國外監管沙箱實踐對我國金融科技監管的啟示

金 洪

（中國人民銀行合肥中心支行，安徽 合肥 230091）

一、前言

金融科技具有明顯的時代烙印。從國際視角來看，金融科技催生于2008年金融危機后金融監管與科技發展的合力。在釋放發展紅利的同時，金融科技帶來的風險也對經濟社會產生了不小的傷害。世界各國都在探索金融科技監管模式與工具。監管沙箱具有較好的代表性，一些經濟體紛紛推廣監管沙箱。2017年5月，中國人民銀行成立金融科技（FinTech）委員會，2019年3月初，金融科技委員會召開本年第一次會議。國際監管沙箱實踐經驗必然會給我國金融科技監管提供有益的啟示與借鑒。

二、我國金融科技發展現狀

近年來，我國金融科技發展迅速。相關資料顯示，與上一年相比，2018年我國銀行科技投入規模整體上擴大13%，信息科技部門員工數量增加約十分之一。信科類員工占比比較突出的是互聯網民營銀行，科技人員在有些銀行的員工占比超過35%。股份制商業銀行也很重視金融科技發展，信科類員工占比有些已經較2017年增加1倍。畢馬威評出的2018年前十大金融科技公司中，中國占據三個，其中螞蟻金融和京東金融分列第一、二名。在畢馬威評出的2018年金融科技企業全球100強中，中國有11家入圍，占比超過10%，僅次于美國和英國。

普華永道的調查報告顯示，金融科技對我國傳統金融機構的影響較為突出。一半以上的的傳統金融機構認為，金融科技可以幫助它們提升運營效率，改善客戶體驗，創新產品服務。近年來，我國傳統金融機構越發重視金融科技自主研發能力。調查中近70%的傳統金融機構自主研發金融科技。同時，傳統金融機構與金融科技企業的合作深度也在不斷擴大。在對待金融科技監管方面，受訪者中，51%的傳統金融機構和59%的金融科技企業都認為明確的金融科技監管規則可以促進金融科技發展。金融科技監管有助于降低成本，提高效率。

三、金融科技監管的現狀

不同于傳統金融，金融科技深刻改變了金融風險的內涵。金融科技延伸了金融服務的觸角，讓長尾人群享受到金融科技帶來的紅利。然而，長尾人群的高風險屬性也由此傳導到金融行業。金融科技在降低金融服務獲得門檻的同時也增加了逆向選擇與道德風險發生的概率。金融科技的技術屬性使其能夠穿透行業間壁壘。這增加了技術風險傳播渠道與規模，提高了發生系統風險的概率，形成新的風險敞口。

國外學者認為，2015年是我國金融科技監管的分水嶺。2015年之前，金融科技監管較為寬松。2015年之后，隨著一些金融科技風險逐漸暴露，金融監管開始趨嚴。從目前來看，穿透不同業態，規避業務空間限制是金融科技對監管的主要挑戰之一，也是金融科技監管面臨的關鍵問題。應該注意到，金融科技監管仍在不斷發展之中。具體主要表現為以下三個方面：

一是更加針對金融科技特點的監管工具呼之欲出。金融科技的跨界化特征降低了金融行業進入門檻，其去中心化特征產生了金融活動多點互動的新局面，導致針對金融活動中參與方的IP地址實現精準交易，無需通過金融中介。這使得金融科技監管的數據流量急劇擴大，對監管中的軟硬件都是以一個現實考驗。因此，有必要發展適應大數據流的金融科技監管工具。

二是更加強調風險監測管控。傳統金融監管，無論是微觀行為監管，還是宏觀審慎監管，都是針對金融機構等，具有中心化思維。金融科技使得金融活動呈現跨界化、去中心化、脫媒化以及智能化等特征。金融科技上述特征增加了風險監測難度，提高了監管成本。因此，金融科技風險監測需要改革創新。

三是對系統性金融科技監管體系需求迫切。目前的金融科技監管主要側重于網絡融資與虛擬貨幣。實際上，金融科技的范疇遠不止于此。而且，由于金融科技的跨界特征，金融體系之外的因素引起系統性金融風險的概率大為上升。因此，金融科技監管系統化存在較大需求。

四、監管沙箱在金融科技監管中的作用與意義

所謂沙箱，最早來源于兒童游戲。這一概念后來被計算機領域借用。沙箱一詞目前又應用于金融監管領域，形成“監管沙箱”這一新概念。監管沙箱機制，就是在一個高度可控、并與現實社會隔離的有限環境中，測試金融科技的可行性。同時，在這個機制中，監管部門可以全程觀測并能夠隨時干預金融科技的運行。

構建監管沙箱是防范和抑制金融科技風險的必要保證。近年來，金融科技井噴式發展，在顯著減少金融市場供求雙方交易成本的同時，也產生了負的外部效應。除了自身產生金融風險外，金融科技對金融市場中的風險具有放大作用，這種蝴蝶效應會加劇市場共振，在極短的時間內將個體風險演化成系統風險。除了增加金融風險，金融科技引起的金融脫媒和去中心化導致監管空白屢見不鮮，降低了監管套利的成本，不利于金融市場公平競爭與金融穩定。

