論教育懲戒自由裁量權的合理規制

韓光耀，石佳佳

山東政法學院，山東 濟南 250016

2019年11月22日，教育部公布了《中小學教師實施教育懲戒規則（征求意見稿）》，從而在國家立法層面為賦予教師教育懲戒權邁出了第一步。教育懲戒權是法律賦予教師對學生出現失德失范現象時給予制止及懲罰的權力，法律的抽象化、概括化及教育情景多樣化、教育對象的個性化的特點，決定了教育懲戒權在實施過程中離不開教師根據具體教育情景進行自由裁量。教師的自由裁量權在很大程度上決定著教育懲戒能否公正、有效。現實教育情境中，因教師自由裁量失范導致教育懲戒濫用現象大量產生，在教育懲戒權擬立法背景下，有必要探討從立法、程序、監督等角度，對教育懲戒自由裁量權進行規制，明確其規范路徑，以期更好地發揮教育懲戒的作用。

一、教育懲戒自由裁量權的內涵及價值

基于對學校法律地位的不同界定等原因，學界對于教育懲戒權的法律性質也出現了迥異的解說，一種觀點將教育懲戒權界定為權利，認為教育懲戒權是教師所擁有的一種基于職業屬性的權利，是教師作為專業人員所具有的權利；另一種觀點將教育懲戒權界定為權力，認為教育懲戒權是法律賦予教師的教育管理權，是國家教育管理權的賦權與轉移，具有公權力的性質。合理界定教育懲戒權的性質，是行使教育懲戒權的前提條件。

（一）教育懲戒自由裁量權的內涵

“懲戒”從字義來看，有“懲”與“戒”兩層含義，“懲”即懲罰、懲處，意指途徑或手段；“戒”即戒除、防止，意在目的達成。勞凱聲教授將懲戒定義為：懲戒，即通過對不合范行為實施的制裁從而避免再次發生，以促進合范行為的產生和鞏固。[1]《中小學教師實施教育懲戒規則（征求意見稿）》對于教育懲戒權的法律性質，表述為：教育懲戒是教師履行教育教學職責的必要手段和法定職權。既然是法定職權，那么教育懲戒權便是由法律授權的以國家強制力為保障的教育管理權力，是國家教育權在學校場域中的具體化，是一種教育行政權力。實施教育懲戒權是學校及教師根據法律授權對學生做出的以命令和服從為基本特征的內部行政行為。在這一過程中，教師本著教育性目的，享有根據具體教育情境、教育對象而靈活處理的權力，此即為教育懲戒自由裁量權。教師在實施教育懲戒的過程中，一方面要遵守相關法規規定；另一方面，充分考量現實情況，如學生個性、主觀動機等因素，在合理權衡前提下，做出恰當的判斷，采取適當的懲戒措施，以期實現教育懲戒所追求的發展性目標。

（二）教育懲戒自由裁量權的價值

在法規允許范圍內，教師根據具體教育情境，一方面依循相關規則；另一方面考量具體情境，平衡規則與現實，有選擇地做出合理的懲戒措施，從中體現了自由裁量的特有價值。

1.有利于補充法律法規的不足。教育法律法規是一種具有強制性、規范性、抽象性的社會規則。作為社會規則，教育法律法規所提供的是一種共性的規則，即對全體社會成員所提出來的行為準則。而抽象化的法律法規所面對的是情景多變的教育現實和個性化的教育對象，教育法律“規范的目的總是通過‘加強’‘促進’‘保障’‘預防’‘公正’‘公平’等模糊用語表達，而個案中的行為是否‘加強’、能否‘促進’規范目的，始終是個情景化的問題。”[2]（P145）因此，賦予教師教育懲戒自由裁量權，發揮法律規則和自由裁量二者的優勢，有利于彌補教育法律法規的不足。

2.有利于維護良好的教育教學秩序。良好的教育教學秩序是開展教學活動的必要條件。當前，學校中出現的教育懲戒失范現象妨礙正常教學活動的開展，不利于學生身心的積極健康發展。通過賦予教師教育懲戒權及相應的自由裁量的空間，使得教師在復雜的教學情景中因勢利導，循循善誘，化被動為主動，從而有利于學生成長，提高學校教學管理效率。

3.有利于維護個體正義。公平正義是人類的永恒價值追求，法律所追求的正義是普遍意義上的正義，而非個體層面的正義。“立法者追求社會公正的邏輯起點是將社會理想化地分為若干個無差別的群體和利益集團。但是群體內部的個體之間往往具有較大的差異性，法律不可避免地忽視這種差異，但這些差異往往對個體的生存和福利狀態具有決定性的作用，從而無法實現個體的公正。”[3]（P248）教師刻板執行法律，必然造成懲戒權的濫用和正義的缺失。賦予教師自由裁量權，允許教師根據具體教育情境進行甄別選擇，縮小規范和事實之間的鴻溝，有利于更好地維護個體正義。

