我國(guó)反壟斷行政聽(tīng)證制度的準(zhǔn)司法化改革

邢 馳

(浙江理工大學(xué) 浙江 杭州 310018)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，《反壟斷法》在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的使用頻率逐步提高，所以《反壟斷法》的完善不僅在宏觀上有助于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)對(duì)消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者等社會(huì)生活個(gè)體的影響也是巨大的。本文建議加強(qiáng)完善反壟斷調(diào)查程序中的行政聽(tīng)證制度，提供給壟斷行為參與個(gè)體以表達(dá)自身意見(jiàn)的有效途徑，給調(diào)查主體更重要的決策參考意見(jiàn)，以推動(dòng)準(zhǔn)司法化的改革進(jìn)程。

一、《反壟斷法》行政聽(tīng)證制度概述

聽(tīng)證制度最早來(lái)源于英國(guó)，取聽(tīng)取多方證詞證言之意，主要指的是在法庭前，任何參與爭(zhēng)議解決的一方都有權(quán)利進(jìn)行辯論和答辯。根據(jù)聽(tīng)證的定義，主要將其認(rèn)定為防御權(quán)的一種，防止當(dāng)事人的合法權(quán)益收到行政權(quán)的侵害。我國(guó)的聽(tīng)證制度最早追溯至2002年，由時(shí)任主席的江澤民同志首次提出應(yīng)該廣泛建立聽(tīng)證制度，從而實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化，自此，聽(tīng)證制度第一次登上我國(guó)歷史舞臺(tái)。

為實(shí)現(xiàn)反壟斷法保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的目標(biāo)，讓參與主體為自己發(fā)聲是最好的方式，反壟斷行政聽(tīng)證制度的產(chǎn)生也凸顯其重要性與必要性。我國(guó)反壟斷聽(tīng)證制度屬于反壟斷調(diào)查方式的一種，這一制度制定的目的是保證壟斷行為產(chǎn)生后對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生一定的干擾和破壞，這將直接損害到市場(chǎng)的正常運(yùn)行，同時(shí)不合理、不合法的反壟斷調(diào)查也會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)者和利害相關(guān)人的正當(dāng)權(quán)益造成損害。所以依照《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)去報(bào)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查權(quán)有效行使，確保被調(diào)查方的權(quán)利受到法律的保護(hù)。

二、我國(guó)反壟斷行政聽(tīng)證制度研究現(xiàn)狀

首先，我國(guó)行政聽(tīng)證制度的制度構(gòu)造和實(shí)踐運(yùn)行都存在弊端。自1996年我國(guó)行政法中首次規(guī)定了行政聽(tīng)證制度到現(xiàn)在為止有二十余年，行政聽(tīng)證制度在執(zhí)法中的存在感極低，“為了聽(tīng)證而聽(tīng)證”，“聽(tīng)證主持人也是聽(tīng)證調(diào)查人的雙重身份”等不公正不公開(kāi)的現(xiàn)象層出不窮，聽(tīng)證變成了一種走過(guò)場(chǎng)的贅余程序。其次，在反壟斷法中的行政聽(tīng)證制度研究更是存在缺失，在理論層面上缺少相關(guān)的學(xué)術(shù)理論支撐，立法上雖然明確了利害相關(guān)人的意見(jiàn)陳述權(quán)，但實(shí)際操作的制度和程序并沒(méi)有具體規(guī)定，并且意見(jiàn)陳述權(quán)也不同于聽(tīng)證制度，缺乏相關(guān)的學(xué)術(shù)理論與立法依據(jù)；在司法實(shí)踐層面上，由于立法的不盡完善導(dǎo)致司法實(shí)踐效果大打折扣，很多具體壟斷案件的調(diào)查處理中，聽(tīng)證程序僅是走走過(guò)場(chǎng)，沒(méi)有達(dá)到實(shí)際的行政聽(tīng)證效果，更有的壟斷案件甚至沒(méi)有按照程序要求組織當(dāng)事人和利害關(guān)系人參與聽(tīng)證，反壟斷的行政聽(tīng)證程序名存實(shí)亡。具體問(wèn)題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)聽(tīng)證組織專業(yè)性不強(qiáng)

