城市規(guī)劃建設精細化管理的方法研究

黃雅玲

(福州市房地產(chǎn)開發(fā)工作服務中心 福建福州 350001)

0 引言

城市是我國經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，城市規(guī)劃必須在新形勢下轉(zhuǎn)變管理方式，自我改革，自我發(fā)展，提升自身素質(zhì)和管理水平。城市規(guī)劃管理對推動城市發(fā)展，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設方式，提升城市發(fā)展質(zhì)量、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，具有重要的意義。市場經(jīng)濟條件下的城市規(guī)劃需要法制的規(guī)范和約束，大規(guī)模的土地開發(fā)，舊城改造，房地產(chǎn)開發(fā)，基礎設施建設對城市規(guī)劃設計和管理人員提出了更高要求。在城市規(guī)劃領域，法規(guī)制度是管理的依據(jù)，提高管理績效是管理的目的。所以，為了提高城市規(guī)劃建設管理的水平，精細化的城市規(guī)劃管理也就成為城市發(fā)展的必然要求。

1 城市發(fā)展迫切需要城市規(guī)劃精細化管理的支持

近年來，隨著社會的發(fā)展和城市化進程的加快，城市發(fā)展進入城市更新的重要時期，由大規(guī)模增量建設轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，對城市的要求越來越嚴格，為了適應人們的需求，城市規(guī)劃也隨之越來越精細化。20世紀在國外發(fā)達國家開展的新公共管理運動催生了城市精細化管理思路，政府借鑒企業(yè)精細化管理措施來提高公共管理部門的管理，取得了很好效果。目前實施城市更新行動，推動城市開發(fā)建設方式從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展已經(jīng)成為當下城市規(guī)劃的必然趨勢。城市發(fā)展迫切需要城市規(guī)劃精細化管理的支持。

1.1 城市規(guī)劃精細化管理案例

福州市對三坊七巷的規(guī)劃保護是城市規(guī)劃精細化管理的一個成功案例。作為國家歷史文化名城，福州市委、市政府高度重視三坊七巷的保護修復工作，并對三坊七巷保護修復提出了“漸近式、微循環(huán)、不間斷”的保護修復方法，“鑲牙式”保護的技術(shù)要求。要求按照居住功能及三坊七巷的建筑肌理及風格，精細化規(guī)劃，精細化設計，精細化施工，精細化管理。

在這樣的要求下，福州市政府出臺了《三坊七巷設計準則》等一系列規(guī)范來指導公共空間和城市肌理的一致性，《準則》是三坊七巷保護修復及街道設計的規(guī)范和建設標準，是政府三坊七巷保護修復工作中的指導性文件，這個文件就將保護性修復理念融入其中。《準則》不僅對不同街區(qū)的建筑密度、高度進行控制，而且對于建筑的輪廓、材料、細部以及顏色也有相應的要求。除此之外，福州市政府依托“數(shù)字鼓樓”的優(yōu)勢，建立了三坊七巷搬遷信息系統(tǒng)。每天簽約多少戶，房源在哪里，搬遷信息系統(tǒng)都會及時顯示。該軟件系統(tǒng)運行期間，全球訪客近10萬人次。該系統(tǒng)也是最早將信息化手段用于搬遷安置的一個案例。

政府還委托專業(yè)公司，對三坊七巷所有的文物建筑及構(gòu)件進行拍照和攝像，成為現(xiàn)在和今后延續(xù)保護修復的重要歷史資料。同時盡量尋找歷史上的史料和圖譜，建立《三坊七巷歷史街區(qū)保護工程資料數(shù)據(jù)庫》，掌握并存儲了大量歷史大數(shù)據(jù)。在設計審批中和修復建筑前，將設計圖與數(shù)據(jù)庫中資料比對，力求修復后的建筑環(huán)境能完整體現(xiàn)古建風貌。這樣精益求精修復規(guī)劃，充分體現(xiàn)精細化管理。