二、教育懲戒自由裁量的失范及成因

教師在行使教育懲戒過程中，難免會受個人主觀情感、個性、價值觀等因素的影響。以服從和命令為特點的傳統師生關系，使得教師在教育過程中處于強勢主導地位，而學生處于被管教的弱勢地位。雖然，近年來學生的主體地位在課堂中得到相應的關照與提高，但是實施教育懲戒領域中的師生不對等現象始終存在。

（一）教育懲戒自由裁量的失范表現

教育懲戒權的良好行使，有利于維護學校教育教學秩序，保證教育教學活動的正常開展。然而，在現實教育情境中卻產生了一些教育懲戒自由裁量失范的現象。

1.濫用教育懲戒權。教師的素質、價值觀等因素，不可避免地對教師衡量學生的失范行為產生影響。而不恰當裁量必然引起濫用教育懲戒權的現象，如對于同一種違規現象，優等生和后進生可能會受到不同的懲戒；個別教師報復心強，情緒偏激化；不少教師受傳統的“師道尊嚴”“不打不成器”等觀念影響，對違規學生動輒體罰或變相體罰等。

2.忽視教育懲戒職責。忽視教育懲戒職責的突出表現是教師對學生不想管，甚至不敢管。當前教育懲戒權雖尚未立法，但是相關法律法規已經賦予教師管理教育、獎勵處罰學生的權利。如《中小學班主任工作規定》就有“允許班主任采取適當方式批評教育違紀的學生”的規定，然而很多教師對違規學生放任不管，甚至談“罰”色變。

3.超出教育懲戒職權。教師有管理教育學生的權利，然而這并不意味著教師權利沒有“邊界”。現實學校場域中存在的體罰或變相體罰現象，便是教師權利“越界”的突出表現，而體罰或變相體罰無論從教育目的、手段、效果等方面都是與教育懲戒迥異的，是一種典型的超越職權行為。

4.教育懲戒程序不規范。教育懲戒權的行使首先應做到程序合理合法。現實中不少教師在實施教育懲戒的過程中，忽視學生的民主地位和合法權益，沒有按照應有的合理程序實施教育懲戒，動輒以強制或者命令的姿態把懲罰強加到學生身上，違背了基本的程序公正性。

（二）教育懲戒自由裁量失范的成因

作為對規則進行補充的自由裁量權，理應發揮其應有的效用，然而大量產生的教育懲戒自由裁量失范現象，反映出其似乎陷入二律背反的矛盾中。究其原因，既有外部因素，又有教師自身因素。

1.立法的滯后性及局限性。法律的形成過程必然要經歷從社會風俗或習慣到法律的過程，其產生或者調整都是為適應經濟社會發展的需要。當前教育懲戒權立法的缺失，助長或者放任了教育懲戒自由裁量權行使的失范現象。此外，原則性、概括性的法律語言，面對的是情景化、生動化的教育現實和個性化的教育對象，立法的滯后、法律的局限性，是導致教育懲戒自由裁量失范的原因之一。

2.傳統觀念的影響。由于不少教師和家長受到“嚴師出高徒”“棍棒底下出孝子”等傳統教育觀的影響，從而造成部分教師在教育教學過程中，以高高在上的姿態去面對學生，忽視學生的應有權益。當教師以管理者的身份去面對學生，以命令的口吻去要求學生時，難免造成師生主體地位的不平等，而這種不平等的師生地位自然會影響教育懲戒，進而造成教育懲戒隨意化。

3.教育懲戒者的素質。教師在教育懲戒中承擔著裁判員和運動員雙重角色，既要判斷學生的違紀行為的性質，又要對違紀學生施加相應的懲戒措施，“在自由裁量領域，行政人員的智識、德性得以充分展示，倫理道德得以檢驗，行政人員的倫理道德狀況往往成為決定行政自由裁量行為效果的關鍵。”[4]（P41～47）教師的素質，特別是法律素養是影響教育懲戒實施的關鍵因素，教育懲戒要減少“人治”因素的影響，只有加強教師素質建設方可為之。

4.缺乏應有的監督。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權利的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”[5]（P156）教育懲戒作為教師依法對學生進行的教育教學管理活動，對其應有相應的監督機制，包括司法監督、行政監督、社會監督等。然而，現實中較少有對教育懲戒的監督，教育懲戒只有置于“陽光下”操作，接受相應的監督，才能夠更好地實施。

三、教育懲戒自由裁量權的規制路徑

教育懲戒權是法律法規賦予教師的法定職權，在實施過程中教師享有的自由裁量權旨在補充法律法規，維護個體正義，若沒有相應的監督制約機制，教育懲戒自由裁量權的行使必然只停留于濫觴之處。基于教育懲戒權實施過程，本文探討了從立法、程序、監督、倫理等角度，對教育懲戒自由裁量權進行規制的路徑。