聽(tīng)證制度的完善，有賴于在聽(tīng)證主持人的主持下，參與雙方充分陳述意見(jiàn)。所以聽(tīng)證主持人的資格的規(guī)定是聽(tīng)證制度完善的重要環(huán)節(jié)。

有些調(diào)查機(jī)構(gòu)規(guī)定聽(tīng)證組織由所在單位的相關(guān)工作人員擔(dān)任聽(tīng)證會(huì)的主持人，所以產(chǎn)生聽(tīng)證主持人也是案件調(diào)查人的問(wèn)題，“既是運(yùn)動(dòng)的裁判又是參與運(yùn)動(dòng)的運(yùn)動(dòng)員”，除此之外，即使聽(tīng)證主持人并非調(diào)查人員，但如果與調(diào)查人員有關(guān)聯(lián)性或者屬于同一個(gè)機(jī)關(guān)的工作人員，那么也無(wú)法實(shí)現(xiàn)完全的公正，這顯然讓聽(tīng)證這一程序成為擺設(shè)，所以應(yīng)該完善聽(tīng)證主持人制度，

(二)聽(tīng)證程序獨(dú)立性不足

聽(tīng)證程序?qū)儆谝环N程序性的制約機(jī)制，具備基本的程序價(jià)值。聽(tīng)證程序的獨(dú)立性不足表現(xiàn)在聽(tīng)證程序立法設(shè)定不完整與具體實(shí)施上不到位兩個(gè)方面。雖然我國(guó)《行政處罰法》中關(guān)于聽(tīng)證制度規(guī)定，聽(tīng)證需由行政機(jī)關(guān)指定非本案調(diào)查人員主持，但在反壟斷法中并沒(méi)有”聽(tīng)證“的字眼，所以舉行聽(tīng)證會(huì)時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)為了“節(jié)約資源‘、降低成本，直接由案件的調(diào)查人員兼任聽(tīng)證會(huì)主持人。聽(tīng)證制度不僅需要當(dāng)事人表達(dá)意見(jiàn)的參與，同時(shí)由于反壟斷法屬于專業(yè)性、公共性較強(qiáng)的法律，也應(yīng)該吸收一部分相關(guān)領(lǐng)域的專家和法律顧問(wèn)，以保證這一程序的順利進(jìn)行。

聽(tīng)證參與主體實(shí)質(zhì)參與權(quán)沒(méi)有得到保障。即使經(jīng)營(yíng)者和利害關(guān)系人一方收集了相關(guān)證據(jù)與信息，但可能由于程序上的不正義甚至無(wú)法達(dá)到執(zhí)法機(jī)構(gòu)盡調(diào)查義務(wù)之標(biāo)準(zhǔn)，更不要說(shuō)這一證據(jù)是否能夠被采納。聽(tīng)證人員的產(chǎn)生如果缺乏一定的透明度，那么聽(tīng)證制度形同虛設(shè)，也自然不會(huì)達(dá)到其應(yīng)有的效果，反而形成了程序上的多余步驟，導(dǎo)致聽(tīng)證形式化等問(wèn)題。

(三)聽(tīng)證制度不完善

我國(guó)反壟斷法中并沒(méi)有明確規(guī)定反壟斷調(diào)查中“聽(tīng)證程序”屬于必要的前置程序，甚至沒(méi)有明確規(guī)定“聽(tīng)證”二字，取而代之的是“經(jīng)營(yíng)者、利害關(guān)系人有權(quán)陳述意見(jiàn)“的意見(jiàn)陳述權(quán)，但對(duì)于意見(jiàn)陳述的具體組織參與者、準(zhǔn)備工作的安排、相關(guān)人員的回避問(wèn)題、口頭或書(shū)面的規(guī)定上十分模糊，尤其是聽(tīng)證主持人與調(diào)查人員混同，導(dǎo)致反壟斷中的行政聽(tīng)證制度實(shí)施的過(guò)程遇到阻礙。

