中美農業巨災保險法律制度研究

(青島大學經濟學院 山東 青島 266061)

一、中美農業巨災保險法立法背景和立法進程比較

美國沒有統一的保險法，每個州都有適用于保險問題的法律，因此，本文將主要以密歇根州保險法為代表來與我國保險法進行對比研究。在農業巨災保險立法的第二章及后面章節中，將美國聯邦作物保險法與中國的農業保險法規進行了比較。

(一)立法背景比較

1.美國農業巨災保險的立法背景。美國耕地奇多，土壤、水源非常適合農業的發展。然而，沿海海域颶風頻發，易遭受颶風、海嘯等自然災害，導致農作物很難可持續性耕作，產量也難以得到保障。因此，為了將巨型災害帶來的農業損害降低到最小程度，美國政府高度重視農業保險立法，制定了相關法律并設計了諸多抵抗農業巨災的方案。

2.中國農業巨災保險的立法背景。我國地域廣闊，氣候復雜，頻繁發生火山和地震等自然災害，給我國農業發展造成了巨大的經濟和人員生命損失。盡管我國已經頒布了《防洪法》等20幾部關于自然災害管理方面的法律規定。一些具體規定只出現在相關法律法規的零星條文和保險合同中，相關巨災保險法律制度構建與保險市場的整體發展水平相比，尚顯滯后。法律的不完善使得災后的救援資金落實不到位，影響了對受災地區的救援工作，不利于社會的穩定。當前我國政府需要解決的主要問題是巨災保險立法問題。

(二)立法歷程

1.美國農業保險法立法進程。聯邦政府在 1938 年制定了《聯邦農作物保險法》，并制定了“特別災害救助計劃”。補償參與價格支持計劃和收入支持計劃的農業生產者是該計劃主要的目標。1994年《克林頓農作物保險改革法》將“特別災害救助計劃”廢除并且創建了巨災風險保護機制?！掇r業風險保障法》在2000年獲得通過，該法加強了對農業巨災保險的保障力度?！掇r業法》在2014年獲得通過，該法把農業援助災害計劃定義為永久資助計劃。

2.中國巨災保險制度立法進程。近些年來，政府非常重視農業巨災保險法律制度設計，出臺了一些關于農業巨災保險的行政法規，但目前為止還是沒有一部關于農業巨災保險的法律制度出現。2009年《中華人民共和國保險法》獲得通過，保險公司可以對危險單位的方法和巨災風險安排進行分類。但必須向國務院保險監督管理委員會報告備案?！掇r業保險條例》在2013年開始實施，該法建議國家要為農業保險災害風險分散機制建立財政支持。特別地，國家鼓勵當地人民政府建立地方財政支持。2014年通過的國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見是為了建立巨災保險基金和災難再保險系統，促進逐步形成多層次巨災風險分散機制。2017年，財政部發布的《城鄉居民地震災害保險特別儲備管理辦法》提出通過再保險等手段改善地震災害風險分散機制。到目前為止，我國農業巨災保險制度主要還是一個分散的制度安排，巨災保險法還未建立起來。總的來說，中國的巨災保險法律體系還處于起步階段。

二、中美農業巨災保險法律制度差異比較

(一)立法框架和完善程度

1.立法框架。聯邦作物保險法規定聯邦作物保險公司的建立，基本權力，公司人員，共有25 種作物保險，雙重保險和限制種植，免稅減免，資金儲存和投資。

中國農業保險條例有總則、農業保險合同、經營規則、法律責任、附則共五章。

2.立法完善程度。美國關于農業保險的各種法律制度是由議會制定的特別立法，和傳統保險法是獨立的，互不影響。

我國在現階段制定法律的條件還不成熟，暫時不能由全國人大制定法律，《農業保險條例》是由國務院制定的一種行政法規。

從以上可以看出，中國的農業保險立法框架相比美國比較簡單，文章內容相比美國比較粗糙，缺乏具體細節，只能為農業保險提供最基本的制度供給。

(二)經營原則不同。美國的農業巨災保險具有強制性和福利性質，農民只有在參與政府作物保險計劃的情況下才能獲得保費，稅收和其他福利計劃。

《農業保險條例》第三條規定任何單位和個人都不能利用行政權力，職務或者其他方式強制或限制農民參加農業保險。目前，中國在農業巨災保險中采用自愿原則。

(三)財政補貼不同。美國農業巨災保險中財政補貼完全由中央政府承擔，主要通過巨災超額賠款、保費補貼和稅收優惠等方式，同時還制定了階段性的財政專項費用補貼農業保險的計劃。美國全額補貼農業巨災險保費，以農作物的歷史產量作為理賠賠付標準，通產實行的規則是農作物預計價格的55%。

我國的農業巨災保險財政補貼由中央和地方政府共同承擔。但是兩者在承擔的比例上會根據當地不同的規定而有所不同，一般由地方財政承擔較大的部分。從我國的實際情況來看，商業保險公司基本上將巨災作為免責條款，據統計我國商業保險公司對災害的賠付率只有5%。究其根本，巨災保險和普通商業保險的本質不同。巨災保險具有公共性和政策性，我國現有的法律法規中并沒有具體的規定，這就要求我們建立適合我國國情的巨災保險法律制度來指導我國巨災保險的發展，發揮巨災保險應有的作用。

(四)政府角色定位不同。美國實行的是政府與市場結合的方式，政府并不直接參與經營活動，而是在其中扮演稽查者、監督者的角色，促進市場主體和其他風險管理公司一起分散農業巨災風險。

目前我國在應對農業巨災風險時主要是以政府災后救濟為主，社會捐贈為輔，政府大部分的作用發揮在災后的救濟上，而在災前對防災防損體系的建設方面發揮的作用。我國應對農業巨災風險時長期依賴政府財政救濟，其會對參與農業巨災保險的私營保險公司產生擠出效應。

結語

農業面臨越來越大的災害風險，從美國巨災保險立法和中國國情的經驗來看，巨災保險立法可以更好地了解巨災保險的功能和定位。除了政府的主導參與外，還有必要建立并大力發展由保險公司，再保險公司，證券市場和巨災基金組成的風險分散體系。還有必要明確覆蓋范圍，費率設置，保險模式，運營模式等。結合國際經驗，結合中國農業保險發展歷史數據，制定農業巨災保險政府財政補貼標準。運用精算模型和精算理論進行論證分析，制定出補貼標準、補貼比例以及執行機構等具體細則。