（一）立法規制，明確合法性

2019年11月22日，教育部公布了《中小學教師實施教育懲戒規則（征求意見稿）》，從而在國家層面為賦予教師教育懲戒權邁出了實質性的第一步。其明確了教育懲戒的概念、職責要求、實施原則，并將教育懲戒分為一般懲戒、較重懲戒、嚴重懲戒和強制措施四種類型，并提出了相應的懲戒辦法。《中小學教師實施教育懲戒規則（征求意見稿）》的出臺，對推進教育懲戒權立法具有重大意義。然而，《中小學教師實施教育懲戒規則（征求意見稿）》從法律位階上屬于部門規章，其效力要低于法律和行政法規。“良法”是“善治”的基礎，為加強教育懲戒管理，首先，應通過修改《教育法》《義務教育法》等上位法，進一步明確教師所擁有的教育懲戒權。為加強法律的適用性、可操作性，各地區要在法律法規的基礎上，進一步細化實施細則，明確教育懲戒標準、懲戒方式、懲戒程序，實現懲戒標準細致化、具有可操作性，懲戒方式多樣化、具有可選擇性，懲戒程序公正化、避免隨意執行等，為教師進行自由裁量提供相應參考，以保證教師合理合法地行使教育懲戒自由裁量權。

（二）程序規制，遵循正義性

法律只有得到良好實施才能發揮其應有效果，并由法律規范轉化為人們日常生活的價值導向和行為準則。教育懲戒自由裁量權的行使，應遵循合理的程序，才能避免其被濫用。首先，教師要根據法律法規、校規校紀、違規事實、學生性別、動機等因素，判定學生失范行為的性質及是否對學生實施懲戒。其次，教師實施教育懲戒應遵循告知原則，“行政機關在作出對行政相對人合法權益產生不利影響的行政行為時，除法律有特別規定外，必須向行政相對人說明其作出該行政行為的事實因素、法律依據以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益等因素。”[6]在作出教育懲戒決定之前，教師應告知學生及其監護人違規事實、懲戒依據、懲戒方法，理應享有的申辯、抗辯等權利，聽取學生及監護人的陳述及申辯。同時對于不同程度的教育懲戒，實施程序上應有所不同，一般懲戒由教師履行告知程序后可直接實施；較重懲戒和嚴重懲戒應向學生及監護人出具處分決定書。最后，學校及教師應將教育懲戒的相關內容記錄并及時公開，以接受監督。

（三）監督規制，遵循可救濟性

教育懲戒的實施主體是教師，“在法制運行過程中，人是最重要的最活躍的因素。當然，我們不否認制度的重要價值和作用，但制度是人制定、執行、遵守、實現的，在具備了一個完好的制度前提下，人就成為至關重要的因素。因此，在教育法制現代化進程中，人們的法制觀念現代化就成為一個重要的先決條件。”[7]（P59～83）因此，一方面要不斷提高教師的素質，特別是法治素養；另一方面加強對教育懲戒自由裁量權的行使進行多元化的監督，包括行政監督、司法監督、社會監督、內部監督等。如學校可以建立教育懲戒工作領導小組，負責教育懲戒的判定、實施、評價、公開等工作；教育行政部門可以通過頒布標準、定期督導、建立維權路徑等進行監督。對于因教育懲戒失范造成的學生損失或傷害，明確學生或監護人有權通過相應的途徑請求救濟，如申訴、行政復議、行政訴訟等。總之，教育懲戒自由裁量權的行使，要有相應的監督制約機制，以維護學生的合法權益。

（四）倫理規制，遵循道德自律性

教師在對學生違規行為進行教育懲戒的過程中，不可避免地受主觀因素的影響。無論是立法規制、程序規制還是監督規制都是外部規制手段，單一的外部規制可能會使教師被動地執行規則或者變得畏手畏腳。哈耶克認為“外控與內律只有在為自律而外控而不是運用外控反對自律的時候，才能夠結合起來”。[8]（P45）教育懲戒自由裁量權的價值，在于實現和維護個案正義，教師作為教育懲戒的實施者，不是被動地實施規則，而是帶有自身的情感、意志、價值觀，并能夠獨立做出價值判斷的道德主體。“自由裁量領域雖然是一個法律作用式微的領域，但卻是倫理道德大行其道的重要領域。”[9]（P37）倫理原則是調節和指導人們之間關系的行為準則，其與法律共同構成維持社會秩序的基石。同理，在教育懲戒自由裁量權的行使中，作為實施者的教師，應遵循教師職業道德及普遍意義上的倫理原則，如善意原則、公正原則、適度原則、理性原則等，以普遍的倫理原則排除自身及外界的影響因素，做出基于倫理基礎上的價值判斷和選擇，恰當地行使自由裁量權，從而實現教育懲戒“善”的目的。

綜上，教育懲戒的良好實施離不開教師的自由裁量。為避免懲戒過程中“人治”因素的過分影響，應從立法角度進一步明確其權力屬性，細化實施細則，行使過程中遵循正義性原則，建立具有基于可救濟原則的多方監督機制，遵循道德自律基礎上的倫理價值等，方能更好地發揮其應有的效用。