中國鄉村治理體系中自治、法治與德治的內在邏輯與實踐路徑

張 凱

（中共黑龍江省委黨校 黑龍江哈爾濱 150080）

2013年，浙江省桐鄉市率先在基層治理體系中實施自治法治與德治的“三治合一”，取得了良好的效果，并推廣至全省。2017年，“三治合一”被寫入了十九大報告中，報告指出，要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”[1]，標志著這項由基層探索出的有益經驗首次上升到了國家政策的層面，具有全面推廣的戰略意義。

一、自治、法治與德治內涵

所謂的自治，就是鄉民通過參與管理與決策，共同解決鄉村的公共事務，實現自我管理、自我監督與自我服務的過程。我國自古以來就有著鄉村自治的傳統，到了清朝和民國，由于受到西方文化的影響，加上國之動蕩，鄉村自治制度不斷被沖擊，這種狀態一直持續到新中國成立。新中國的建立，對基層的格局進行了重塑，鄉村自治的局面重新被打開。

法治，顧名思義，即依靠法律的途徑來完善和發展鄉村治理體系。在現代中國的鄉村治理體系中，法治的概念是寬泛的，包括國家法律和鄉規民約在內的一整套規則制度體系[2]。事實上，在當前的鄉村社會中，仍然存在不少村規鄉約，這些村規鄉約承擔著一定的民主和管理功能，但是仍存在一些弊端，不斷增加的村規鄉約不少都不合法律，侵犯了鄉民的合法權利。伴隨著全面依法治國的展開，如何處理村規鄉約和國家法律之間的融合成為一個亟需解決的問題。因此，建設法治鄉村，兼顧鄉規民約與法律就顯得尤為重要了。2018年“中央一號文件”《關于實施鄉村振興戰略的意見》，明確指出，要“堅持法治為本，樹立依法治理理念”；2020年3月，中央全面依法治國委員會印發了《關于加強法治鄉村建設的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》將鄉村的法治建設提高到了新的高度，并明確要求到2035年要基本建成法治鄉村。

德治，即通過道德的力量來約束和教化鄉民的行為，從而達到規范管理的目的。早在商周時期，就有著“天命之德”與“內在之德”的說法，到了春秋戰國時代，儒家思想的出現更是強力推崇“德治”的主張。一直以來，儒家都強調道德上的禮樂教化，用以維護社會秩序，最終實現人倫和諧的社會目標。如今，經過歷史沿革與發展，我國鄉村形成了不少以道德為基礎的行為規范，這些道德規范成為了鄉村德治的基石。2019年10月，中共中央、國務院印發了《新時代公民道德建設實施綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》分為七個部分，主要為新時代公民道德建設的總體要求、重點任務、深化道德教育引導、推動道德實踐養成、抓好網絡空間道德建設、發揮制度保障作用和加強組織領導。《綱要》的實施為新時代下鄉村治理體系中德治內容的建設提供了方向。

二、自治、法治與德治的內在邏輯關系

（一）自治為基礎。1998年，全國人大常委會通過了《鄉民委員會組織法》，標志著我國自治制度正式建立。自此，自治制度作為中國特色社會主義社會政治的重要組成部分，承擔著公平選舉、民主決策、民主評議等功能，是整個鄉村治理體系的基礎。它既要保障民眾的權益不受損害，又要集中體系民眾的廣泛意見，還要能激發民眾的活力。因此，構建鄉村治理體系必將以自治為核心。

自治為基，有利于重構中國鄉土社會秩序。中國鄉村社會角色復雜，除了政府力量之外還盤踞著多股勢力。比如，有些地方仍然存在宗族組織和鄉紳集團，宗族勢力與鄉紳階層一脈相連，在很多的決策中起著主導的作用。一方面，宗族制與鄉紳制在某些程度上能與政府相互協同，起著共同管理的作用，但另一方面，宗族與鄉紳的相互支持，可能會侵害到民眾的法律權利，影響基層社會的穩定。堅持自治為基就是要調和政府、宗族、鄉紳與民眾這幾種力量，重構鄉土的秩序，既要保證宗族、鄉紳與民眾間相互融合，又要力求讓宗族勢力和鄉紳集團成為政府與民眾間溝通橋梁，這樣才能維持基層社會的穩定。

