新時代依法治國背景下依法治教的新思考

秦雅楠，郝淑華

沈陽師范大學，遼寧 沈陽110034

以習近平總書記為核心的黨的新一代領導集體成功探索了中國特色社會主義新理論和新實踐，在依法治國方面形成了一系列新理念、新思想、新戰略。教育領域中依法治教同樣至關重要，為建設現代教育強國提供了堅實的保障，全面推進依法治教是貫徹落實習近平總書記全面依法治國新理念、新思想、新戰略的重大政治任務[1]。依法治教在新時代依法治國背景下有了新的要求。

一、依法治國對依法治教的新要求

（一）黨領導依法治教

黨的十九大要求加強黨對全面依法治國的集中統一領導，貫徹到教育領域就是要加強黨對依法治教的集中統一領導，總體表現為黨在教育領域內領導教育立法、保證教育執法、支持教育司法、帶頭守法。

黨領導教育立法，即黨從國家教育發展現狀以及人民群眾對教育的現實需要出發，提出教育立法建議，立法機關結合實際情況，制定體現人民根本利益和促進國家教育發展的法律。首先，黨要把握教育立法工作的方向性。根據教育領域中亟需解決的問題，把涉及到國家教育發展以及人民群眾最關心、最直接的切身利益問題優先列入立法議程，優先制定與修改相關教育法律，使教育立法實現個體發展和國家建設的價值平衡[2]。其次，黨要把握教育立法工作的實效性。習總書記強調立法的重要性，提出要做到重大改革于法有據，立法要為改革提供法治保障，增強法治的權威性。教育領域的改革需要教育立法的保障，教育立法的質量決定著教育法律的權威性。黨不僅要審時度勢提出立法建議，使得教育改革有法可依，更需要加強對教育立法質量的監督，避免教育立法與教育執法相脫節。同時教育改革的推進需要除教育部門以外其他部門的支持與配合。因此，黨要從立法角度統籌教育、財政、工商等相關部門，落實各部門法律責任，保障教育立法的質量。

黨保證教育執法，即黨要保證教育行政機關依法行使職權，監督教育執法部門嚴格執法，依法推進教育工作的開展，切實維護人民的合法權益。首先，黨要強化教育執法者依法治教的理念。十八大報告提出要用法治思維來替代過去固化的領導、管理和行政思維，這就要求教育執法者要具備法治思維，用法治方式去處理教育問題。黨要從思想源頭上保證執法者具備教育法治的觀念，使其從內心深處真正尊重法律、擁護法律、維護法律的權威。其次，黨要加強對教育執法的監督。堅決查處執法犯法、違法用權等行為，對教育執法中的違法行為加以糾正，對教育執法中強勢執法、選擇性執法或隨意執法的人員給予懲罰。

黨支持教育司法，即各級黨組織和領導干部要支持法院、檢察院能夠依法獨立地行使審判權和檢察權，依法處理教育違法案件，提升教育司法公信力，同時要支持國家行政機關依法裁決教育糾紛活動。黨要支持法院、檢察院等司法機關依法獨立行使職責，對任何干預其正常教育司法活動的行為要嚴加禁止，對干預司法機關辦案的人員，給予黨紀政紀處分。

黨帶頭守法，即各級黨政機關和黨員必須要在憲法和法律的規范下活動，要起到帶頭表率作用，嚴格遵守憲法和各級各類的法律規定，重視教育領域相關法律，用法治思維和法治方式處理教育領域的相關問題。首先，各級黨政機關和黨員要以身作則，要具有法律意識，遵守憲法及法律，用法治思維來替代過去的領導、管理以及行政思維[3]。在面對教育法律糾紛時要用法治方式解決問題，不得違反法律，錯誤行使手中權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。其次，黨要加強對公民的教育法治宣傳。使公民學法、知法、懂法，具備基本的教育法律常識。

