關于西藏自治區第三次全國國土調查數據生產的實踐與思考總結

關 穎 吳學峰 王德斌

（自然資源部第四地形測量隊，黑龍江 哈爾濱 150052）

0.引言

第三次全國國土調查（以下簡稱“國土三調”）作為全國性的基礎土地利用普查項目，以第二次全國土地調查成果為基礎，利用遙感影像解譯和實地調繪手段，全面細化和完善全國土地利用基礎數據，目的掌握翔實準確的全國國土利用現狀和國土資源變化情況，進一步完善國土調查、監測和統計制度，實現成果信息化管理與共享，滿足生態文明建設、空間規劃編制、供給側結構性改革、宏觀調控、自然資源管理體制改革和統一確權登記、國土空間用途管制、國土空間生態修復、空間治理能力現代化和國土空間規劃體系建設等各項工作的需要。[1]

筆者參與了西藏自治區第三次全國國土調查項目，從初期的內業編輯整理、外業資料收集與核對，到技術支持、過程質量檢查、驗收整改等多個環節都曾參與，對國土三調遇到的一些問題及處理方法，都有一些自己的理解，主要從技術路線、質量管理、協作交流三個方面扼要說明。

1.明確技術路線

第三次全國國土調查主要任務包括：土地利用現狀調查、土地權屬調查、專項用地調查與評價、國土調查數據庫建設、成果匯總[2]。實施方案與技術規程是全國統一的，根據地區不同的經濟發展或者地方特色，各地區制定的專業技術設計書更加詳細、貼近自身實際情況，具體要求也不盡相同。

1.1 技術設計應結合實地特色

項目初期制定各地區專業技術方案，要求技術人員對國家實施方案、技術規程有深入地了解；其次對地方現狀足夠了解，實地調查掌握現狀，包括地形、地貌、氣候、農業特色等，基于地方特色制定有針對性的技術設計書。在本次西藏國土調查中，結合實地高海拔地形，西藏地域的特殊性，考慮人員安全，在設計之初15.3.1 圖斑舉證原則中明確要求“對于原二調數據為天然牧草地采集為內陸灘涂的情況，屬于農變未，一般應舉證，但對于難以到達的區域，影像明顯支持的，可不舉證。”[3]即是針對西藏地域特殊性提出的設計內容。

國土三調項目初期，對西藏試點縣進行實地調查，初始考慮西藏2 月、3 月降雪及初春封山會造成道路交通不便、大部分地區無法進入，故而提前進入圖斑實地舉證階段。在國家技術規程10.5.2 中明確規定“能夠反映圖斑實際利用現狀”，而實際舉證過程中，多數舉證照片由于積雪覆蓋造成實地高海拔部分舉證圖斑特征不明顯，無法明確圖斑類型造成舉證工作反復，延長工期，造成了相應損失。此類問題在設計之初應進行實地調查，計劃周全，以避免不必要的損失。

1.2 技術問題應及時匯總反饋

項目過程中技術問題歸納匯總應及時，反饋問題應在第一時間對技術、作業人員進行針對性技術培訓，防止技術路線偏移造成工作反復。在本次西藏國土三調初期發現的一些有爭議問題，在中期仍舊沒能得到明確解決方案，或兩次回復意見不一致等，造成工作重復。如關于西藏地區用河邊石頭搭建的羊圈，是否按農村宅基地認定，導致后期重新外業舉證；西藏很多地方難以到達甚至無法到達，導致圖斑無法實地舉證，此種情況一直到后期尚未明確；西藏地區基礎資料匱乏、現存資料大部分為紙質材料且現勢性較差，已有資料如何使用等類似技術問題未能及時反饋，對工作的順利開展造成了一定困難。及時匯總，迅速反饋，建立完善的問題反饋解決機制，構建高效率通道，使技術問題能夠迅速得到解決，以保障項目順利、有序進行。