1.2 城市要素的精細化管理

目前，我國許多城市都在追求精細化管理，比如深圳就借鑒香港，新加坡城市規(guī)劃管理經(jīng)驗，率先引入《法定圖則》，對城市規(guī)劃要素進行精細化管理，讓要素使用和城市建設管理相互協(xié)調(diào)，緊密銜接。對一些重要區(qū)域進行城市設計，并通過詳細規(guī)劃中的城市設計對城市景觀進行控制。將城市設計的技術(shù)語言用附加圖則方式進行表達。在土地出讓合同中有嚴格的約束條款，將控制性詳細規(guī)劃和城市設計的具體內(nèi)容體現(xiàn)其中。除此之外，還制定一些具有濃郁地方特色的規(guī)章制度，引導具體地段的城市設計和建筑項目的具體實施。

2 精細化管理效率提升策略

精細化管理能極大地提升城市規(guī)劃管理效率和水平。它包含了規(guī)劃編制和日常管理兩部分。精心安排包括城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃、法定圖則、城市設計在內(nèi)的各層次、多類型規(guī)劃編制并將其作為法定管理依據(jù)。同時充分運用大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段將二者有機結(jié)合形成系統(tǒng)性管理是提升規(guī)劃管理水平的重要發(fā)展方向。下文就城市規(guī)劃管理具體實踐，對如何應用各類規(guī)劃，尤其是在法定圖則和城市設計視角下如何提升城市規(guī)劃精細化管理進行探索。

2.1 精心編制不同層次的城市規(guī)劃，是實現(xiàn)規(guī)劃精細化管理的重要一環(huán)

構(gòu)建多層次精細化城市規(guī)劃管理目的就是在考慮城市整體空間形態(tài)中各個不同要素的基礎上應該有不斷聚焦，這個聚焦就是需要政府來進行引領和控制。各個不同要素之間需要相互補充，并將關(guān)鍵的設計加以突出，以此來控制城市形態(tài)的發(fā)展[1]。在實際的城市規(guī)劃設計中，還需要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況進行設計。比如“東擴南進，沿江向海”是福州城市總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向。三山兩塔一條江和三坊七巷是福州的城市特色，規(guī)劃設計就必須從總體，專項、重點、三個層次依據(jù)總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，來構(gòu)建整個城市不同的規(guī)劃設計要素，從而指導《法定圖則》和重點區(qū)域城市設計工作。

2.2 強化《法定圖則》的指導作用

借鑒香港、新加坡的規(guī)劃管理經(jīng)驗，深圳市成立了規(guī)劃編制的法定機構(gòu)—深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心，其核心工作就是開展法定圖則的編制和技術(shù)跟蹤維護。中心的職責就是發(fā)揮技術(shù)統(tǒng)籌和技術(shù)服務的作用以技術(shù)監(jiān)理的方式對法定圖則成果的準確性科學性、規(guī)范性進行把關(guān)，為組織公示、歸檔管理和公眾服務提供組織支持。深圳所有的法定圖則現(xiàn)狀調(diào)研、方案審查，修訂維護和規(guī)劃實施后續(xù)評估都由中心承擔，以期減少行政溝通成本。減化流程環(huán)節(jié)實現(xiàn)動態(tài)跟蹤管理機制。

2.3 重點區(qū)域的城市設計應量化標準，剛性和彈性相結(jié)合

重點區(qū)域的城市設計包含的內(nèi)容十分龐雜，通過長期的實踐表明，如果沒有剛性的話，那城市設計僅僅是個沒有實際意義的規(guī)定，對城市規(guī)劃并沒有有力的影響。但是，如果剛性過多，也不適應市場經(jīng)濟快速發(fā)展的要求，綜上，對城市設計視角下城市規(guī)劃精細化管理要有剛性的要求和彈性的內(nèi)容控制。核心要素一般可以列為剛性控制[2]，提升型要素可以列為彈性要素。