自治為基，有利于強化民眾在鄉村治理中的主體地位。無論采用何種治理方式，最終還是落到民眾這一基本單元上，通過強調鄉民自治將民眾從被治理者的角色中解脫出來，讓其承擔著治理者的角色，真正意義上體現了“以人為本”的思想，實現了人民群眾當家作主的政治意愿。

（二）法治為保障。鄉村治理關乎著農村的長治久安，需要法律來提供相應的保障，這既是全面貫徹依法治國的題中之義，也是落實鄉村振興戰略的內在要求。依法治理已經滲透到鄉村的方方面面，經濟上，在促進鄉村產業化發展、解決鄉村企業糾紛等方面離不開法律手段的支持；政治上，在維護鄉村社會穩定、推進鄉鄉民主決策、完善鄉村監督制度等方面離不開法律思維的協助；文化上，在保護鄉村歷史遺跡、傳承鄉村優良傳統等方面離不開法治建設的支撐。因此，我國一直在大力推廣鄉村法治建設，在涉農立法、農村普法、鄉村政府執法等方向上持續投入，不斷改善農村的法治環境，建設法治鄉村的基礎設施，從而推動鄉村在經濟、政治、文化上的全面進步。

法治為保障，有利于維護鄉民的基本權益。無論是德治還是自治，都無法從根本上保護鄉民的人身權、財產權等基本權益，當自身的生命和財產受到威脅時，人們只能依靠法律來匡扶正義，揚善除惡。此外，與依靠宗族勢力、鄉紳集團來維護鄉村穩定不同的是，由于法律面前人人平等，鄉村法治的建設可以讓每個人都能享受到法律帶來的安全感，實現公平對待鄉民權利，真正做到引領和規范鄉村的社會秩序。

法治為保障，有利于強化鄉民的法律意識。由于歷史的原因，中國鄉民的法律意識一直都很薄弱，在遇到問題時，鄉民的第一反應并非求助于法律的手段，而是指望地方勢力自行解決。但是，在全面依法治國的背景下，解決農村的矛盾與糾紛，為保障農民的利益訴求，最根本的方法還是需要依靠法律來裁斷。通過法治鄉村的建設，在鄉民們得以了解到法律的基礎知識，既可以增強鄉民對法律的敬畏感，又可以提升鄉民的法律意識，讓鄉民不僅能夠做到尊法、守法、愛法，還能學會利用法律途徑來維護自身的合法權益，進而強化鄉村法律秩序，減少鄉村社會中的矛盾和沖突。

（三）德治為輔助。以道德的力量來規范鄉民的行為，一直是中國鄉土社會特有的運行方式。但是改革開放以來，中國農村發生了翻天覆地的變化，不僅農村的生產方式、社會結構出現了深刻的變革，在思想層面上，也發生了重大的轉變。由于視野的逐漸開闊，農民的思想日漸多元，因此，在道德層面上，出現了拋棄傳統美德，而過于追求利益的現象。一些民眾，在職業、社會甚至是家庭中，漠視他人的權益，致使民風日下，鄉村整體道德思想不斷滑坡。為提升民眾的綜合素養，豐富民眾的精神文化生活，德治是必不可少的一環。

德治為輔，有利于提升鄉村的精神文化建設。要深化道德的建設，總是和民眾的精神文化層面分不開的。無論是開展思想道德講壇，還是組織道德文藝匯演，亦或是放映道德教化影片，都是一種精神文明建設。在鄉村治理中把握德治的定位，抓好農村的思想道德建設，在鄉民的民風塑造和文化建設上不斷地補齊短板，利用好公共資源，組織開展教育、匯演等文化活動，不僅可以營造出淳樸、文明的鄉村氛圍，還可以活躍鄉村精神文化生活，在文化層面上助力鄉村振興戰略。比如，在鄉村文化的振興過程中，推行德治的力量，可以充分調動本地的傳統技藝、優秀民俗等優質文化資源，不僅實現了道德上的傳承，豐富了文化生活，還能創造一定的經濟價值。

