非營利組織參與霧霾治理研究

張朝霞

(天津師范大學 天津 300387)

一、非營利組織參與霧霾治理的現狀

通過對京冀地區非營利組織參與霧霾治理相關活動的研究，將非營利組織有效參與霧霾治理的方式和途徑歸納為以下幾個方面。首先非營利組織會參與和影響霧霾治理的政策制定。當前一些非營利組織通過不斷的揭露霧霾問題現狀，引起社會各界的廣泛關注，促使政府積極行動并制定相關的政策法規。同時，非營利組織會對公民進行教育和培訓。其主要有兩種方式，一是招募相關活動的志愿者，對相關的志愿者進行培訓。另一種方式則是召開相關的專家教育講座，提高公民的環保意識和能力。當然，霧霾的治理必然會損害一部分企業的利益。而這可能會引起部分企業的抗拒或回避，非營利組織可以動用民間力量，協助政府監督這些企業。另外霧霾治理不僅需要環保政策的保障，更需要專業知識的支撐。非營利組織不僅可以利用組織自身的專業性以及組織內部的專業人員在組織內進行霧霾治理的科學研究，還可以出資支持一些專業的科研機構進行專門的項目研究，以推動霧霾治理的科學化。

非營利組織通過以上方式參與政府政策的制定外還有一個強有力武器。即通過“公益訴訟”。非營利組織可以利用“公益訴訟”這一途徑，支持或直接參與到對危害霧霾治理行為的公益訴訟中來。2015年1月4日，在北京啟動了由自然之友發起、阿里巴巴公益基金會支持的“環境公益訴訟支持基金”，這是對環境公益訴訟的第一項社會支持基金。

二、非營利組織參與霧霾治理的困境與挑戰

(一)非營利組織參與的政策空間不足。政府中心治理模式弱化非營利組織作用。由于長期以來治理理念的深入影響，在社會問題治理過程中更多以政府為治理中心。面對霧霾肆虐的困境，各級政府試圖通過自身的力量予以解決，沒有對非營利組織給予充分信任。在這樣的背景下，非營利組織參與霧霾治理不僅得不到支持，反而受到阻礙。

同時，政府對非營利組織會進行雙重管理制度。就是在這樣的雙重管理制度之下，提高了非營利組織的準入門檻，非營利組織很難獲得合法身份。在當前多數非營利組織仍舊接受雙重機關管理，這樣不僅對非營利組織要求過高，也會增加相應的行政成本，同時,雙重領導難以對非營利組織進行長期監管，不利于非營利組織的長足發展和對非營利組織的有效管理[1]。據調查顯示，非營利組織的資金來源主要有民間捐贈、服務收費、政府補貼和外國支援這四種方式。在我國，非營利組織的資金來源主要依靠前三種情況。雖然非營利組織受到雙重管理但當前政府對非營利組織的財政支持力度有限，非營利組織由于缺乏足夠的資金支持，不僅自身組織發展受限，更會影響其參與霧霾治理活動的效率[1]。

(二)非營利組織自身的參與能力有限。非營利組織獨立性差。志愿者是非營利組織成員的重要組成部分，但霧霾治理的復雜性決定了霧霾治理工作需要專業和技術，需要招募更多的專業管理人員和專門的技術人員才能保持非營利組織的專業性。但由于缺乏必要的資金支持，非營利組織成員工資低也缺乏必要的社會保障難以保證組織成員的正常生活，不容易吸引到優秀的專業人才。非營利組織的專業化得不到保障，參與霧霾治理的效率和效果也跟著大打折扣。

非營利組織是自治型組織，但在我國內部自律機制不健全，非營利組織會員代表大會選舉制度流于形式，缺乏民主程序這樣的組織機構很難得到民眾的信任。并且由于非營利組織宣傳效應低，致使其缺乏社會公信力。非營利組織發育不健全，沒有一套完備的宣傳程序，民眾對非營利組織缺乏了解，再加上政府缺乏對非營利組織的監管，部分非營利組織打著公益的旗號招搖撞騙，傳出許多負面消息，嚴重影響非營利組織的公信力。非營利組織提出的遏制霧霾污染的措施就很難施行[2]。

三、完善非營利組織參與霧霾治理的對策

(一)加強對非營利組織的行政支持。霧霾問題愈演愈烈，這與政府將自身看作單一治理主體有必然的關系，政府應該對自身行為進行深刻反思，政府是霧霾治理的主體之一，但政府不能排斥或忽略其他社會力量，不能阻礙非營利組織的介入。首先，政府應該轉變職能，將自身的職能控制在一定范圍內，對非營利組織進行充分授權，肯定非營利組織的參與主體地位，充分發揮非營利組織自身的優勢，推動霧霾治理的長足發展。其次，政府需要制定相關的法律法規來對非營利組織的合法權利進行規定和規范，明晰非營利組織參與社會管理的內容形式，從法律上來保障其參與霧霾治理的主體地位，以提高非營利組織的公信力。再次，一元管理模式在世界范圍內更加盛行，它可以解決登記和業務主管部門相互推諉和相互掣肘問題，明確管理部門責任，有效規范非營利組織的登記工作，降低其準入門檻，維護公民的結社自由權。在我國，雙重管理體制雖然已經開始破冰，但目前為止還沒有完全放開，必須加快改革非營利組織登記管理制度進程。同時，政府需要完善向非營利組織購買公共服務制度以及相關的稅收優惠政策，為非營利組織提供更多的資金支持，幫助非營利組織的發展。按照相應的稅收優惠政策，減免非營利組織的稅費，降低非府組織自身運營成本以治理行動成本，有效解決資金短缺問題。最后，政府還需要建立信息公開共享機制，不斷開拓信息公開共享的渠道，通過傳統的大眾媒體和新媒體，合理使用互聯網資源，有效傳播空氣質量信息以及霧霾治理信息，促進非營利組織的有效參與。

(二)加強非營利組織自身建設。完善非營利組織的內部治理機制。非營利組織自身也需要進行完善。第一，要解決的就是合理配置組織權力，保證非營利組織機構設置科學合理。第二，非營利組織必須建立民主的決策機制，提高組織決策的科學民主程度，建立民主決策機制。對所代表的利益群體負責。這有利于非營利組織的民主決策，有利于科學地推進霧霾治理活動和舉措。第三，公開透明工作信息，公開透明的運行機制是激勵非營利組織自身發展的有效手段[3]。這樣可以形成對非營利組織形成有效的社會監督，并為是否對其進行捐助提供依據。

提升非營利組織的資金聚合能力。資金是非營利組織發展的生命，是非營利組織有效參與霧霾治理的根本保證。非營利組織可以通過提高自身的公信力，讓公眾和企業進行深入了解，以增加捐助收入來源。另一方面，非營利組織可以提高自身的服務質量，吸引政府對相關服務的購買，獲得相應的報酬，或者吸引更多公民享受服務，獲得收益。

提升非營利組織的專業化水平。最后，霧霾問題成因復雜，霧霾治理屬于技術難題，非營利組織要想有效參與霧霾治理就必須不斷提高自身的專業化水平。一個組織的專業化水平除了組織自身結構規范以外主要取決于組織人員的專業化，非營利組織要在解決資金困境的前提下，充分吸納專門人才，利用這些人才的知識和技術，增強組織整體的專業化水平，為霧霾治理提供科學合理的舉措。