城鄉二元視角下精準扶貧模式探究

金志強，何曉宇

安徽大學，安徽 合肥 230601

一、“精準扶貧的”背景

中國，憑農而立。長期以來，農民占據著中國人口的絕大多數，農民從事著農業生產活動，為中國社會其他行業和群體的生存和發展提供最根本的保障。中國農民在日常的勞作中積淀著獨屬于他們的文化，與此同時，歷史也不斷地為這些勤勞勇敢的人們所書寫。中國農業的內生問題，即農民和土地之間關系的發展問題，在很大程度上推動著中國歷史的不斷發展。

（一）新中國成立以來鄉村發展的現實情況

農業發展的內在需求是人的分散，而中國人多地少的矛盾長期存在著，故而這一需求在另一方面導致了更多人反向聚集，從而為城市的形成提供了最基本的條件。在很長的一段時間里，農村和城市各自分工，雖然兩者的差距在可控的范圍之內，但是近代以來，隨著城市工商業的快速發展，城市的發展開始領跑，農業、農村則在經濟發展中逐漸與城市產生了差距。新中國成立以來，受到工業落后這一客觀國情的影響，國家的政策更加傾向于以工商業為主導產業的城市。在很長的一段時間里，農業服務于工業，農民服務于城市，城市和農村之間的差距越來越大，中國的“三農問題”開始出現，并日漸突出，產生了中國城鄉二元結構。在這一系列因素的作用下，中國農村基礎建設相對薄弱，農業相對落后，農民收入水平總體不高。

（二）改革開放后鄉村發展的重點問題

改革開放以來，國家相繼出臺一系列的政策方針，用以推動農業產業化、農村基礎設施建設、農民生活提升，以及促進農業人口向非農業人口的轉移。在這一系列政策方針的作用下，農業農村有了大幅度發展，農民的生活水平有了顯著的提升。但是，“三農問題”并沒有徹底被解決，農村貧困人口和貧困地區依然存在。在2020年全面建成小康社會的大目標之下，貧困人口脫貧、貧困地區發展再一次成為擺在全黨全國面前的大問題。“精準扶貧”從2013年開始便成為了我國“三農問題”中最重要的議題。扶貧的根本目的，是讓貧困線以下的地區和人口脫離貧困，做到消滅絕對貧困，改善人民的生活水平。其直接目的就是要讓全國14億人在2020年共同步入小康社會，從而實現我黨對于中國人民的諾言。

二、我國扶貧情況概述

自建國以來，“扶貧”便一直是我國鄉村工作的一項任務。幾十年來，我國“扶貧”的對象和標準，包括手段和模式都不斷地進行著調整。

（一）扶貧工作逐步深化的三個階段

1.第一階段是多種形式的生產自救階段（1949—1977年）。在這一階段，政府貫徹落實生產自救方針，采取發放救濟款資助生產和“以工代賑”等措施。但在這一階段，國家的大多精力是放在工業和城市，農業發展不快，農民生活改善不明顯。

2.第二階段是個案型的扶貧階段（1978—1982年）。1978年以后，國家適應農村經濟體制改革的形勢，有組織、有計劃地扶持貧困戶從發展生產和商品經濟入手，依靠國家、集體的力量和群眾互助，采取干部分工責任、富裕戶扶助貧困戶、逐戶落實等辦法，幫助貧困戶發揮自身潛能，達到脫貧的目的。但隨著城市經濟體制改革的深入，一大批鄉鎮企業倒閉，農村再一次進入一段較為艱難的發展時期，這一階段的扶貧效果并不明顯。

3.第三階段是社區型的以經濟開發為主的扶貧（1983年—）。1983年起，國家在繼續扶持貧困戶發展生產的同時，投入更大的力量對貧困地區實行經濟開發，目的是從根本上擺脫貧困，逐步走向致富道路。在該階段，我國成立了專門的扶貧機構，確立了開發式扶貧方針，重新確立了各項貧困的標準。[1]（P1～3）

（二）扶貧工作所取得的突出成果

截至目前中國所做的扶貧工作，取得了非常顯著的成效，中國從古至今所存在的農村的貧困問題，得到了很大的改善，中國所做的扶貧工作，解決了近兩億農村貧困人口的溫飽問題，貧困地區人民的生活水平得到很大的提高，貧困人口數目減少，貧困發生率降低，為世界貧困問題的解決提供了一套中國式方案。[2]（P6～9）但是，我國的脫貧攻堅工作還存在問題，首先，就是我國的貧困形勢不容樂觀；其次，我國扶貧資金問題突出，貧困地區人口的主觀能動性較差，脫貧后返貧現象突出；最后，我國扶貧開發工作還存在開發責任不清、扶貧合力還沒有形成等問題。