構建監管沙箱有助于金融科技監管持續、協調。持續監管可以保證監管工作常態化，改變金融科技從業者預期，減少其短期行為。此外，金融科技創新往往涉及多個金融行業。監管沙箱既可以持續動態跟蹤金融科技風險演化，又能成為不同監管部門協同監管的重要節點。

五、國外監管沙箱實踐經驗

世界上最早的監管沙箱由英國于2015年9月設立。兩年以來，澳大利亞、新加坡、香港等經濟體隨后相繼推出自己的監管沙箱。具體來說，目前國外監管沙箱主要有以下七大特點。

(一)防范創新風險，突出合規運營

目前社會上有一種聲音，認為監管沙箱是對金融科技發展開綠燈，是放松監管的一種表現。然而，從各國監管沙箱實施辦法的內容來看，有些經濟體，以澳大利亞為代表，主要是借助監管沙箱這一平臺整合散落于不同金融監管體系中的金融科技監管法規，為金融科技合規發展設置了準入標準與門檻。因此，僅僅強調監管沙箱的有限監管屬性是不客觀的。放松監管并不是設立監管沙箱的目的，將金融科技創新納入規范化軌道才是初衷。從這方面來看，監管沙箱具備篩選功能。目前，金融科技快速發展，泥沙俱下。通過對入箱測試申請的審核與篩選，可以在源頭上保證金融科技的合規性，將明顯違法的技術與虛假創新排除在金融科技創新軌道之外，杜絕其對金融行業乃至社會的危害。

監管沙箱用于防范金融科技創新風險，抑制金融科技相關機構不當行為的影響。除了保護消費者權益、維護市場公平競爭、保證市場誠信等要求外，監管沙箱“規范化”措施主要是設置準入門檻，過濾申請企業。盡管分業監管是監管部門設置門檻的重要原因，這些門檻還是起到了防止逆向選擇的作用。

(二)充分體現經濟體發展戰略

作為監管工具，監管沙箱必須與金融監管思路以及本國發展戰略保持一致。盡管不同經濟體的監管沙箱在細節上存在差異，但是其目標對當地的發展戰略起到了支撐和落實作用。

(三)穿透式監管與功能監管原則指導沙箱運行

由于技術的共通性，金融科技跨界經營成本較低。在互聯網金融領域，大數據、人工智能等技術既可用于支付體系，又可以用于理財業務。在此背景下，金融科技突破了分業經營的制度桎梏，讓混業經營成為可能，這導致現實中交叉性風險屢有發生。穿透式監管是應對上述兩類技術漏洞的理想方法。國外監管沙箱在設計之初就打破了分業監管的隔閡，充分發揮穿透式監管與功能監管的作用，極大的避免了金融科技成為交叉性金融風險的始作俑者。

(四)行政監管與行業自律有機結合

單靠行政監管顯然不能覆蓋金融科技所有方面。只有行業自身最了解金融科技的利弊。因此，各國在堅持行政監管的同時，還積極探索行業自律在監管沙箱機制中的作用。英國就是這方面的典型，在這方面成為成功表率。英國監管沙箱采取的是三級二維模式。三級就是國家、行業、企業三級層面，二維就是行政監管與行業自律兩個維度。英國模式中，監管部門直接守住國家和企業兩端，將行業這一塊留給行業自己解決。這樣，既保證了監管沙箱的嚴謹，又能給那些極端前衛的技術留下靈活性。

(五)監管沙箱運作環節明確詳細

目前實施監管沙箱的經濟體，都明確規定了沙箱申請、審批、運行、善后等環節的時間以及參與各方義務與權利，臺灣地區監管沙箱流程環節可以清晰反映這一點。這可以減少入箱測試申請者的時間成本與交易成本。同時，還能讓申請企業在遞交申請前先對入箱測試的利弊進行評估。這本身就起到過濾申請者的作用，不至于增加監管沙箱的負擔。對監管雙方來說，都是降低成本的好事。

(六)監管沙箱具有強大的容錯糾錯能力

金融科技創新不可能全部成功。一旦測試失敗，監管沙箱的容錯功能會抑制測試失敗對箱內客戶的傷害。同時，在測試中途，一旦出現預期外情況，糾錯功能可以令測試中止。此外，為了進一步觀察受測技術的影響，監管沙箱還允許延長測試時間。這些都是監管沙箱容錯糾錯能力的體現。這可以有效防范道德風險發生，也避免了審查階段逆向選擇引發的“劣幣驅逐良幣”后果的進一步發酵。

