我國預算績效評價指標的現狀分析

穆 瀾

(云南財經大學 云南 昆明 650221)

一、績效指標的含義

全面實行預算績效管理的重點在于績效指標體系的構建。預算績效指標一般用來指導部門和項目的具體工作，因此其必須具有可測性、定量性以及可比性三種性質。績效指標和績效目標之間不一定存在精準的一一對應的關系，績效指標是績效目標的細化和量化描述，有時多個績效指標共同來描述一個績效目標，績效指標體系也由此形成。績效目標如何設定以及如何將其細化和量化為科學合理的績效指標體系是績效管理的關鍵，同時也是一大難點。

二、績效指標體系的現狀分析

預算績效指標體系的構造方式按照部門職責不同可以分為建立基于部門的績效指標體系以及建立基于項目分類的預算績效指標體系兩類。各部門在實際操作中一般根據分類索引、查找關鍵詞來提取所需的指標。不同省份在項目的類別劃分方面有著不同的分類索引,但一般都是根據預算科目細化績效指標進行操作,這樣便于各部門開展績效評價工作,但是也加大了統計各指標的使用頻率的難度,績效指標的動態調整難以進行,而且容易弱化各部門間績效評價的可比性。

總之,隨著近年來的不斷努力與改進,我國預算績效指標體系逐步完善,呈現出指標覆蓋范圍逐步擴大、各具體指標的隸屬關系更為清晰等特點,對績效管理起到了重要的指導作用,進一步加大了對財政總體績效的把控。

三、現階段績效指標存在的問題

(一)績效評價指標體系不健全。我國的預算績效評價還處于初期探索階段，現行的指標體系只能部分反映績效，而不能充分解釋績效。預算執行情況的監督和管理對預算績效評價的效果起著決定性作用。因此，應把重點放在制訂績效指標上，但在現階段，這一過程的實施略顯困難，因為預算績效指標的制定尚未形成統一的標準，各部門在制定績效評價指標時，經濟效益的實現以及預算執行方面被過度關注，反映環境效益的指標卻被忽略了。各部門在制定預算績效指標時會制定一些對本部門影響不大的共性指標，對于能夠反映本部門實際情況的個別指標的制定很少，績效評價指標體系仍不健全。

(二)預算績效指標普遍存在重定性指標、輕定量指標的缺陷。在預算績效指標體系中，定性指標的使用要多于定量指標，這是因為定量指標離不開數據的支持，而績效數據信息采集的工作量較大、成本較高，定量績效指標的歷史經驗數據較少且整理較為凌散，數據分析能力不足。因此定性指標便成為了主要設置的預算績效指標，導致定量指標的設置被忽視。

(三)指標分析建設能力不足。績效評價一般伴隨著大量績效信息的產生，若要保持整個動態績效信息數據庫的有效運行，強大的數據處理和分析能力是財務部門必須所具備的。根據績效信息總結部門行政行為的特點和執行力，進而預測政策實施的效果，為制定政策提供參考。預算主管部門財務人員一般更加重視財務數據，對其他數據的采集關注較少，這樣會造成基礎數據對預算執行的綜合反饋有偏差，導致預算主管部門直接從年度工作報告和上級文件中選擇最簡單的產出指標。在具體工作中，過于注重反映工作結果的產出指標，設置的指標里很少有反映效益的，指標分析建設能力稍顯不足，設計能夠全面衡量資金效益目標指標的能力需要加強。

(四)根據評價指標形成的結論缺乏可比性。不同地區同類項目績效指標缺乏統一性和穩定性,使得不同層級單位的整體預算、部門預算、項目預算以及同一部門、同一項目不同年度的績效評價結果無法統一比較,不具有可比性。

四、完善績效指標的相關建議

(一)科學設計指標。定量指標對準確衡量支出績效有一定作用，但是由于公共產品和公共服務的績效目標通常是多元的、非盈利的，有些績效目標不能界定為定量指標進行評價，這就要求通過設置定性指標對績效目標進行主觀評價。所以應把定量指標與定性指標進行有機結合。除了將二者結合使用，在績效評價指標設計過程中，還應把定量指標設置為主要指標，定性指標設置為輔助指標。其次，既要使用共同指標，又要使用個別指標。用共同指標反映一般原則，用個別指標反映實際特點。根據績效考核對象在屬性、功能、行業、領域等方面的差異和特點，對共同指標體系進行區分和構建，按照預算支出的預期目標設計共性指標體系來體現普遍原則，按照具體的項目目標設置個性指標來體現實際特點。

(二)優化指標評價法。在科學設計指標后，應從以下兩個方面優化指標評價法。第一步，確定指標體系的權重。當所確定的指標體系中各指標之間沒有相關性或相關性較低時，可以采用層次分析法對人們的主觀判斷和思維過程進行量化。第二步，嘗試將定性指標轉化為定量指標。面對在政府績效評價中過度使用定性指標的問題，可以通過對定性指標進行適當分解等可操作的定量分析方法，盡可能提高定性指標的準確性和降低定性指標的模糊程度。定性評價通過將結果科學合理地轉化為可量化性，從而為整個評價體系的科學決策提供合理的依據。

(三)借鑒國外經驗。3E原則，即經濟性、效率性和有效性是國外預算績效指標設計一般遵循的原則。隨著預算績效改革的不斷完善，國外預算績效指標更加重視結果的影響，注重實現績效目標，重視以結果為導向的預算績效模式。在英國預算績效改革過程中，在預算績效委員會和預算績效技術專家意見的基礎上，本部門制定了相關的績效目標和績效指標；在與預算績效技術專家協商的基礎上，波蘭建立了預算績效指標數據庫，更加強調了預算績效指標的完整性，進而提高了預算績效指標的質量。與國外的預算績效指標體系相比，我國的預算績效指標體系在結構上還有待進一步完善。

(四)集財政、主管部門和社會之力共同構建。績效指標體系的構建工作繁重，僅靠一方獨立完成難度較大。建議以財政部為統領，財政部、中央主管部門和省、市財政部門三者之間互相合作，開展聯合攻關，確保績效指標的經濟性、效率性和有效性。擬采取區域或省市合作的形式，選擇分項目的組織方式，組建多個合作團隊強強聯合，共同搭建績效指標體系的總體框架，根據重要程度對核心指標進行排序，最后由財政部統一組織驗收，完善后進行頒布，從而指導全國的預算績效管理工作。這樣，就可以規范預算績效管理，統一績效的效率、效益、質量原則，進一步促進預算績效管理由粗放型向精細型轉變。