三、城鄉二元視角下農村貧困問題探討

為何“三農問題”成為具有中國特色的問題？為何貧困在很大程度上集中在不發達的農村地區？這是一個值得探討的問題，而究其根本，除了自然條件這一客觀的因素之外，農村與城市的關系也是一個值得深入探討的課題。

（一）城鄉關系的歷史沿革軌跡

從我國的國情以及當前扶貧的現狀來看，“脫貧”一詞將在今年成為我國解決“三農問題”的“關鍵詞”。我國長期以來以“農業大國”著稱，精耕細作的小農經濟在我國有著幾千年的歷史，鄉村人口占全國總人口的50.32%，也是脫貧攻堅工作的重點攻克群體。這既有小農經濟因素的作用，也是實施政策傾斜的問題遺留。從上個世紀下半葉開始，為了快速實現工業化，為了保障國家安全，我國采取了城市和農村分而治之策略。[3]（P1～5）優先發展城市和重工業，由此帶來的資源配置的順序是先城市后鄉村，先工業后農業。將基建、醫療等資源傾斜于城市，以多種措施來發展工業，農業和農民受重視的程度不高，城鄉二元結構逐步形成，城鄉的差距拉大，城市環境和居民生活水平大幅度提升，農村發展速度相對于城市緩慢。

在我國現代化發展的進程中，不得不提的一個概念是“城市化”。城市化是伴隨著工業化的發展而逐步發展起來的，其在近現代社會發展的過程中，隨著城市職能的不斷完善，逐漸成為經濟發展的中心和帶動力量。如果說工業化引發的是農民的產業轉移，即第一產業轉入第二產業，而城市化則代表著城鄉人口的分布變化，從農村涌入人口轉變為城市人口。在我國城市化的過程中，出現了一個“農民工”群體，他們在一段時期內不斷地涌入城市，成為城市化建設的“主力軍”。“農民工”是以農民的身份從事工業生產的人群，是在中國特殊的國情和歷史時期下形成的一種社會現象。其實這一概念本身便存在著內生的矛盾，即從事工業生產的人為何是農民的身份。一個國家在工業化的過程中，大量的農業勞動力會轉移到工廠成為工人，從而促進居民化和城市化，通常情況下，如之前所說城市化是伴隨工業化發展起來的，二者本質上是一致的。

（二）歷史沿革下所產生的城鄉建設“主力軍”

新中國農民工的概念，實際上產生于20世紀50年代，迫于當時的國情，國家重點發展重工業，大規模的工業化建設，帶來大批農業人口進城，大量的農民工在這一時期變成了城市居民。20世紀50年代末，連續三年的自然災害，使得國家出現糧食安全問題，進而造成了影響較大的經濟短缺。自此，國家開始實施嚴格的戶籍制度，目的是為了使農民安于耕種，維護國家的糧食安全。在接下來的二十余年時間里，因歷史問題，農業生產發展緩慢。20世紀70年代末，隨著雜交水稻的成功研發及改革開放的實施，農村煥發出蓬勃發展的生機。農村作為經濟體制改革的試點，擁有了更多的自主性。鄉鎮企業得以發展，出現“離地不離農”，逐步向二三產業轉移的現象，農村經濟一度發展。20世紀80年代末，隨著經濟體制改革擴展到城市并不斷展開，城市產業迅速發展，加之承接發達地區和國家的勞動力密集型的產業，城市開始出現嚴重的勞動力短缺問題。此時，國家政策進一步調整，開始限制鄉鎮企業的發展，農村勞動力離開農村，前往城市就業。尤其1992年南巡講話后，國家政策再次調整，農民勞動力再次大規模入城，延續至今。

在過去的幾十年里，有一點毋庸置疑，即農民工已經成為工人階級的主力軍，他們為中國現代化建設做出了顯著的貢獻。其實，在農民多次的“進城返鄉”之間，有一條主線特別明顯，即一切為了國家和城市的發展，我國現代化與城市化的發展離不開農民與鄉村的貢獻。農村的青壯年勞動力來到城市，為城市的建設和發展做出自己的貢獻。雖然他們也拿到屬于自己的報酬，但是返回農村后他們就沒有機會享受其建設的成果，如教育、醫療、養老等城市福利。在這種形式之下，城市發展迅速，農村的條件雖有大幅度的改善，但就對比城市而言，在教育、養老、醫療等社會基本保障方面，依舊存在一定的差距，這就再次產生了將農村勞動力推向城市的動力，由此導致農村勞動力不足，發展困難等問題。