（二）以保障師生權益為中心

國家興盛的重要標志是社會的長治久安以及人民幸福感的提升，法治是社會長治久安的必要保障，是維護人民權益的重要保障。只有依法治國才能深入民心，得到人民的擁護和支持。因此，堅持人民主體地位是依法治國的必然要求。教師和學生是教育領域中最重要的群體，教育是培養人的活動，教師是培養人的主體，在當下提升教育治理能力現代化的背景下，保障教育的發展，就必須從法治上保障教師的合法權益，尤其要維護弱勢教師群體權益，促進教育公平，使教師可以無后顧之憂，潛心教書育人，當教師權益受到損害時要提供有效的救濟方式，依法維護教師的權益。學生是教育的對象，學生權益保護一直受到社會各界的高度關注，受教育權、學習權受到侵害的事件層出不窮，亟需法律的保障來維護學生的權益，用法律的手段制止侵害學生合法權益的事件發生。在當前推進依法治教的過程中，師生權益能否得到有效保障是檢驗依法治教成果的試金石。

（三）依法治教與以德治教相結合

十九大報告中指出，中國特色社會主義法治必須堅持依法治國和以德治國相結合。法律是準繩，是道德基礎，缺少法治的國家，必定會引起社會的動亂。但過度用法律來約束人的行為，抑制人性，必定會引起人民群眾的不滿，從而危及社會穩定。“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”[4]，體現了在中國歷史上德治在執政者治國理政中的重要性。只有將依法治國與以德治國有機結合，人民群眾才會從內心深處真正認同執政者治國理政的理念、方式，自覺遵守法律及道德的規范。新時代依法治國和以德治國相結合，是將依法治國與以社會主義核心價值觀為統領的社會主義道德有機結合，以社會主義道德觀念、道德水準和道德評價體系作為治國依據[5]。

雅思貝爾斯認為教育是人的靈魂的教育，是人與人精神的契合[6]。由于教育的特殊性，促進教育的發展，不僅需要法治的保障，更需要德治的規范。習總書記多次在講話中強調“立德樹人”的重要性，立德是培養確立崇高的思想品德，樹人是培養高素質的人才，習近平立德樹人思想揭示了教育的本質、根本目的以及根本價值，包含政治思想教育、道德教育、個性心理品質培養三個方面的有機統一[7]。新時代依法治教與以德治教相結合就是將依法治教與習近平立德樹人的思想有機結合。首先，國家機關以及其他有關機構等教育主體要依照法律規定，在其職權范圍內從事教育的治理活動，各級各類學校及其他教育機構、社會組織和公民依照教育的法律規定，從事辦學活動、教育教學活動及其他有關教育的活動[8]。其次，教育工作者要具備良好的社會主義道德，以社會主義道德標準和道德評價體系作為治教的依據，把立德樹人內化到學校建設和管理各領域、各方面，做到以樹人為核心，以立德為根本[9]。

二、依法治國背景下依法治教所面臨的問題

（一）黨對依法治教的領導作用需進一步加強

在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習總書記指出“要繼續推進黨的領導制度化、法治化，把黨的領導貫徹到全面依法治國全過程和各方面”[10]。只有發揮黨在教育領域的領導核心作用，實現黨領導依法治教工作的具體化、精細化，才能落實責任主體，明確分工，使依法治教工作可以有序、高效地推進。但就當前依法治教現狀來看，黨對依法治教的領導作用還需進一步加強。

黨在領導教育立法方面，首先，亟需提升對教育立法的統攬力度。加快推動與人民群眾切身利益相關的《家庭教育法》《終身學習法》《學校安全條例》等法律的出臺。其次，在指導教育科學立法方面尚需加大力度。雖然我國教育立法取得了非常顯著的成就，但仍存在一些教育法律條文表述過于原則和粗放，給教育行政機關、司法機關的工作開展帶來一定困難。再次，對教育立法的監督保障作用有待進一步加強。一部教育法律的出臺要經歷四個階段，從提出教育法律議案到審議教育法律草案再到通過教育法律，最后得以公布教育法律。在教育立法的過程中，黨的監督保障作用非常重要。《職業教育法》《教師法》等法律修訂雖已列上日程，但到目前為止也未能出臺修訂的新法，人民群眾呼聲日益高漲的《學前教育法》也未出臺。這些人民群眾需要的教育法律未能在一定合理的時間制定出臺，表明黨對教育立法監督保障作用還有待進一步加強。

