緊迫，宜選擇對所有使用水資源的納稅人征稅，包括企業(yè)和居民個人。

在征稅范圍的確定上,可供選擇的方案有二：第一,將所有水體全部納入征稅范圍；第二,設(shè)立使用限制范圍,對于范圍內(nèi)的使用量免于征稅或適用優(yōu)惠稅率,對于超出范圍的使用量則征稅或不予優(yōu)惠或加倍征稅。我國缺乏淡水資源，所有水體，包括地下水和地表水、河流、湖泊、沼澤和其他水資源，都可以納入征稅范圍。

在適用稅率的確定上，應(yīng)實行比例稅率，采取從價定率的方法計算應(yīng)納稅額。考慮到各地經(jīng)濟發(fā)展的實際情況、居民承受范圍，可實行差別化的彈性稅率。對于居民生活用水，可依各地實際情況及城鄉(xiāng)差異，實行不同稅率。對于商業(yè)用水,可實行統(tǒng)一的稅率形式，但針對取水水源的不同水體、河流的上游或下游、取水目的等設(shè)置不同的稅率檔次；對于開采水資源后進一步加工處理，進行二次銷售的企業(yè)，可適當提高稅率或加成征收。

在稅收優(yōu)惠的確定上，可考慮的對象宜包括：第一，對于特種用水如消防用水等，免于征稅；第二，設(shè)置節(jié)能減排、水資源循環(huán)利用、污水凈化處理等標準，對于達標企業(yè)予以稅收減免優(yōu)惠。

(二)完善水資源稅制的配套措施。1.加大對水資源計量基礎(chǔ)設(shè)施的投入。對于稅務(wù)部門而言，水資源稅征收工作的難點在于對用水量的核定，因此有必要安裝納稅人取用水計量設(shè)施。在財力較好的地區(qū)，可通過財政出資或給與補貼，安裝用水量監(jiān)控設(shè)備，使企業(yè)的用水量信息能實時傳輸?shù)蕉悇?wù)部門的監(jiān)控平臺，方便征收管理工作。在財力薄弱的地區(qū)，可通過對新安裝計量設(shè)施的企業(yè)給予稅收減免、允許企業(yè)采用加速折舊等方式，推進用水計量設(shè)施的廣泛安裝。2.引導(dǎo)高耗水企業(yè)規(guī)范管理以避免不合理稅負。高耗水企業(yè)稅負較重主要有兩個原因：一是企業(yè)本身耗水量過大；二是水資源費時期，企業(yè)沒有及時辦理取水許可證，稅務(wù)部門對其處以3倍罰款，導(dǎo)致其稅負急劇增加。針對企業(yè)本身耗水量過大的問題，稅務(wù)機關(guān)要鼓勵企業(yè)通過提高水資源循環(huán)利用率、減少使用量等方式減輕稅負，迫使企業(yè)加大對節(jié)水設(shè)施的投入。針對企業(yè)未及時辦理取水許可證的情況，稅務(wù)部門應(yīng)與水利部門商討，取消取水許可證的某些不必要環(huán)節(jié)，簡化程序，及時補辦許可證。此外，如有企業(yè)短期內(nèi)確實無法補辦許可證，水利部門可賦予符合條件的企業(yè)臨時性編碼，由稅務(wù)部門暫時按取水編碼進行征管，之后補辦許可證。3.健全稅務(wù)部門與水利部門的聯(lián)合監(jiān)管和信息共享機制。首先，應(yīng)大力推廣安裝水資源取用量在線監(jiān)控裝置，通過行政監(jiān)管部門和水資源取用單位聯(lián)合出資，安裝在線監(jiān)控水表，實現(xiàn)稅務(wù)部門對企業(yè)水資源取用量的實時監(jiān)管。第二，加快建立稅務(wù)部門與水利部門的信息共享平臺，確保兩部門同時掌握水資源取用量、用水結(jié)構(gòu)等信息，便于兩部門及時協(xié)商，提高聯(lián)合監(jiān)管水平。4.加大宣傳，提高環(huán)保意識。水資源開設(shè)的初衷不是籌集資金，而是提高人們保護水資源的意識，避免浪費，抑制惡性污染。為了提高全民的節(jié)約意識，各地區(qū)、各部門和各新聞單位之間要積極開展多種有效形式的合作，深入廣泛地開展宣傳教育。例如：為使納稅人盡快接受水資源稅這一新稅種，不僅需要各級地方稅務(wù)機關(guān)在征管中積極開展對納稅人的深入講解和宣傳，逐一回答納稅人的問題，積極引導(dǎo)納稅人的不理解，同時也要通過媒體大力宣傳，使納稅人真正了解水資源稅，使之自覺納稅，自主申報。