我國地方政府性債務風險的法律控制研究

張豫林

摘要 無法及時償還債務會帶來較大風險，對于地方政府來說也是如此。本文主要從地方政府性債務風險的基本情況分析入手，重點介紹這些債務的形成原因和具體風險來源，包含舉債數量累計情況較為突出，期限錯配問題會引起相應的流動性風險，以及償債來源具有不穩定性和不可持續性，并闡明了限制舉債行為的法律依據，提出了一些科學開展法律控制工作的策略，從事前、事中以及事后三個方面進行全方位管控，為有效降低地方政府性債務風險提供一定借鑒。

關鍵詞 地方政府性 債務風險 法律控制

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.1938 7/j .cnki.1009-0592.2020.01.299

一、前言

市場經濟高速發展過程中，國內地方政府為建設公共設施、完成多種民生工程，在籌集資金過程中形成較多債務，債務形成環節多是采用發行債券、向金融機構借款等方式。現階段我國地方政府性的債務累計增加，會面臨較多風險，其給地方政府、社會的良好發展帶來一些不良影響，對此，需要積極從法律角度進行分析和控制，達到持續降低和規避債務風險的目的。

二、基本情況

（一）債務成因

地方政府為開展基礎設施建設工作，更好服務民生，發行債券，或者從銀行、金融機構借款，獲取到相應的資金，這樣就導致其會給社會、機構以及個人方面形成一定債務。在地方政府所形成的債務之中，主要包含顯性和隱性兩個方面。

（二）債務風險

當地方政府無法及時有效還清債務，會影響到社會的健康穩定發展，給社會帶來一定的負面影響。地方政府性債務會受到多種外部不確定的因素的影響，造成較多消極情況。細致分析地方政府性債務風險的產生來源，能夠發現其主要是包含以下幾個方面：

1.舉債數量累計情況較為突出

地方政府在日常發展過程中，向外界借款較多，卻超出自身的償還能力，債務越滾越多，總體累積情況已經超出政府自身所能夠承擔的水平。

2.期限錯配問題會引起相應的流動性風險

這種情況多見于政府所建設的基礎項目期限較長，這就導致其無法在債務還款的規定時間內獲取到相應的投資回報，這樣會導致中短期債務本身具備較大的壓力，地方政府實際償還債務過程中也會形成較大的流動性風險[…。

3.地方政府所能夠償還債務的來源具有不穩定性和不可持續性

政府自身運行過程中產生的資金是不夠償還相應債務的，而地方政府自身所建設的一些固定資產項目所擁有的盈利能力較差，無法為其提供充分有效的保障，為有效緩解此類問題，地方政府多是會選擇出讓土地獲取經濟收入。但是現實情況卻是，地方政府并沒有無限的土地用于出讓，從而政府自身的融資能力和償債能力都會表現顯著性的下降。

三、限制舉債行為的法律依據

地方政府性債務風險問題的存在，會給社會帶來不良影響，而且現階段監管地方政府舉債行為的法律體系之中還不夠健全有效，其中存在著較多不足之處，為科學應對和處理這一問題，需要積極在一定程度上限制政府的舉債行為。

（一）舉債融資機制

現行《擔保法》第8條、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號），都對于地方政府的具體舉債行為作了一定限制，一方面要求地方政府需要滿足國務院所批準的限額要求，另一方面要求使用發行債券的方式進行。但是財預[2017] 50號文件中，對于地方政府融資機制提供了一定發展方向，即地方政府可以根據自身財力情況，設立或者以參股方式成立一定的擔保公司，為市場化正常穩定運作提供可靠的融資擔保體系，并鼓勵地方政府提供一些融資擔保服務，當然這是要在法律規定范圍內進行的。地方政府按照自身的實際出資情況承擔相應的擔保責任。

（二）構建并管理融資平臺

當前法律法規明確規定了地方政府實際舉債行為的實施范圍，而為便利地方政府相關基礎設施建設活動的順利開展，還允許地方政府搭建融資平臺。地方政府在融資平臺公司之中，現行法規同樣作了較為細致規定，避免政府利用自身便利過于支持融資平臺公司的壯大。

