生態文明建設下的我國海島法律完善
——以法律體系和立法目標為視角

(武漢大學法學院 湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

海島連接著陸域和海洋，具備豐富的動植物資源和旅游資源。海島生態環境保護在維護國家海洋權益、保障國防安全、維護國家生態安全方面具有重要的地位和價值，有利于保障經濟社會的可持續發展。隨著生態文明建設提出的新要求，海島在生態文明建設中的重要性不斷突顯。2015年4月25日中共中央國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》，強調在環境保護與發展中要把保護放在優先位置，形成在發展中保護、在保護中發展的局面，把加強海洋資源科學開發和生態環境保護作為主要目標。2015年9月21日，中共中央審議通過了《生態文明體制改革總體方案》，提出要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，將發展和保護相統一，健全海洋資源開發保護制度，引導、控制和規范各類用海用島行為。近年來，國家不斷提升對海島管理和保護的重視程度，采取了一系列措施推進海島資源和生態保護工作，不斷加強海島生態整治修復力度。截至2017年底，我國已經建成了194個涉及海島的自然保護區，中央、地方和企業分別累計投入海島生態修復資金52億元、36億元和3億元，用于支持海島生態整治修復項目198個，共修復海島島體面積約336公頃。根據2017年海島生態指數的測算，生態狀況優、良、一般及略差的海島分別占45%、32.5%、15%和7.5%，優良率達77.5%。

但是我國海島資源和環境狀況較往年并沒有明顯改善，存在嚴重的生態破壞且開發秩序混亂，淡水資源匱乏和基礎設施薄弱的問題仍未解決，海島及周邊海域海水水質較差且呈現下降趨勢。根據《2017年海島統計調查公報》，2017年春季和秋季，我國海島所在海域水質為一類水的分別占比約56.2%和40.5%，較2016年同期下降14.1%和26.0%；水質為劣四類水的分別占比約25.2%和31.7%，較2016年同期增長15.4%和20.5%；所在海域富營養化率高達95.7%和86.3%。海島及周邊海域污染主要來源于入海污染物、海洋大氣污染物沉降、海洋垃圾、傾倒物和油氣污染以及突發性海洋污染事件。綜合來看，我國目前的海島生態環境狀況尚不符合海島生態文明建設的要求，制約著海島的可持續發展。海島生態環境質量的提升有賴于相關法律制度的完善和落實，那么我國海島立法模式和制度的現狀如何？是否發揮了其應有的作用？應當如何通過法律體系和制度的完善實現我國海島生態文明建設的目標呢？

二、我國海島法律制度現狀和問題分析

(一)海島法律體系的現狀和問題

我國已經初步建立了海洋海島開發和保護的法律規范體系，國家層級的有《中華人民共和國海洋環境保護法》(2017)、《中華人民共和國海島保護法》(2009)《中華人民共和國海域使用管理法》(2001)等法律，《防治船舶污染海洋環境管理條例》(2018)、《海洋傾廢管理條例》(2017)、《海洋自然保護區管理辦法》(1995)等行政法規，以及《海洋自然保護區管理辦法》(1995)、《全國海洋主體功能區規劃》(2015)和有關無居民海島開發利用、有償使用、名稱管理等問題的部門規章和規范性文件。我國長期以來對海島的重要性沒有足夠的認識，此前有關海島的法律大多分散在關于海洋權益、海洋污染防治的規定之中。《海洋環境保護法》制定于1982年，自1999年修訂后將海島納入調整范圍，以保護海洋生態系統為切入點加強海島保護，并明確規定了開發海島資源應當采取嚴格生態保護措施，避免造成生態環境破壞。2009年頒布的《海島保護法》填補了我國海島綜合立法的空白，將海島工作納入了法制化建設的軌道，在第二條規定了該法的調整范圍是從事中華人民共和國所屬海島的保護、開發利用及相關管理活動。該法確立了海島開發和保護的原則，確立了海洋主管部門和其它有關部門對海島及周邊海域生態保護工作的職責，建立了海島保護規劃制度、海島生態保護制度、無居民海島權屬及有償使用制度、海島監督檢查等法律制度，為我國海島的開發利用、保護和管理提供了法律依據，對于粗放式開發、不平衡開發等海島開發問題起到了一定的規范作用。

地方性法規也是我國海島法律體系的重要組成部分，浙江省、廈門市、青島市等8個沿海省市都制定了有關海島的地方性法規，其中大部分是關于無居民海島保護利用和管理的規定。例如早在2004年制定的《寧波市無居民海島管理條例》，對于本行政區域內海島的開發保護和管理作了更細致的規定，形成對國家立法的銜接和補充。此外，我國的海島立法均屬于普遍適用于全國范圍內或者某行政區域內海島的立法，尚無針對某一個或者某些特定島嶼制定的專門立法。