四、城鄉關系視角下精準扶貧模式探討

“城”與“鄉”本就應該是職能分工不同的一個整體，[4]（P251～262）城鄉之間經濟差距不斷擴大主要緣于現代化發展過程中，城市與鄉村二者發展不平衡及城市職能的缺位。國家總體戰略對鄉村的發展也應給予更多的傾斜和保護。

（一）破除二元觀念，促進城鄉關系一體發展

破除傳統的城鄉二元的觀點，促進城鄉的一體化。[5]（P7～8）在過去的幾十年里，城市和工業的發展，在國家的發展過程中處于優先地位，這就導致產生包括農業從業者自身在內的大多數社會成員所持有的“農業地位邊緣化”的看法。實質上，該觀點割裂了城市與鄉村二者之間的關系，積極破除傳統的城鄉二元的觀點，必須要讓全社會意識到歷史和現實當中所存在的城鄉之間的統一性。只有先在思想上樹立起這樣的意識，后面的一系列工作才可能有條不紊地展開，才能夠構建起一套健康的城鄉關系體系，城市和鄉村才可能共同和諧發展。

（二）專干對口支援，引導發展項目落到實處

在對口支援這一問題上，在一段時間內國家要求城市各企事業單位選派扶貧專干，進入鄉村進行扶貧工作。雖然，全國范圍內駐村扶貧工作隊的扶貧工作，漸漸地成了“黨建”和挨家挨戶的政策宣講，該做法無疑取得了不錯的成效，但依舊存在可改進和完善的空間。被選派的企事業單位包括各高校的專干，在沒有深入走訪、調研群眾之前，不是很充分地了解農村所存在的問題，并不知道如何因地制宜、因人制宜地制定“脫貧”政策。[6]（P4～16）

城市對于鄉村的援助應落到實處。城市方面為鄉村提供便捷，如促進農業產品的銷售，或者讓城市的一些大企業在鄉鎮開辦分廠，增加鄉鎮就業機會。只有當各級部門扶貧心往一處想，勁往一處使，為黨和國家的脫貧攻堅事業做到以上落到實處的行為，才能在新時代中達到城市和鄉村共同發展的目的，攻克我國多年來鄉村人口處于貧困狀態這一難題。

（三）制定政策保護，幫助鄉村基建快速發展

國家要實施傾斜性的政策，有意識地鼓勵和促進農村農業的發展。從中國現代化的發展歷程中看，國家政策及其調整，對城市和農村的發展往往具有至關重要的作用。建國幾十年來，國家政策當然是促進國家經濟建設飛躍性發展的重要因素，但不可忽視我國鄉村部分發展所面臨的問題。想要謀求城市和鄉村和諧發展不可或缺的條件之一，就是在政策層面給予農村、農業以更多的支持。

國家應當加大農業投入，著力發展農業的一、二、三產業，在保障農業安全的同時增加農業從業者的收入；應當不斷完善包括醫療保障體制在內的農村地區的社會保障體系，著力改善農村空巢老人、留守兒童和留守婦女的生活問題；應當加強農村人才引進，完善財政系統對于農村小微企業的支持政策，對扎根農村的創業、就業的人才給予更多的政策優惠；繼續鼓勵落實農村集體經濟的建設，鼓勵村民以田地入股鄉村集體經濟，并聘用有才干的人來管理經營鄉村集體經濟及其相關產業，做到真正的集體經濟創收。

（四）生態環境和諧共生，提高教育軟硬件水平

繼續維護和發展鄉村生態環境。鄉村發展不能夠也不允許走城市發展的老路子，要切實地落實“綠水青山就是金山銀山”這一觀念，做好鄉村生態環境和人居環境的保護。[7]（P1～2）進一步發展鄉村教育事業。現如今的中國社會，城鄉之間存在發展差距，上升渠道較少，只有通過國家大力的政策引導，差距才能逐漸縮小，而教育就是實現縮小差距最直接有效的方法。鄉村教育的發展，可能確實存在著師資薄弱、教育設備不足、教育觀念落后等問題，退而求其次，其實異地就學也是改善鄉村兒童受教育水平的有效途徑。

五、總結

城市和鄉村本就應該是共生的、一體的，它們在國家發展中只是扮演著不同的角色，承擔著不同的分工。在2020年全面建成小康社會這一國家目標之下，從城鄉關系著手，可能會為農村地區的發展提供新的思路和途徑。