聽(tīng)證結(jié)果的拘束力不足也是聽(tīng)證制度名存實(shí)亡的重要原因之一。聽(tīng)證程序是民主的產(chǎn)物，我國(guó)法律中即使規(guī)定了聽(tīng)證制度，但對(duì)聽(tīng)證結(jié)果的效力并沒(méi)有具體規(guī)定，而聽(tīng)證往往能充分反映出當(dāng)事人的意見(jiàn)，這樣得出的結(jié)果卻無(wú)法成為最終裁判結(jié)果的依據(jù)，這顯然是矛盾的，這也是聽(tīng)證制度不完善的一種體現(xiàn)。

三、我國(guó)反壟斷法引入行政聽(tīng)證制度的提出

反壟斷法中引入聽(tīng)證制度具有正當(dāng)性、必要性和可行性。

首先，反壟斷法中引入聽(tīng)證制度存在正當(dāng)性。聽(tīng)證是執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)營(yíng)者和利害關(guān)系人的陳述、申辯和質(zhì)證的過(guò)程，有利于案件更加客觀透明，有助于執(zhí)法機(jī)構(gòu)查明案件事實(shí)。反壟斷法的不斷完善體現(xiàn)了市場(chǎng)建設(shè)的進(jìn)步與發(fā)展。我國(guó)反壟斷法所保護(hù)的法益是市場(chǎng)的有效運(yùn)行以及社會(huì)公共利益，為了實(shí)現(xiàn)反壟斷法的法益保護(hù)，應(yīng)該重視社會(huì)成員的參與，讓經(jīng)營(yíng)者和利害關(guān)系人自己站出來(lái)為自己發(fā)聲，這更能體現(xiàn)出我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家的人民當(dāng)家作主的特點(diǎn)。聽(tīng)證程序在反壟斷執(zhí)法的過(guò)程中更有助于其實(shí)現(xiàn)公平、正義的價(jià)值追求。

其次，反壟斷法中引入聽(tīng)證制度存在必要性，聽(tīng)證程序是正當(dāng)程序原則的體現(xiàn)，聽(tīng)證程序有助于幫助當(dāng)事人維護(hù)其知情權(quán)與申訴辯護(hù)的權(quán)利，這也是民事訴訟中辯論原則的體現(xiàn)。在反壟斷執(zhí)法的過(guò)程中，作為重要的參與主體，經(jīng)營(yíng)者及利害關(guān)系人不應(yīng)該僅僅作為被調(diào)查的對(duì)象，應(yīng)該賦予他們正當(dāng)程序下主動(dòng)且有效地參與反壟斷審查過(guò)程的程序性權(quán)利，而這樣的權(quán)利理應(yīng)實(shí)現(xiàn)其真正的效果。隨著社會(huì)群體參與意識(shí)和法律意識(shí)不斷提高，人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到生活在公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的必要性，隨之公眾對(duì)反壟斷執(zhí)法的要求也不斷攀升，在這樣市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與反壟斷執(zhí)法程序不完善的矛盾局面下，反壟斷法中的行政聽(tīng)證制度就顯得更為必要。

最后，反壟斷法中引入聽(tīng)證制度存在可行性。聽(tīng)證制度雖然在我國(guó)被制定并應(yīng)用與司法實(shí)踐的時(shí)間不長(zhǎng)，但聽(tīng)證制度在無(wú)論是英美法系還是大陸法系中都積攢了一定的經(jīng)驗(yàn)并且實(shí)現(xiàn)了一定的目的效果，其扮演著重要的角色。我國(guó)目前除了行政處罰法中規(guī)定的聽(tīng)證制度外，同時(shí)也包含價(jià)格聽(tīng)證制度與立法聽(tīng)證制度，教科書(shū)式的聽(tīng)證會(huì)開(kāi)展也給學(xué)界一定的思考與反饋。聽(tīng)證制度所取得的成果也有利于反壟斷行政聽(tīng)證制度的準(zhǔn)司法化改革。除此之外，公眾的受教育水平與參與意識(shí)的提高也為反壟斷的行政聽(tīng)證制度完善提供了文化環(huán)境和條件。