綜合來看，我國的海島法律體系已經初步建立，形成了以《海島保護法》為主體，其它海洋海島法律法規為支撐，海島地方性法規為補充的法律框架體系。但是在法律體系上以分散立法為主，對島嶼的獨特性考慮不足，應當更加突出海島立法的專門性，通過更加具體的法律制度設計提升海島法律的針對性和可操作性。例如《海岸帶管理法》在美國的實施取得了良好的法律效果，我國也可借鑒這類立法制定海島海域管理的專門性法律。其次，海島法律之間的銜接存在不足。《海島保護法》第二十一條規定國家安排海島保護專項資金，用于海島的保護、生態修復和科學研究活動，《海洋環境保護法》在2016年修正案中才開始提出國家實行海洋生態保護補償制度，對于海島和周邊海域生態保護補償制度實施的法律規定不協調，且《海島保護法》未構建海島保護專項資金管理和使用的具體制度，法律之間的銜接不當。

(二)我國的海島立法目標

《海島保護法》第一條規定了我國海島立法目的是“保護海島及其周邊海域生態系統，合理開發利用海島自然資源，維護國家海洋權益，促進經濟社會可持續發展”。海島面積狹窄、生態系統相對獨立且地質結構單一，具有生態脆弱性。海島的自然狀況和形態的改變會造成海域生態功能的轉變，導致海域的生產能力下降。因此海島及周邊海域生態系統的保護是首要的立法目的。其次，近年來對海島資源任意開發且不注重保護和恢復，造成了海島資源的破壞，因而該法將合理開發利用海島自然資源作為第二個立法目標。第三，海島是國家領土中不可分割的部分，且海島的形態與領海基點的劃分密切相關，如果被破壞將會直接危害我國的國家主權和海洋權益。因而維護國家海洋權益也是海島保護法的一個重要目標。出于海島開發和管理的現狀考慮，促進經濟社會可持續發展也是海島保護法的目標之一。地方立法中規定的立法目的概括來看也包含了合理開發和有序利用海島自然資源、保護生態環境、維護國家海洋權益和國防安全、促進生態文明建設和經濟社會可持續發展這幾個方面的內容。

我國《海島保護法》和其它海島立法的立法目標并不違背海島生態文明建設的理念，但是都設置了多元化的立法目的，四個立法目的分別對應的是生態利益、經濟利益、國防安全利益和社會整體利益的維護，最終落腳點是通過海島保護法實現不同利益之間的平衡。保護海島及其周邊海域生態系統雖然在四個立法目的中居于首位，但仍然是基于生態利益考量，體現的是以利益為主導的人類中心主義倫理觀念。而且四項立法目標并列的模式直接弱化了海島保護，使得海島保護法更多的是對海島的開發利用等行為的管理，名義上是海島保護法，實質仍然屬于管理法。其次，《海島保護法》提出了對海島自然資源進行合理開發利用的立法目標，并在第三條規定了海島開發利用要堅持的科學規劃、保護優先、合理開發、永續利用的原則，并且規定將海島保護和合理開發利用納入國民經濟和社會發展規劃，以及采取有效措施防止海島及其周邊海域生態系統遭受破壞。但是未對“合理開發利用”作出進一步解釋，對海島進行什么樣的開發利用才算合理，其中的度很難把握。基于海島具有的重要性和生態脆弱性考慮，任何無序和盲目開發的行為都有可能導致海島生態環境的急劇惡化，威脅海島及其周邊海域的生態系統。因而有必要在《海島保護法》中作詳細的解釋說明，并且通過其它海島立法針對海島自然資源合理開發利用問題作出補充規定。

三、海島保護法律制度的國外探索

(一)國外的海島法律體系

國外的海島保護法律體系大致可分為單行立法和分散立法兩種類型，單行立法即對海島進行專門立法。日本采取的就是單行立法的形式，如《孤島振興法》(1954)、《孤島振興法施行令》(1968)、《半島振興法》(1986)，法案中所指的島嶼包括本國的所有島嶼。此種立法體系內容較為完整，法律規定適用于所有的調整對象，能夠確保法律適用的統一性和公正性。單行立法中還有調整某個或某些特定島嶼的立法，日本的《奄美群島振興開發特別措施法》即為此類。此種立法的法律制度最為具體，內容廣泛而且便于根據實際需要隨時調整。但是立法成本較高且易于引起法律適用的不統一。分散立法即國家沒有制定海島專門立法，海島法律制度散見于其它相關的法律、法規之中。美國涉海的法律法規如《海岸帶管理法》(1972)、《外大陸架土地法修正案》(1978)等規定均可適用于海島。

