京津冀教育協同發展中府際關系協調模式構建研究

鄭國萍，王大江，任可心

河北科技師范學院，河北 秦皇島066004

隨著京津冀協同發展戰略向縱深推進，發揮基礎先導性作用的京津冀教育協同也已進入全面落實的攻堅階段。京津冀教育協同涉及從中央到地方的各級教育行政部門之間的互動合作，協調運行，其教育協同發展的地域空間結構需要新型的府際關系與之耦合。府際關系是指政府之間在垂直和水平上縱橫交錯的關系以及不同地區政府之間的關系。[1]（P26～33）府際關系分析范式強調研究中央與地方、地方與地方等各級政府之間的互動合作的動態關系，其同樣適用于研究京津冀教育協同發展中的府際關系的協調和優化問題。

一、京津冀教育協同發展府際關系的現實困境

府際關系是在垂直、平行和斜向上形成的多層次、多維度的府際關系網絡，體現了各級政府在縱向、橫向、斜向多維向度上形成的縱橫交叉的復雜政府關系形態。從“向度說”角度，京津冀教育協同發展中的教育行政部門之間，同樣包含著縱向、橫向、斜向三種府際關系形態，在各向度均存在一定的現實困境。

（一）縱向府際的政策執行梗阻

縱向府際關系是指管理不同空間尺度的政府體系間的上下級隸屬關系。[2]（P5～6）京津冀教育協同的縱向府際關系主要包括中央教育行政部門與京津冀三地教育行政部門之間的關系。在政府主導模式下，中央與京津冀三省市相關教育行政部門不斷建章立制，頒布實施了一系列京津冀教育協同的政策文件，三地教育機構組成不同的教育聯盟，為京津冀教育協同發展提供了良好的基礎條件與政策支撐。但與此同時，京津冀教育協同發展的縱向府際關系，遭遇了一系列政策執行中的梗阻問題，主要表現為兩個方面：

第一，二元結構導致政策認知的梗阻。京津冀教育協同主要是政府主導的自上而下的協同模式，居于主導地位的中央政府及其教育行政部門是政策制定者，居于從屬地位的京津冀各級教育行政部門是政策執行者。由于中央與京津冀地方教育行政部門的行政區劃級別差異，在教育協同的政策制定、體制機制建設、信息系統構建等方面存在二元結構局面，導致上下級之間缺乏足夠有效的溝通與協調，資源和信息無法在上下機構、部門之間有效流通，形成一個在體系和結構上相對封閉的孤島現象。地方教育行政部門對京津冀教育協同政策的內容缺乏系統理解，對利益分配缺乏高度認同，從而導致政策認知梗阻。進而對協同缺乏自主性，影響京津冀區域教育協同發展局面的真正形成。

第二，職責同構導致政策落實的梗阻。職責同構是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致。[3]（P101～112）縱向府際關系存在嚴重的“職責同構”問題，即中央政府與地方政府之間以及地方各級政府之間事權不明，職責不專。[4]（P116-120）在“統一領導，分級管理”思想指導下，形成上下級隸屬的差異化設置和管理。在京津冀教育府際關系中，職責同構致使在政策落實中出現梗阻表征：一是，政策落實的機械化。在政策落實上，由于機構對應、政策對應，京津冀地方教育行政部門組織對政策存在簡單復制現象，不能因地制宜，缺少靈活性，從而致使政策與地方教育發展不匹配，不能夠充分發揮當地自身優勢以實現錯位發展，導致教育發展同質化，造成資源浪費，在職業教育、高等教育等領域尤為明顯。二是，政策落實的敷衍化。地方教育行政部門出于自身利益考慮，在政策落實過程中會出現敷衍、虛假和選擇性執行，致使某些協同僅停留于表層，無法落地。由此，京津冀教育協同產生政府推動和學校自主之間的矛盾，呈現“高呼聲、低動力”的局面，使政策執行不到位和不徹底。