(七)客戶保障措施細致科學

根據相關經濟體運行監管沙箱的經驗來看，客戶保障措施主要表現在5個方面。第一，明確規定進入沙箱測試的客戶類型。在英國，測試機構只能選擇專業客戶入箱測試，幼稚型客戶不得參與測試。第二，制定完備的客戶糾紛處理機制。以澳大利亞為例，該國金融監管機構ASIC將客戶糾紛解決機制分為內部（IDR）與外部（EDR）兩類。ASIC認為外部糾紛解決機構（EDR）可以減少解決糾紛的時間與成本，要求測試機構必須加入至少一個EDR，并且要求測試機構在測試結束后12個月的緩沖期內仍要保持EDR成員資格。在澳大利亞，沙箱測試出現糾紛時，客戶先通過企業自身的爭端解決機制IDR處理糾紛，如果客戶對IDR處理結果不滿意或者企業在規定的45天內不回應客戶投訴，客戶可以求助EDR。第三，參與測試的客戶必須“知情同意”。第四，測試機構制定的客戶保障措施必須得到監管部門認可，制定過程必須有監管部門參與。第五，客戶保障程度直接影響測試機構能否得到授權。

此外，監管部門還注意平衡客戶保障程度與測試機構成本負擔。測試機構成本負擔、客戶保障程度以及客戶知情權之間存在一個“不可能三角”關系，即不存在一種客戶保障措施可以同時兼顧上述三者，最多只能顧及兩項。具體來說，一旦降低了測試機構的成本負擔，同時提高了客戶保障程度，客戶知情權就會受到限制；如果要維持較高的客戶保障程度，并擴大客戶知情權，測試機構的成本負擔就會提高。根據測試機構承擔的成本不同，英國FCA一共提出了4類客戶保障方案。

六、國外監管沙箱實踐對我國金融科技監管的啟示

(一)金融科技監管應引導金融科技助力供給側改革

提升資源配置效率是“脫虛向實”的根本。實體經濟內部輸血和造血通道堵塞是資金“脫實向虛”的主要原因之一。金融科技監管應引導金融科技致力于疏通實體經濟“血管”，提升資金在實體經濟中的配置效率。面對大量小微企業的存量資產，傳統金融機構處理起來成本較高。而金融科技在處理小微企業的碎片化資產方面具有比較優勢。這可以有力推動我國供給側改革。

(二)金融科技監管應發揮對金融科技的集聚效應

國外經驗表明，監管沙箱實際上起到了聚集金融科技資源的作用。監管沙箱可以充分觀察到金融科技聚集時發生的各種正、負外部性，從而為測試期結束后是否同意受測技術進入市場提供翔實依據。因此，應鼓勵金融科技企業實現新技術的集合內測，通過企業之間的競爭、合作和協同關系，充分利用技術外溢效應，形成金融新業態，降低金融交易成本，及早發現不同金融科技與業態之間的交叉反應與風險，提高金融科技監管利用效率，實現監管效果最大化。

(三)金融科技監管應強化穿透式監管與功能監管

金融機構利用金融科技開展通道業務已經存在，多層嵌套、杠桿不清等問題已經顯現。金融科技在上述交易中充當著重要的媒介作用。為了規避監管，傳統金融在開展通道業務的過程中經常會利用金融科技的新穎形式掩蓋業務實質。技術創新已經作為金融業務中的重要環節與關鍵投入要素。因此，金融科技監管在監測技術創新風險時應秉持“實質重于形式”的原則，積極培育監管科技（Regtech），識別金融科技創新的真偽，避免金融科技用于通道業務，打破分業監管的約束，實施功能監管，監管金融科技的現金、風險流動、傳播途徑與影響范圍，與受監測企業保持及時溝通，根據測試機構提交的測試報告及時調整監管措施，有效抑制金融科技負面影響，督促測試機構及時改進技術，消除隱患。

(四)金融科技監管應重視我國金融科技短板發展

從互聯網角度來看，金融科技主要分為B2B和B2C兩大類。前者對資金和技術要求較高，在歐美等發達國家比較普遍；后者進入門檻較低，主要是在新興國家發展。我國目前的金融科技進展主要集中在B2C領域，B2B方面的金融科技創新受資金、技術制約較大，仍然要依賴美國、以色列等發達國家。為了保證技術均衡發展，避免B2B短板對我國金融科技的制約，相關部門在開展金融科技監管時應重視B2B技術創新。

(五)金融科技監管應鼓勵金融科技支持普惠金融

金融市場屬于“長尾市場”。由于基礎設施等方面的欠缺，傳統金融業態不能完全覆蓋廣大小微企業與中低收入居民。我國農村地區金融排斥現象也時有發生。金融科技在支持普惠金融方面具有先天優勢。憑借其技術紅利，金融科技可以助力解決上述問題，滿足邊緣群體的融資需求。因此，金融科技監管應引導技術要素向普惠金融傾斜。

金融科技對金融業態的顛覆性影響已經逐漸得到各方認同。5G應用的不斷推廣也將助推我國金融科技發展。金融科技帶來的風險已經成為產學研政共同面對的問題。為了推動金融科技健康持續發展，放大其對金融供給側改革的支持效應，有必要構建相應監管體系，有效制約金融科技負外部性。在此前提下，監管沙箱國際經驗為金融科技監管提供了一定的啟示與借鑒。習近平指出，防范化解金融風險特別是防止發生系統性金融風險，是金融工作的根本性任務。我國必將形成符合我國實際國情的金融科技監管體系。