一國的海島法律體系是單行立法還是分散立法，首先要考慮海島在國民經濟中的重要性，海島在經濟發展中占據重要地位的往往會制定專門立法。第二，如果本國存在具有特殊價值或者需要進行特殊保護的海島，則有必要針對某個或者某些特定海島制定單行立法。第三，如果一國有健全的自然資源保護與管理法律體系，就無需再針對海島制定單行法。

(二)國外的海島立法目標

國外海島法律的立法目標可以分為開發優先的模式和保護優先的模式。開發模式中有關海島的法律法規主要目的在于海島資源的開發利用和促進經濟發展，海島生態環境保護則不屬于主要的立法目標。而保護模式主要目標在于海島生態環境和自然資源的保護，島嶼資源的開發利用和經濟發展是第二順位的目標。

島嶼地理位置偏遠、資源匱乏、經濟落后、島民生活水平較差的，海島立法往往會優先考慮經濟因素，在立法目標的選擇上偏向開發模式以便充分利用海島自然資源和提升居民生活水平。日本是典型的以海島開發利用為法律目標的國家，無論是海島一般性立法和針對特定島嶼、島嶼特定功能的立法，主要目標一是發展生產改善島嶼的基礎條件，推動國民經濟發展，二是發展海島公共服務，改善島民的生活水平和福利，海島法律制度的具體內容涵蓋了產業發展、安全、醫療、旅游、環保等方方面面的措施。而對于一些具有珍稀生物物種、具有特殊的生態價值和歷史文化價值、生態系統又較為脆弱的島嶼，往往會選擇將海島生態環境保護作為立法目標。

四、完善我國海島法律制度的建議

推進海島生態文明建設有賴于生態文明法律規范體系和法規體系的建立，有賴于生態文明基本理念的落實，需要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的法律理念，樹立發展和保護相統一的理念。

在我國海島保護法律體系已經初步建立的前提下，針對當前存在的問題應當更加注重海島立法的專門性，對海島資源的開發利用應當考慮到海島特有的封閉性、脆弱性等基本屬性，更加充分認識到海島獨特的資源經濟價值、國防價值和生態價值。此外要處理好海島法律之間的銜接問題，形成對海島立法與其它涉海島法律法規之間的準確定位，可以根據相關法律制度的需要制定《海島保護法》實施細則，以實現《海島保護法》和生態環境保護立法、海洋保護立法、其它海島保護立法之間的連接和過度。生態文明建設的落腳點在于人與自然的關系，注重統籌協調經濟發展和生態環境保護之間的關系，這要求海島立法應當將保護海島生態環境，促進海島發展的可持續性作為其立法目的的核心要素。海島生態保護不僅是保護海島和周邊海域生態價值的需要，更對轉變經濟發展方式、維護海島的經濟價值具有激勵作用，我國海島立法目標應當秉持保護優先的理念，在立法目標上更加突出海島生態環境保護的優先地位。

其次，海島生態文明建設重心在于制度建設，需要從制度層面提出對當前海島立法的完善建議。國務院辦公廳于2016年發布《關于健全生態保護補償機制的意見》提出要建立海洋特別保護區生態保護補償制度，但《海島保護法》只涉及海島保護專項資金和工程建設造成生態破壞的修復責任，應當在《海島保護法》中增加生態保護補償制度的規定。①制度的具體內容可以參照其它環境資源法律的生態補償規定，重點明確海島生態補償標準、補償方式，落實生態保護補償資金的使用。②

此外，《海島保護法》第四章確立了海島監督檢查制度，明確了海洋主管部門和有關政府部門的監督檢查職責，但是未對各部門的實際工作作出詳細規定，容易導致多部門共同管理、執法機構和監督機構混同的問題。③海島監督檢查體系應當包括海島監督檢查主體、海島執法監督檢查權和海島監督檢查方式等內容，當前的海島監督檢查制度內容不全面、不清晰，須通過海島保護法實施細則的形式建立集中統一的海島監督管理制度。

結語

我國海島眾多，具有豐富的自然資源和獨特的價值，但是在海島的保護和管理方面存在諸多不足，造成了海島和周邊海域資源無序開發和污染的狀況。隨著我國經濟迅速發展和生態文明建設進程的不斷推進，海島的重要性不斷凸顯，也對海島法律制度的完善提出了更高的要求，國家應當對海島及其周邊海域的生態環境、自然資源和國防安全等價值進行統籌考慮，制定更加完備和健全的法律制度，為海島生態文明建設提供法律保障。

【注釋】

① 參見劉貞文，段皎琳：《生態文明建設視角下《海島保護法》修法芻議》，載《海峽法學》，2019年第1期。

② 參見俞仙炯：《海島生態保護紅線制度建構初探》，載《海洋湖沼通報》，2017年第6期。

③ 參見全永波：《海島資源開發利用法律問題研究》，北京，海洋出版社，2016年版，第146頁。