（三）拓展政府和社會資本方面的良性合作

根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中的規定，社會資本可以積極參與到城市公益性事業的投資和運營工作之中，這些項目本身一般都具有一定的收益，多是集中在城市基礎設施建設方面。地方政府和社會資本之間構建和諧、友好的合作關系，其中主要是依靠事先設定并公開的收益約定原則，給社會資本提供一定的穩定收益。這種做法一方面有效支持城市基礎設施項目建設和運營的發展，另一方面還有效減少了政府的舉債行為。

四、法律控制

面對現階段地方政府性債務中存在著的一些風險與問題，需要切實開展風險監控工作，在第一時間內發現風險的來源，并采用科學有效的方式加以應對和控制，降低風險產生的危害，遏制其負面影響，這其中從法律層面進行有效控制，可以起到良好的效果。

（一）事前監管

1.設定舉債行為管理指標

對于省級及以下地方政府來說，其實施舉債行為的過程中，要由省級政府代為實施，這樣就使得地方政府在實際舉債時，會受到總體舉債額度的限制，還要結合當地的實際經營實力和可支配資金。針對地方政府的舉債行為進行科學管理，需要合理設定好各項指標，這其中需要高度考量到地方政府的實際年度預算工作情況，重點統計出財政的收入、支出情況，將每年的資金缺口進行核查，從而確定出最后總額。設定管理指標的過程中，還能夠借鑒國外的一些先進經驗，積極參考到一些重要數據，包含償債率、債務負擔率以及逾期債務率等，且地方政府還需要充分考量到自身的實際情況，細致分析自身的發債活動，主要包含是否必要發行債券，采用何種發債規模，是否具備一定償債能力以及是否存在著相應的違約風險等。

2.明確債務相關方的責任

地方政府在籌集資金時，需要和多個方面單位進行溝通和聯系，其中會涉及到多方面利益，在實際舉債行為進行中，一些政府官員和銀行負責人之間暗中合作、中飽私囊，使得舉債規模被盲目性擴大，還存在著過于追求任期內的政績，而將債務風險留給下任的情況。針對這種情況，需要積極采用科學合理的方式進行有效管控，重點明確各方的權力與責任。

（1）針對地方政府與企業之間、地方政府和中央政府之間的具體關系進行分析和研究，促進中央和地方政府之間的權力關系得到科學劃分，減少風險轉移的情況出現。

（2）地方政府可以積極構建破產機制，為債權人的實際權益得以保護提供良好支持。

（3）注重監管銀行、金融機構的具體行為，如果存在著違法投資、違法擔保現象，將需要承擔一定法律責任。

（二）事中監管

1.實時監控債務風險

面對地方政府債務風險問題，需要搭建完善細致的風險預警機制，實時性監控好債務的實際運作風險。地方政府要高度重視債務的監控工作，做好充分有效的預警工作，其中可以有效利用地方性監測系統，為監督和管控財政的實際運行狀態和安全狀況提供一定前提。我國內監測地方政府債務風險的過程中，可以從自身實際情況出發，充分借鑒國外先進經驗，搭建聯網性信息數據庫，構建風險預警指標體系，將債務評級機制有效應用其中，開展嚴格科學等級評價工作，及時發現地方政府運行中的債務風險問題，從而加以良好解決。

2.開展審計監督工作

進一步完善地方政府債務方面的立法工作，為開展行之有效的審計監督工作提供規范性依據。積極設置出科學可行的債務審計指標，在地方政府相關官員任期內開展審計工作，其中可以引進黨政領導經濟責任方式，健全審計監督工作機制。立法完善活動進行中，要注重從更高層次入手，賦予審計單位相應的權力，促進及時改進被審計單位的工作誤差。

（三）事后監督

積極推進事后監管機制的穩步開展，對于深入監控地方政府債務，及時發現債務風險，并追究相關負責人的具體責任，針對地方政府相關部門、人員的實際違法行為加以嚴格控制。面對地方政府的債務違約情況，需要積極采用科學可靠的應對機制，可以從立法角度入手建構專門的降低風險的措施。

五、結語

地方政府性債務風險的存在，不僅會影響到政府自身的公信力，還會給社會發展造成負面影響，因而需要高度重視這一風險，采用科學完善的方式和手段開展風險規避和控制工作。債務風險的來源主要是因為地方政府無法在規定時間內償還債務，為有效避免這一風險，就要減少舉債行為，而為監控債務風險，需要從事前、事中以及事后三個角度進行。