（二）橫向府際的協同低效

橫向府際關系是指同級政府之間的關系，主要包括同區域的各個同級別的政府之間、不同區域的各個同級別政府之間的關系。[5]（P10～13）京津冀教育協同的橫向府際關系主要指京津冀三地教育行政部門之間的協同關系。由于地方政府始終存在“理性經濟人”特性，京津冀教育協同中的橫向府際關系也是一個尋求利益均衡的過程，呈現動態博弈的演變過程。在教育協同過程中，處于利益受損方的地方教育行政部門，會采取回避的方式使協同趨于形式或失敗，致使府際之間的博弈陷入“囚徒困境”，從而出現協同低效率的局面，主要表現為：

第一，京津冀跨地區教育服務供給低效。京津冀教育協同發展最大障礙，是供給側提供的教育資源和服務與需求側的教育需求在數量、質量和結構上不相匹配，出現嚴重的供需關系矛盾。[6]（P95～100）要加快解決京津冀三地教育配套建設和教育資源等方面的平衡問題。受經濟發展水平的制約，京津冀三地教育資源配置水平在區域間和區域內部均存在顯著差異。在地方保護主義觀念制約下，擁有較好教育資源的京津地區，首先是解決區域內部的資源差距問題，然后再是解決區域間的資源差距。由于區域內部，如北京市區與周邊區縣的資源就存在顯著差距，需要首先進行區域內的教育服務供給。區域間的教育服務供給還處于零散的點對點的狀態，加之教育服務供給平臺尚未真正建立，造成京津冀跨區域教育服務供給在數量、質量與結構上低效的局面。

第二，京津冀跨區域教育行政部門組織協調低效。京津冀教育協同涉及跨區域的教育行政部門組織之間的協調。當今，雖然三地建立了各種協同組織和聯盟，但由于多種因素共同作用，京津冀跨區域教育行政部門組織之間的協調合作呈現明顯的低效問題。其一，由于地方保護主義影響，地方教育行政部門會因為追求利益最大化而形成運行中權力的碎片化，以及服務功能的裂解性。致使某些協作交流工作呈現單一化、表面化現象，未能進入深層次的人才培養等實質性戰略協同階段。其二，京津冀教育協同中對于教育的結構布局和發展路徑等缺乏統一規劃，制度體制機制等尚不完善，使橫向協同處于無序化狀態。協同組織機構不健全以及交流合作技術平臺水平低下等，使協同發展中信息交流不暢與信息資源不對稱。由此，橫向協同無法惠及京津冀廣大的各級各類教育主體，缺乏協同的可持續性發展。

（三）斜向府際的合作乏力

斜向府際關系是指不同區域的各類不同級別政府之間的關系。[5]京津冀教育協同發展的斜向府際關系主要包括京津冀各教育行政部門與非本區域的下一級地方教育行政部門之間的關系、互不隸屬的京津冀地方下一級教育行政部門之間的關系等。當前的京津冀教育協同進入關鍵階段，呈現多元化縱橫交錯的網絡狀形態，需要關注基于斜向視角的京津冀教育協同中互不統轄的不同層級之間的府際關系。目前京津冀教育斜向府際呈現合作乏力表征。

第一，斜向府際合作定位不清。斜向府際關系通過打破或超越行政級別的束縛，尋找共同利益的契合點，并以行政契約或者法律的方式達成共識，形成和諧共處乃至共治的局面，以達成軟治理的共贏目標。京津冀各級教育行政部門簽訂了各級各類教育合作協議好幾十項。但由于合作定位尚不清晰，忽略各自教育的戰略定位和轉型發展，還未尋找到共同利益的根本契合點，致使合作發展演變為幫扶式發展，忽略自身教育的優勢和特色。

第二，斜向府際合作無序化。目前，在政府主導的同時，三地的教育合作組織熱情高漲，各種合作聯盟與協作組織日益增多。但是，斜向府際教育協同缺乏上一級教育行政部門的整體統籌規劃、參與指導和有效監督。目前的各級各類教育合作多數以環京津節點城市為主，合作呈現零散式、碎片化、無序化的狀態。