德治為輔，有利于完善激勵機制。以道德作為輔助治理鄉村，除了能起到約束作用之外，還能起到激勵作用。通過各種表彰活動，宣傳正面形象，樹立道德模范，能夠有效地弘揚主旋律，激勵文明風尚，引導鄉民扶正祛邪，懲惡揚善，從而大大增加不道德行為的成本，形成一種人人爭做好事、個個爭當模范的良好社會風氣。目前，已有不少鄉村開展了尋找鄉間最美醫生、最美老師、最美村官等活動，通過這些正能量的活動，讓有德者受到關注，得到認可，從而激發鄉民自發學習榜樣，培養起良好的道德習慣，最終達到事半功倍的治理效果。

三、自治、法治與德治的實踐路徑

（一）明確三治融合的實施主體。在鄉村治理體系中，存在著多種角色，包括基層黨組織、政府力量、社會力量與基層群眾。這四類角色在基層治理體系中都有著自己的職能，代表著不同的利益。基層黨組織代表的是黨和國家的利益，政府力量想要提升的是當地政府的綜合實力，社會力量謀求的是商業的最大化，基層群眾追求的自身權益不受侵害，如何調和這四種利益訴求，是鄉村治理的關鍵。而解決這個問題的鑰匙，就是要在自治、法治與德治三治合一的治理機制中，明確出實施的主體。

新時代的鄉村治理，是一個宏大的工程，涉及鄉村的經濟、政治和文化等各個方面，作為實施主體，需要有強大的統籌能力以及準確的宏觀把控能力，所以，從長遠的角度考慮，必須堅持黨的領導處于主導地位。當然，堅持黨對鄉村治理工作的領導，并不是要求黨什么事都要管。黨的主要作用是統籌規劃，在全局上做好把控，負責起基層的社會治理體系建設，包括政治體系建設、經濟和文化領域的規劃等等。此外，想要強化黨在鄉村治理體系中的主導作用，對基層的黨員，也有著一定的要求。在德治領域，基層的黨員干部要做好帶頭作用，保持良好的社會品德，做好示范效應；在法治領域，基層的黨員干部要積極參與到法制宣傳工作中去，做學法守法的先鋒；在自治領域，基層的黨員干部要堅持有所為，有所不為，嚴于律己，不斷提升自我管理能力。

（二）完善鄉村社會基礎工程。良好治理體系的運行，離不開底層基礎設施的建設，在推動自治、法治與德治的融合過程中，需要不斷完善鄉村社會的基礎工程。這里所說的基礎工程是一個寬泛的概念，既包括公路、鐵路、建筑設施等基建工程，也包括法律、鄉約等文件。

自治、法治與德治三治融合的推行成效與基建工程有著密不可分的關系。公路、鐵路、網絡等基礎設施的建設，增加了信息的傳播途徑，不僅大大豐富了鄉民的文化生活，而且也為法律與正能量的宣傳提供了新的路徑，大大提升了鄉民的法律素養與道德水平，為德治和法治鋪平了道路。健全的法律體系和法律監督機制，既可以有效地解決糾紛，化解不必要的社會矛盾，又能起到震懾作用，抑制犯罪行為的發生，有益于法治與自治的推行。此外，建設一些民眾需要的基建工程，如養老院、老年活動中心、人民公園、文化中心等，開設一批新的經濟項目，如開發區、文化傳承景區等，既能提升居民道德優越感，又能豐富民眾的收入來源，為德治與自治的建設提供了基礎。

（三）引導社會力量積極參與。推動自治、法治與德治的“三治”融合，是一個系統性的工程，我們在保證黨的主導地位的同時，也不能忽視社會力量。在建設鄉村治理體系中，政府有著資源上的優勢，能進行宏觀決策和搭建相關平臺，社會力量有著資金和人力上的優勢，能快速進行資金募集和提供專業人才，二者相互協同，可以深化改革，促進傳統臃腫的鄉村治理模式向現代化的管理模式轉變，形成政府調控同社會協調互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節力量互動的新型社會共治模式。[3]因此，我們既需要政府凝聚力量，制定相應的政策，也需要開放市場，引進社會力量，完成最終的建設工作。如在推行三治合一的基礎工程建設中，通過社會力量的積極參與，不僅可以彌補政府在資金和人力上的不足，也能提升工作效率，保障工程的順利交工。