除此之外，反壟斷行政聽(tīng)證制度在各個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家存在一定的制度基礎(chǔ)，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展下產(chǎn)生的反壟斷執(zhí)法問(wèn)題越來(lái)越多，為了實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序制度的目標(biāo)，發(fā)達(dá)國(guó)家也因此進(jìn)行了反壟斷行政聽(tīng)證制度的完善。例如，歐盟制定的反壟斷聽(tīng)證制度規(guī)定歐共體不享有實(shí)際裁決的權(quán)利，聽(tīng)證程序相當(dāng)于在執(zhí)法前的必要審查和信息手機(jī)的程序，雖然沒(méi)有實(shí)際的裁決權(quán)，但聽(tīng)證在程序和主體的要求極為嚴(yán)格：一方面，聽(tīng)證官與實(shí)際的執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須是脫離開(kāi)來(lái)的，這一做法強(qiáng)調(diào)了執(zhí)法的公正性，另一方面，經(jīng)營(yíng)者和利害關(guān)系人在聽(tīng)證中的意見(jiàn)陳述需要及時(shí)完整地遞交至委員會(huì)，保證執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)和當(dāng)事人的意見(jiàn)都被收納與參考，從而實(shí)現(xiàn)程序的正當(dāng)性，歐盟建立了比較完整全面的聽(tīng)證程序。反壟斷行政聽(tīng)證制度既包含了英國(guó)判例法中體現(xiàn)的“自然正義，同時(shí)也符合美國(guó)“正當(dāng)法律程序中程序正義的理念和標(biāo)準(zhǔn)，這其中行政權(quán)和司法權(quán)的融合貫通在世界范圍內(nèi)獲得了認(rèn)可。反壟斷行政聽(tīng)證制度的完善有利于增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和完整性，有利于推動(dòng)司法化改革進(jìn)程。

四、我國(guó)反壟斷行政聽(tīng)證制度的準(zhǔn)司法化改革方向

我國(guó)的《反壟斷法》中雖然明確了被調(diào)查者方的經(jīng)營(yíng)權(quán)、利害關(guān)系人的意見(jiàn)陳述權(quán)，但在具體的程序中并沒(méi)有規(guī)定聽(tīng)證制度。所以在具體的壟斷案件調(diào)查中，適用聽(tīng)證制度時(shí)只能依照我國(guó)《行政處罰法》等法律遵守最低限度的聽(tīng)證規(guī)則，反壟斷行政聽(tīng)證程序缺乏一定的法律依據(jù)。目前對(duì)于我國(guó)反壟斷行政聽(tīng)證制度的準(zhǔn)司法化改革進(jìn)程最大的阻礙就是《反壟斷法》中并沒(méi)有明確規(guī)定聽(tīng)證制度，無(wú)法為被調(diào)查方提供有力的支撐和制度保障。所以需要通過(guò)以下方式對(duì)我國(guó)反壟斷行政聽(tīng)證制度進(jìn)行準(zhǔn)司法化改革。