二、京津冀教育協同發展府際關系困境成因

“集體行動”作為一種社會建構，是研究當前中國經濟社會發展中各種矛盾和沖突的一個統攝性概念。京津冀教育協同發展作為一種“集體行動”，其府際關系困境的生成因素復雜，主要包括以下幾方面。

（一）僵化行政區劃體制的羈絆

由于京津冀所處的特殊區域環境以及行政區劃體制的限制，京津冀三地長期處于橫向上森嚴的條塊分割狀態、縱向上層級束縛的僵化行政體制，由此形成利益的地區化和各自為政等現象。地方教育行政部門“理性人”的利己性構成行政壁壘，成為京津冀教育協同發展的羈絆，也成為制約京津冀三地教育行政部門間協同的深層次原因，增加了三地跨界治理的難度。

由于京津冀三地僵化行政區劃體制的羈絆，在京津冀教育協同發展的各類政策制定過程中，作為全國政治文化中心的北京與毗鄰優勢港口的天津，二者擁有各自教育發展的區位優勢，更加關注本轄區的當前利益，沒有一個整體的區域規劃，缺乏對于區域整體利益的協調和整合。由此阻礙了人才、教育資源和要素等在區域間的自由流動，形成京津兩地的極化效應，阻礙京津冀三地教育協同發展。

（二）傳統區域觀念的錯位

由于傳統行政區域觀念深入人心，京津冀區域教育協同大多會從本轄區利益出發制定區域教育規劃，而缺乏整體協同發展觀念。這種觀念因素的制約，主要表現在京津冀三地自身教育觀念的錯位。首先，北京對于津冀的教育服務持理所應當的態度。由于北京的虹吸效應，無論在教育資源、人才培養和引進上都占據津冀無法比擬的優勢，對津冀的服務習以為常。在協同發展中，也是一種幫扶者的心態。其次，天津的競爭觀念。由于京津的不同城市功能定位，天津通過各種方法和途徑引進教育資源來發展教育，提升人才培養質量，努力縮小與北京的差距。再次，河北的“等靠要”觀念。在長期服務京津中，河北一直沒有處理好自主發展與借力發展的關系，更多希望借京津冀教育協同給予更多的教育資源，借力發展自身教育，沒有形成自主發展意識。京津冀三地發展觀念的錯位，缺少整體協同發展觀念，是京津冀區域教育發展重要的桎梏，制約著京津冀教育府際關系的協調和整合。

（三）利益結構差異的博弈

府際關系的本質即以權力配置和利益分配關系為主導。根據“理性經紀人”理論，各級各類教育行政部門除了具有謀求公共利益的利他動機，同時還具有追求自身地區利益最大化的利己動機。由此，京津冀教育的府際之間產生利益博弈問題。

一是，中央與京津冀地方教育行政部門之間的利益博弈。在當前政治生活中，中央政府作為博弈行動的主動方，出于疏解首都非核心功能的需要，首先給出了自己的教育疏解策略選擇；而京津冀地方教育行政部門結合自身的利益訴求，作出應對。二者在博弈中的策略選擇和行動存在先后之分。二是，京津冀各級地方教育行政部門之間的博弈。無論有無行政隸屬關系的處于橫向和斜向關系上的地方教育行政部門之間，都只存在“合作”或“不合作”兩種策略的選擇，由此會出現基于地區利益最大化而非京津冀利益最大化的最佳選擇。而京津冀教育府際關系的協同，最終目的就是使府際間利益博弈走向利益共贏，實現京津冀教育整體利益和效用的最大化。

（四）教育協同制度和體制機制的不健全

通過教育行政部門主導、教育主體自發組織等各種形式，目前京津冀已建立了一些教育協同組織，實現了一些教育資源的共享與交流。但是，從《京津冀教育協同發展行動計劃（2018—2020 年）》等相關政策文件可知，京津冀教育協同制度、管理體制與合作機制等方面尚不完善，是造成縱向府際政策梗阻、橫向府際協同低效與斜向府際合作乏力的直接原因。