2.4 明確系統(tǒng)化的城市設計管理

城市規(guī)劃精細化的重要內(nèi)容之一就是系統(tǒng)化的管理機制。現(xiàn)階段，我國對城市設計方面沒有制定相關(guān)的強制性的法律、法規(guī)。想要城市規(guī)劃精細化管理得到進一步提升就必須理順城市設計的管控機制。在城市公共空間的利用上應該明確不同公共空間的確定邊界，在土地出讓條件中應該吸收城市設計的關(guān)鍵要點，要確保城市設計按照法律進行實施。系統(tǒng)化的管控方式是應該綜合考慮城市各種因素相互協(xié)調(diào)相互作用，確保空間形態(tài)在整體和局部之間的連續(xù)性，這是一個十分必要的環(huán)節(jié)。系統(tǒng)化可以使得城市規(guī)劃按照相對理性的方式進行展開，而且也在其中融入了不同方面的價值判斷標準和權(quán)衡利益的標準[3]。對于一些經(jīng)濟相對發(fā)展緩慢的城市可以采用城市設計小組審查制度的方式。

2.5 運用大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段提升規(guī)劃精細化管理水平

習近平總書記曾多次強調(diào)要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，因此，必須綜合運用大數(shù)據(jù)云計算和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新和完善規(guī)劃管理方式方法，過去城市規(guī)劃編制的傳統(tǒng)手法過于簡單，一是過多依靠管理經(jīng)驗和事物規(guī)律開展規(guī)劃編制，缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范化的循數(shù)決策；二是支撐規(guī)劃的各種基礎資料和統(tǒng)計數(shù)據(jù)時效性、靈活性較差，往往難以支撐科學、理性的規(guī)劃分析研究；三是公眾參與渠道不暢通、機制不完善，限制了公眾對發(fā)展規(guī)劃訴求的表達。而大數(shù)據(jù)具有的多源、實時、人本等特征與發(fā)展規(guī)劃決策的本質(zhì)屬性具有緊密的耦合性，使得其對城市規(guī)劃的影響更為顯著。采用大數(shù)據(jù)思維、方法和技術(shù)手段，可以精確、定量、精細化分析和研究要素支撐條件、資源環(huán)境約束和重大風險防范等,有助于更加深入論證重大工程、重大項目、重大政策實施的必要性、可行性和效果影響。在當前數(shù)據(jù)爆發(fā)式增長的背景下，各地城市規(guī)劃部門和研究機構(gòu)通過充分整合匯聚多維度的城市大數(shù)據(jù)資源，建設基于大數(shù)據(jù)的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，構(gòu)建多源數(shù)據(jù)計算模型，重點解決空間多維大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析等問題，對城市規(guī)劃的編制和評估起到了基礎的支撐作用，也為大數(shù)據(jù)在發(fā)展規(guī)劃領域的應用積累了寶貴經(jīng)驗。如許多城市運用遙感數(shù)據(jù)和GIS對城市地理空間信息強大的管理和分析功能，準確計算人口密度和建筑容量，并進行有關(guān)城市總體規(guī)劃的各項技術(shù)經(jīng)濟指標，完成城市規(guī)劃、道路拓寬改建過程中拆遷指標計算，從而有效確定各種用地性質(zhì)，輔助城市用地選擇和建設項目合理選址。

3 結(jié)語

目前，我國仍處于城市化進程快速發(fā)展時期，迫切需要有一套行之有效的規(guī)劃管理辦法與之相適應。我們必須清醒地認識到當前規(guī)劃建設管理現(xiàn)狀中存在的問題，通過精心編制規(guī)劃，加強對重點區(qū)域重點環(huán)節(jié)的規(guī)劃控制，完善法律法規(guī)，加強規(guī)劃人才隊伍建設，充分利用高科技手段從而達到系統(tǒng)化精細化管理目的，提高綜合管理與服務能力，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)、健康、可持續(xù)發(fā)展。