黨在保證教育執法方面，首先，對教育執法的支持作用發揮不夠。教育部門的行政執法相比于工商、公安等部門的執法力度要弱，某直轄市的政府法治部門統計調查各個部門的執法狀況，涉及教育領域，市教委一年之內沒有做出過處罰，甚至都沒有進行過執法活動[11]。其次，對教育行政執法監督有待進一步加強。目前教育行政執法方面比較薄弱的一部分原因是缺乏嚴格的監督機制，教育行政執法者法律意識不強，在執法過程中難免會出現違法行為，阻礙了教育執法工作的進行。

黨在支持教育司法方面，需加強對教育司法的重視程度。我國教育司法制度仍處于探索階段，對教育司法制度建設的推動作用還需進一步加強。

黨在帶頭守法方面，首先，部分黨政領導干部自身的教育法治意識較弱。個別黨政領導干部缺乏依規依紀行使職權的意識，尤其是地方黨政機關個別領導干部存在著“特權思維”、“以權壓法”等問題。其次，黨員干部帶頭普法效果不顯著。在教育改革的不斷推進的過程中，教育領域的普法進程較慢，未形成全民學習教育法的風氣，很多人民群眾對教育法規不了解，甚至不關心。

（二）師生權益保障有待進一步落實

教師是履行教育教學職責的專業人員，是促進國家教育教學事業發展的基礎性力量，教師權益能否得到保障關乎教師對待職業的滿意度以及工作積極性，直接影響著教育質量。法治是教師權益的重要保障，教育領域應根據教師職業的特點對教師權益進行細致保障，但在現有教育法律法規中，《教師法》只從整體上規定教師享有的權益及保障，缺少各級各類學校對教師權益進行針對性的保障。由于各類院校教師準入標準不同、教育教學任務不同，教師享有的權益應當根據實際需要有所區別。而《義務教育法》《職業教育法》《民辦教育促進法》較少體現對各級各類學校教師權益的針對性保障，同時法律條文中對普通中小學院校、職業院校、民辦院校教師權益及其保障規定涉及較少，這使得教師權益在受到損害時得不到法律上的保障。尤其近些年來，因學生的人身傷害事故，學校、教師與家長間的矛盾糾紛不斷，一些教師在糾紛處理過程中權益得不到有效保護，致使教師在教育與管理學生時出現一些該管但不敢管的現象。

學生是教育的對象，是社會普遍關注的群體，其發展關系著國家的未來與民族的希望。但學生群體相對于社會其他群體來說屬于弱勢群體，尤其是學齡前兒童以及中小學生，其身心發展不夠成熟，很容易受社會不良風氣影響，況且低齡兒童缺少明辨是非的能力。我國現行的《教育法》《義務教育法》《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《學生傷害事故處理辦法》對未成年學生權益及保障依舊存在不足之處，很多學生遭受著校園暴力的傷害，如教師對學生的語言暴力、不正當的體罰，同伴之間的排斥及校園欺凌等。2018 年最高人民法院發布《校園暴力司法大數據專題報告》，報告顯示2015 年至2017 年全國法院一審審結校園暴力案件接近三千件，校園暴力案件中11.59%受害人死亡，31.54%受害人重傷[12]。未見報端的校園暴力事件也不計其數，本應在學校接受教育的學生卻因為瑣事及沖突做出違法行為，對受害人身心造成了嚴重危害，有些學生因不堪校園暴力的壓力選擇以自殺來“解脫”自己。高等教育階段學生大多已經成年，其身心較為成熟，法律意識也相對較強，但依舊有很多侵犯高校學生受教育權、申訴權的事件發生，高校招生考試中的舞弊行為頻發，學生權益在受到侵害時得不到有效保障。