第一，京津冀教育協同制度不健全，缺乏系統性、規范性與法治化。表現為：一是，已有的教育協同制度較為零散，系統性與規范性有待增強。當下的教育協同仍然處于淺層次、松散狀的合作狀態，亟待推進深層次制度化合作。同時，教育協同所必須的制度構成，如教育協同組織協調制度、教育協同司法審查制度、教育協同法律保障制度、教育協同行政問責制度等尚未建構。二是，教育協同制度法治化程度不高。已經建構的各種教育協同制度文件呈現出臨時性、隨意性、應對式等特點，法治化程度亟待加強。第二，京津冀教育協同的管理體制尚不明晰。目前中央和區域各層級教育行政部門的責任結構與合作方式尚未完全厘清，京津冀教育協同缺乏統一的領導協調機構，致使各方的優勢、特點和需求等出現重疊和沖突現象，管理體制尚需進一步明晰。第三，京津冀教育府際合作機制尚待完善。京津冀教育協同主要靠三地教育行政部門之間進行協同合作，目前尚未構建具有權威性和執行力的上一級協調機制，沒有形成區域協調治理機制，且缺乏長效保障機制。

三、京津冀教育協同的府際關系協調模式構建

京津冀教育協同發展過程中府際關系的協調和整合是實現京津冀全方位協同發展的基礎。京津冀教育協同應以頂層規劃為統領、共贏發展為原則，從組織架構、文化重塑、制度建設、技術支撐等維度，構建一個高度協調、整合和網絡化的京津冀教育府際關系協調模式，以探尋京津冀教育協同發展的實現路徑。

（一）理順多重府際關系，整體性治理

整體性治理理論的理念包括“協調”“整合”和“網絡化”，其為京津冀教育協同提供了完整的治理思路和框架。[7]（P32～37）依據和運用整體性治理理論，在橫向、縱向以及斜向三個向度的多重府際關系形態下，構建協同共贏的京津冀教育府際關系協調模式。

第一，構建良性的中央與地方的縱向府際關系。首先，責權明確是理順縱向府際關系的出發點。京津冀教育協同是跨行政層級的區域協同，須明確劃分中央與地方教育行政部門的職責權限范圍。在國家層面進行頂層規劃設計，建立跨區域的高層協調機構，指導、統領和監督京津冀三地教育協同發展工作，逐步推動區域協調。其次，促進中央與地方教育行政部門關系民主化。在重大教育決策出臺過程中，應該充分吸納地方教育行政部門參與，并充分聽取各地方的教育利益訴求。最后，加強中央與地方教育行政部門關系法制化。應將中央與地方的職權配置和調整程序進一步法制化，使之具有充分的法律保障和約束。

第二，重塑地方教育行政部門間橫向府際關系。一方面，京津冀教育協同須充分考慮區域間、區域內的教育協同發展需求，繼續完善協作機制來促進區域間、區域內的教育協作與教育資源整合。另一方面，要重建地方教育行政部門間的博弈規則與合作秩序，形成以開放式制度創新為基礎的制度合作，通過制度創新吸引教育資源、創新教育技術、促進教育發展。

第三，加強構建教育行政部門間的斜向關系。教育行政部門應在跨界的區域協同發展中起主導作用，充分鼓勵和引導各級教育行政部門參與區域治理，進一步深化多中心教育行政部門之間的合作伙伴關系，實現斜向府際關系治理。同時，加強公私部門之間的合作，構建合作伙伴關系，提升區域教育資源的公共服務水平、質量和效率。

（二）重塑傳統的教育行政文化，協同共贏

行政文化是公共行政體系的深層結構與精神內核。[8]（P83～88）通過轉變京津冀教育行政文化觀念，解決僵化行政區劃體制和傳統區域觀念問題，以促進京津冀教育協同治理的實現。

第一，打破行政壁壘，重塑傳統的教育行政文化。京津冀教育的協同發展不僅要尊重教育發展規律，更要尊重區域發展規律。京津冀應在觀念、制度和行為等方面，重塑良好健康的教育行政文化，實現區域教育行政文化創新，由“封閉”型文化向“開放”型文化的轉變。作為跨界區域，京津應首先消除行政區劃思想，革新區域教育觀念，打破教育行政體制壁壘，主動對接河北。以實現區域統一規劃，分級錯位發展，促進區域的人才、教育資源、資本的自由流動，真正實現區域健康、有序地協同。