(一)建立相對(duì)獨(dú)立的聽(tīng)證組織

聽(tīng)證程序的主體包含聽(tīng)證人和參加人。為了體現(xiàn)訴訟中的回避原則，我國(guó)法律明確規(guī)定，參與行政決策的案件調(diào)查人員不應(yīng)該擔(dān)任聽(tīng)證的主持人，但對(duì)于反壟斷行政聽(tīng)證制度仍然無(wú)法實(shí)現(xiàn)這一程序上的公開(kāi)透明，所以要求建立相對(duì)獨(dú)立的聽(tīng)證組織。為了確保聽(tīng)證結(jié)果的科學(xué)性，應(yīng)該依照申請(qǐng)或執(zhí)法機(jī)構(gòu)依照職權(quán)邀請(qǐng)?jiān)擃I(lǐng)域一定數(shù)量的專家學(xué)者參與聽(tīng)證，并將每個(gè)專家的意見(jiàn)都如數(shù)記錄在案；為了確保聽(tīng)證結(jié)果的公正性，應(yīng)該選擇專業(yè)的非案件調(diào)查人員擔(dān)任該聽(tīng)證的主持人，保證聽(tīng)證結(jié)果的透明度。

針對(duì)聽(tīng)證主持人資格，應(yīng)該有具體明確的規(guī)定，設(shè)置專門(mén)的資格考試，以選拔出專業(yè)的、具備聽(tīng)證經(jīng)驗(yàn)的聽(tīng)證主持人，對(duì)違反規(guī)定的聽(tīng)證人員進(jìn)行處分，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)處以行政處罰。

(二)確定利害關(guān)系人的范圍

我國(guó)目前的《反壟斷法》中僅規(guī)定了由經(jīng)營(yíng)者和利害關(guān)系人的意見(jiàn)陳述權(quán)，而對(duì)于利害關(guān)系人的范圍并沒(méi)有明確規(guī)定，對(duì)于具體范圍的確定，可以參照歐盟對(duì)聽(tīng)證制度中聽(tīng)證參與人范圍的規(guī)定，包含壟斷行為的當(dāng)事方，享有案件中壟斷行為競(jìng)爭(zhēng)利益關(guān)系的第三人，經(jīng)營(yíng)方的董事、高管、主要職工，經(jīng)營(yíng)方的上下游供應(yīng)方，消費(fèi)者以及消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)等都應(yīng)該有權(quán)參與聽(tīng)證會(huì)并發(fā)表相關(guān)意見(jiàn)。

(三)借鑒訴訟程序的相關(guān)規(guī)則

圍繞當(dāng)事人的程序權(quán)利建立起完整的程序制度體系，首先，可以確定律師協(xié)助制度，將行政聽(tīng)證制度這一程序性制度參照訴訟的規(guī)則，設(shè)置為一種調(diào)查的必要程序與訴訟的前置程序。其次，可以參照訴訟程序中的回避制度。針對(duì)反壟斷調(diào)查中的一些需要回避的問(wèn)題，可以依照當(dāng)事人申請(qǐng)或者調(diào)查機(jī)構(gòu)主動(dòng)依職權(quán)，對(duì)調(diào)查組織和聽(tīng)證主持人采取回避的方式以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

最后筆者認(rèn)為，反壟斷中的行政聽(tīng)證制度不容小覷，這樣的程序也需要有程序性規(guī)定作為保障，首先對(duì)聽(tīng)證主體的范圍應(yīng)該擴(kuò)大，不僅限于經(jīng)營(yíng)參與方，同時(shí)相關(guān)利害關(guān)系人也應(yīng)該包含在內(nèi)；其次關(guān)于主體的意見(jiàn)陳述、聽(tīng)證的內(nèi)容以及聽(tīng)證中出現(xiàn)的問(wèn)題和反饋的意見(jiàn)都應(yīng)該如數(shù)記錄，并由雙方和執(zhí)法機(jī)構(gòu)簽字蓋章以確認(rèn)其效力；除此之外，是否聽(tīng)證，聽(tīng)證是否公開(kāi)等問(wèn)題也都要釋明理由并記錄在案，對(duì)于程序不恰當(dāng)?shù)穆?tīng)證執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該說(shuō)明理由，并由執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于聽(tīng)證是否有效或部分有效承擔(dān)其不利的后果。