（三）依法治教與以德治教相結合需進一步重視

隨著我國教育改革的不斷推進，教育法治建設取得了一些成就，但對以德治教的重視程度不足，道德建設還處于一個薄弱的環節。在教育相關法律的立法與修法中，逐漸開始強調立德樹人的教育理念，但現實中，師風師德建設還存在問題，教育部頒布了一些師德建設的規范文件，盡管如此，教師道德敗壞的事件頻發，教師在課堂上發布不當言論、學術不端、性侵學生等事件時常曝光在公眾的視野中，引發公眾對教師團體的質疑。部分教師之所以會觸碰道德底線，一方面源于法律對教師的約束以及監督力度不夠，另一方面源于教師教育信仰的缺失，未能以社會主義道德標準和道德評價體系要求自身，甚至抱有不會被發現的僥幸心理，這不僅阻礙我國教育事業的發展，更對學生人生的成長產生重大負面影響。

三、依法治國背景下完善依法治教的建議

（一）進一步加強黨對依法治教的領導

1.加強黨對教育立法的領導。一是要加強黨對教育立法工作的科學規劃。教育立法工作規劃、年度教育立法計劃以及重要的教育立法項目須向黨委請示匯報，黨要把握住教育立法的方向，堅持科學、民主、合法立法，以人民群眾的利益為中心，從法律上、制度上保障人民群眾的權益，貫徹體現黨委的主張和意圖，保證黨的路線方針政策。二是要加強黨對教育立法工作的科學指導。黨要把好教育立法質量的嚴關，完善黨對教育立法工作中重大問題決策的程序以及教育立法爭議解決機制，尤其是在教育立法過程中對于社會關注度較高，但各方意見分歧較大、利益博弈難以平衡的問題，黨委要起到領導核心作用，協調各方意見，盡快處理爭議，推進教育立法的進程。三是加強黨對教育立法工作的監督。建立教育立法工作推進報告制度，對教育立法的進程進行監督，從制度上保證教育立法的進度，使教育法律可以在一定的時間內完成立法及修訂。

2.加強黨對教育執法的保障監督作用。一是要建立聯合執法制度。黨要支持教育部門的執法活動，推動各地設立獨立的教育執法部門，增加教育執法的機構和人員編制，在這基礎上，統籌協調教育執法部門，會同工商、財政、公安等部門開展聯合執法，共同處理教育執法過程中的問題，減小跨部門執法阻力，加快問題處理的進程。二是要建立教育行政執法責任追究制度。增強執法者的法律意識，落實執法者的法律責任，從制度上保證違法必究，杜絕教育行政執法中的違法行為。

3.重視黨在教育司法中的支持保障功能。一是黨要加大對教育司法建設的力度。督促建立和健全教育司法專門職能機構，培養一支專業教育司法審判人員隊伍。二是各級黨政機關和領導干部要支持法院、檢察院等司法機關依法獨立行使職權，保證教育司法的獨立性。建立黨政領導干部干預司法活動責任追究制度，對干預教育司法活動的黨政領導干部具體情形進行記錄并通報，啟動責任追究程序。

4.完善黨帶頭守法制度。一是要建立以教育法治為標準的獎懲考評制度，將教育法治納入黨的考核標準中，激勵黨政領導干部帶頭遵守法律，運用法治思維和法治方式推動教育改革發展、解決教育法律糾紛，從而保護和實現人民權益、維護社會公平正義。二是要加強黨對教育普法工作的領導，貫徹落實誰執法誰普法的理念，督促教育行政部門制定嚴格的教育普法規劃，做到教育普法工作有計劃、有重點、有成效，從而使全社會形成學教育法、懂教育法、遵守教育法、用好教育法的良好風氣。

