經(jīng)補正行政行為的起訴期限

(湘潭大學法學院 湖南 湘潭 411105)

一、經(jīng)補正行政行為的概念

行政行為的補正是指行政主體在一定期限內(nèi)，對程序上存在輕微瑕疵的行政行為進行補正，通過補正使原來存在瑕疵的行政行為成為合法行政行為，并維持其法律效力。2008 年10 月1日施行的《湖南省行政程序規(guī)定》第 164 條規(guī)定了關于哪些行政行為應當予以補正或者更正。

二、經(jīng)補正行政行為起訴期限的起算

《行政訴訟法》第46條、《行政訴訟法解釋》第41條、第42條對行政訴訟起訴期限的起算作出了規(guī)定，結(jié)合司法實務中的案例，筆者發(fā)現(xiàn)可根據(jù)補正行為的發(fā)生時點，將經(jīng)補正的行政行為分為兩種情況，即行政行為的補正發(fā)生在起訴前、行政行為的補正發(fā)生在訴訟過程中。

(一)行政行為的補正發(fā)生在起訴前

筆者觀點：應當自當事人知道或者應當知道行政行為補正之日起計算

在郭某訴南京市玄武區(qū)執(zhí)法局一案中，原行政行為(第一次送達《決定書》)發(fā)生在2016年8月22日，補正行為(再次送達載明日期的《決定書》)發(fā)生在8月24日，原告于12月1日向法院提起訴訟，被告作出的經(jīng)補正的行政行為發(fā)生在原告起訴前。

盡管立法未對經(jīng)補正的行政行為的起訴期限的起算作明確規(guī)定，但我們認為，起訴期限應當自當事人知道或者應當知道行政行為補正之日起計算。理由如下：

其一，通過《行政法解釋》第41條、第42條的立法態(tài)度來看，為了保護起訴人權(quán)利，我國傾向于從起訴人提起訴訟的必備原因都具備之日起計算起訴期限。如果起訴人只知道具體行政行為的部分內(nèi)容，不足以讓其以具體行政行為違法為由提起訴訟的，起訴期限就不開始計算。經(jīng)補正的行政行為在補正之前，行政機關或未說明理由，或文字表述錯誤，當事人并沒有完整知曉具體行政行為的全部內(nèi)容，此時開始起算起訴期限對當事人不利。

其二，從經(jīng)補正行政行為的性質(zhì)上看，在沈某某訴韶山市國土資源局行政協(xié)議一案中，法院認為；“經(jīng)補正的行政行為，與合法行政行為一樣具有法律效力?！蓖瑫r學界認為，經(jīng)補正的行政行為制度本質(zhì)上是給了行政機關一次重新作出合法行政行為的機會，補正行為一經(jīng)作出，具有瑕疵的行政行為此時才具有完整的合法要件，故而應當自當事人知道或者應當知道補正行為之日起計算。

其三，參考臺灣地區(qū)的做法。臺灣《行政訴訟法》第114條第3款規(guī)定：“當事人因補正行為未能于法定期間內(nèi)聲明不服者，其期間之遲誤不應歸責于該當事人之事由，其恢復原狀期間自該瑕疵補正時計算。”由此可見，臺灣地區(qū)對于經(jīng)補正的行政行為起訴期限起算點的規(guī)定，采取的是一種有利于當事人的態(tài)度，即從補正時開始計算。

(二)行政行為的補正發(fā)生在訴訟中

筆者觀點：自當事人知道或應當知道原行政行為之日起計算

在沈某某訴韶山市國土資源局行政協(xié)議一案中，被告國土資源局未取得征地批文的情況下與原告簽訂《房屋拆遷補償安置協(xié)議書》，原告以此為由提起訴訟。在訴訟過程中被告接收到湖南省人民政府下發(fā)的《農(nóng)用地轉(zhuǎn)讓、土地征收審批單》，該審批單對韶山干部學院項目用地予以批準，法院認為該審批單補正了之前被告具有瑕疵的行政行為。在此種情況下，相當于補正行為在原告起訴前一直未發(fā)生，原行政行為持續(xù)處于有瑕疵的狀態(tài)，此時原行政行為并無特殊之處，故適用關于起訴期限的普通條款，即《行政訴訟法》第46條、《行政法解釋》第41條、第42條之規(guī)定：起訴期限自當事人知道或應當知道該行政行為之日起計算；當事人不知道訴權(quán)、起訴期限、具體行政行為的，應當自其知道或者應當以上內(nèi)容之日其計算。

三、經(jīng)起訴行政行為起訴期限的期間

筆者觀點：適用《行政訴訟法》第四十六條、第四十八條之規(guī)定

如行政行為的補正發(fā)生在起訴前，應當適用《行政訴訟法》第四十六條、第四十八條關于起訴期限普通條款之規(guī)定。結(jié)合前文，應當自當事人知道或者應當知道補正行為之日起六個月內(nèi)提起訴訟，最長不得超過五年，不動產(chǎn)案件不得超過二十年。

如行政行為的補正發(fā)生在訴訟中，由于原行政行為在原告起訴前自始處于瑕疵狀態(tài)，與其他行政行為并無二異，故也應適用《行政訴訟法》第四十六條、第四十八條的規(guī)定，結(jié)合前文，應當自知道或者應當知道作出原行政行為之日起六個月內(nèi)提起訴訟，最長不得超過五年，不動產(chǎn)案件不得超過二十年。

上述情形中，如行政機關作出行政行為(或補正行為)時，未告知當事人起訴期限的，或者當事人不知道行政行為內(nèi)容的，適用《行訴解釋》第六十四條、第六十五條之規(guī)定，起訴期限從當事人知道或者應當知道以上內(nèi)容之日起計算，最長不得超過一年。

綜上所述，筆者認為，對于經(jīng)補正行政行為的起訴期限的起算應當遵循以下規(guī)律：

(1)當補正行為發(fā)生在起訴前，起訴期限應當自當事人知道或應當知道補正行為之日起計算，在六個月內(nèi)提起訴訟；當補正行為發(fā)生在訴訟中，起訴期限應當自當事人知道或者應當知道原行政行為作出之日起計算，在六個月內(nèi)提起訴訟。

(2)行政機關在作出補正行為(原行政行為)時，未告知當事人起訴期限或者當事人不知道補正行為內(nèi)容的，起訴期限從當事人知道或者應當知道以上內(nèi)容之日起計算，最長不得超過一年；

(3)上述兩種情況中，起訴期限最長不得超過五年；涉及不動產(chǎn)案件的，最長不得超過二十年。