第二，樹立協同共贏的價值理念，打造利益共同體。思想認識是展開行動的基礎與條件，價值理念決定行動方向。作為國家發展戰略，京津冀教育協同要基于京津冀區域整體利益考量，樹立協同共贏價值理念，形成利益共同體意識，由利益轉為協同，使京津冀教育府際之間的博弈走出“囚徒困境”。首先，京津應明確自身教育發展定位，運用梯度發展理論，發揮京津教育發展對河北的涓滴效應，實現教育的錯位發展和優勢發展。其次，河北在做好承接疏解非首都核心教育功能的同時，應打破教育發展中“等靠要”觀念的桎梏，找準自身在京津冀教育協同發展中優勢與定位，積極對接京津，主動轉變自身教育發展方式，實現教育的跨越式內涵發展。

（三）完善教育協同制度，創新教育協同體制機制

區域協同關鍵在創新驅動發展。京津冀教育協同應在政府主導下，聯動創新的有機整體，建立合理清晰的協同發展制度，不斷探索創新教育協同發展的體制機制。

第一，以制度建設為保障。要不斷完善和創新京津冀教育府際合作的政策制度，建構起規范的京津冀教育協同組織協調制度、教育協同司法審查制度、教育協同法律保障制度、教育協同行政問責制度等一系列制度。探索構建基于不同經濟發展水平、跨越行政區劃的京津冀教育協同制度體系，為協同發展提供堅實保障。

第二，以體制機制創新為突破口。京津冀教育協同發展涉及中央、京津冀三地教育行政部門和各級各類教育主體，是一種跨地區、跨組織、跨文化的合作創新。要實現區域教育協同，關鍵的突破口在于體制機制的創新。首先，應建立形成三級教育領導體制：由中央教育行政部門組建的領導小組作為決策層，京津冀教育行政部門聯席會議作為協調層，京津冀下一級地方教育行政部門間協調會作為執行層，從而構建京津冀教育協同發展的治理體系。其次，創新京津冀教育區域協商合作機制。基于縱向、橫向和斜向多維度的府際關系，建立高層次的合作磋商協調機制，建立健全一體化的教育協同激勵機制、利益約束、分享與補償機制等區域協調機制，完善跨區域教育服務的供給。

（四）以信息技術為載體，搭建京津冀教育資源共享平臺

在“教育+互聯網”時代，京津冀教育協同發展需突破時空限制，借助大數據、人工智能與虛擬現實等創新信息技術，搭建基于區塊鏈的教育資源共享框架。既能保障資源供給方的知識產權，又能提升教育資源的質量，還能擴大教育資源的共享范圍。[9]（P114～120）在區域內與區域間，實現資源實時共享、教育教學互動和資本要素的自由流動，解決京津冀教育公共服務供給水平低下問題，推動京津冀教育協同創新發展。

因此，要把握好各級各類教育的發展定位，建立京津冀教育的整體性數據庫系統，分階段搭建京津冀教育資源共享平臺。在基礎教育階段，三地應依托各自的地緣優勢和特點，構建優質基礎教育資源共享平臺。在高等教育階段，高校在資源建設上分工合作，開發基于不同領域學科的優勢特色課程，構建一流教育資源共享平臺。在職業教育階段，構建虛擬實訓資源共享平臺，使職業教育教學、實習實訓等進行跨區域的融合。在成人教育階段，可以依托三地的開放大學構建具有鮮明地方特色的終身教育資源共享平臺。

概言之，京津冀教育協同作為一個兼具整體性與開放性的有機協調系統，需要構建一個高度協調、整合和網絡化的京津冀教育府際關系協調模式。使京津冀教育從府際沖突走向府際協同，從府際競爭走向府際合作，從府際關系碎片化走向府際關系整合化。[10]（P32～34）形成資源共享、優勢互補、合作共贏的教育協同新格局，最終實現京津冀教育一體化。