（二）完善師生權益保障制度

1.完善教師權益保障制度。首先，要從立法上加強對教師權益的保障，加快《教師法》的修訂，尤其要加快對相對弱勢的教師群體給予法律法規保障，對鄉村教師、民辦教師、中小學合同制教師、職業院校教師的權益給予立法上的保障以及各種政策文件的補充。如鄉村教師與城市教師相比，其享有的資源、條件、機會均處于劣勢，更應得到政策法律上的偏向，國家及地方政府應當通過制定相應的法律法規保障鄉村教師的權益，來振興鄉村教育的發展。其次，法律能否得到有效應用關鍵在于實施，立法即使再完善，學校行政機關、教育行政部門等有關機構沒有做到依法維護教師權益，也會使教師合法權益受到損害。而法律救濟是對教師合法權益的最后保障，教師作為公民享有行政救濟和司法救濟的權利，《教師法》規定教師享有申訴權，規定了教師提出申訴的機關以及教育行政部門處理的時限，這是教師所享有的區別于其他公民的救濟權利。《全面推進依法治校實施綱要》提出完善教師權利救濟制度，學校要設立教師申訴或者調解委員會。這是從學校角度對教師權利救濟的保障，在一定程度上可以緩解教師與學校之間的矛盾。目前對教師權利救濟重視程度，高等院校明顯高于中小學院校。多數高校在學校章程中規定設立教職員工申訴委員會，對教師權益進行保障，但是，中小學院校章程建設相對緩慢，很多學校沒有設立相關機構來處理教師申訴，教師救濟權得不到相應保障。對待教師申訴，學校、教育行政機關以及各級人民政府要秉持客觀公正的原則，依法維護教師的救濟權利，使每個教師在申訴案件中感受到公平正義。要保證教師隊伍健康發展，就要對教師進行約束，教師必須要遵循法律規定以及教師職業道德規范，一旦違反，司法機關要嚴懲不貸，絕不姑息，做到違法必究。

2.完善學生權益保障制度。中小學階段必須要加快《學校安全條例》的立法進度，建立校園暴力防控機制，落實學校的法律責任，健全對未成年人權益的保護機制，發揮社會、學校、家庭三方合力，切實維護作為學生的未成年人應享有的合法權益。高等教育階段要嚴把招生考試關口，嚴懲徇私舞弊行為，維護學生受教育的權利。加快制定高校章程，完善學生申訴制度，落實《普通高等學校學生管理規定》關于學生申訴流程，加快建立學生申訴的受理機構，規范學生申訴的處理過程，當學生權益受損可以通過申訴、訴訟等法律救濟方式有效解決問題，從法律上對學生權益保障加以規范。同時開設與學生相關的教育法律通識課程，增強學生法律意識，使學生具有基本的教育法律知識，遵守法律規范，當權益被侵犯，會依法維護合法權益。

（三）促進依法治教與以德治教相結合

教育者以及教育行政人員在教學與管理過程中要充分理解教育的育人功能，對于犯錯學生，在其不觸犯國家刑律的前提下，視其錯誤嚴重程度，以道德教育為主，引導學生向正確的方向發展。教師的言行舉止會對學生產生潛移默化的影響，要以社會主義道德標準要求自己，嚴格遵守教師職業道德規范以及教師職業行為十項準則，以德施教、以德服人，做好學生的楷模。中小學階段正是學生價值觀形成的時期，要以社會主義道德為引領，以德育人。高等教育階段，大部分學生都已形成較為固定的價值觀念，要對學生正確的道德觀念加以強化，對與社會主義核心價值觀相悖的價值觀念加以糾正。將政治思想教育、道德教育、個性心理品質培養融入到思想道德教育、文化知識教育、社會實踐教育各環節，貫穿基礎教育、職業教育、高等教育各領域[13]。

從學生角度，要使學生成為合格的社會主義建設者和接班人，就需要從學生自身角度轉變現有唯分數、唯文憑的教育評價導向，要在加強品德修養上下功夫，踐行社會主義核心價值觀，踏實修好品德，教育引導學生成為有大愛大德大情懷的人[14]。學生若將自己局限于學習與認知，那靈魂定是匱乏與不健全的。因此，為了更好地融入社會生活，學生自身既要增強法治意識，又要加強思想道德建設，時刻以法律的準繩約束自己，以社會主義核心價值觀為統領的社會主義道德來激勵自己。