1.3 技術路線應嚴格執行統一

對于技術路線一定要明確，嚴格統一執行，并且對相關工作人員定期進行指導培訓，甚至是針對某個技術問題進行培訓指導，保證穩扎穩打，避免造成不必要的生產浪費。在本次生產過程中，多家單位共同承擔西藏自治區的國土三調工作，對于技術問題及時溝通，保證總體技術路線統一，對項目整體統一進行起到了保駕護航的作用。如在調查飛入飛出地時嚴格按照“飛入地調查，飛出地匯總”[3]的原則開展調查，保證調查成果不重、不漏；對現狀為耕地的地塊，無論是土地整治、農民自主開發或是復墾項目立項與否，均按照實地耕地范圍調查，確保調查成果的真實性，現勢性；已建成的道路兩旁屬征地范圍內的林帶，按公路調查，征地范圍外的按現狀調查；對于征地范圍不明確的，公路兩側行樹單側1 行的綜合到公路圖斑調查，單側2 行（含）以上的應劃分單獨圖斑按現狀調查等技術問題就解決方案達成一致。技術路線的嚴格執行統一對項目順利有序進行、調查成果一致起到強有力的保障作用。

2.重視質量管理

質量一直都是測繪生產的核心。國土三調項目要求重視質量，以掌握真實的土地信息為目標，注重各個環節的質量，做到每一個環節都能牢牢地把控住質量，最終成果的質量一定是合格的。這不僅僅是口號，要有實實在在的目標、方法和要求。

2.1 明確質量要求

國土三調項目在生產的各個環節都有不同的工作目標和質量要求，如在矢量采集階段，對采集精度有嚴格要求；在外業舉證階段，對舉證照片質量、地類判定有嚴格要求；在資料核對階段，對資料搜集是否全面，利用是否合理有嚴格要求。西藏存在大面積二調地類認定為天然牧草地，現三調根據高分影像調查為灘涂用地的情況，根據技術規程“農用地改未利用地要求必須實地舉證”，但西藏屬高原特殊地區，好多地方難以到達，考慮到西藏實地交通情況與人員安全問題，可采用相似圖斑類型舉證。雖然國家已經下發統一的技術質量要求，但根據地方特色不同，制定符合自己單位的成果質量要求是極其重要的，能夠明確任務要求，對于減少錯誤、提高效率有巨大的幫助。

2.2 全過程質量監督

全過程質量監督在全行業近年都有較高的出現頻率，即全過程、全方位的質量監督與檢驗，對生產中的各個環節進行質量檢驗，細致地把控質量，達到一次性產品合格。本次國土三調包含的生產步驟很多，從DOM的制作檢驗、矢量數據的生產檢驗、資料與矢量數據整合、各級數據庫建庫等步驟，以及更多細致的環節，一個環節出現質量問題，很容易造成后面環節需要返工。在本次生產過程中，嚴格把控質量關，各個環節安排質檢人員進行全過程監督檢驗，在生產階段全程參與，而不僅僅是在驗收時候才進行質量檢驗是本次任務順利完成的重要保障。

2.3 多級檢查制度

在作業部門自我檢查外，國土三調項目對成果采用分階段和分級檢查來確保成果質量的真實性和準確性。分階段檢查即每一階段成果需經過檢查合格后才可以進行下一個階段，對成果進行階段性驗收，以避免將錯誤帶入下階段工作，確保調查成果的正確性。而分級檢查制度在實施方案中被明確提出，“為了保證調查成果的真實性和準確性，按照三調有關技術標準的要求，建立調查成果的縣市級自檢、省級檢查、國家級核查三級檢查制度。”[1]縣市級自檢是縣級以上地方人民政府對本行政區域的國土調查負總責，針對成果的完整性、規范性、真實性和準確性，以外業實地檢查為主，現場檢查圖斑地類、權屬及相關調查內容的正確性，對調查成果進行100%全面自檢、成果整改，并報市級檢查和匯總。市級組織對縣級調查成果進行檢查和匯總，以其自檢記錄為基礎，重點檢查其成果完整性和規范性，形成地級檢查報告報送省級檢查；省級全面檢查內容包括縣級調查成果、地級匯總成果，采用內、外業相結合的方式對報送成果的圖斑地類、邊界、屬性標注信息等與遙感影像、舉證照片和實地現狀的一致性重點檢查；通過人機交互的檢查方式，數據庫邏輯正確性、面積正確性、空間關系正確性及相關匯總表格成果的正確規范性等內容進行檢查。根據檢查結果，組織調查成果整改，報送全國三調辦。國家級核查要求對調查成果進行全面核查，針對重要技術要點如原有耕地內部二級類變化圖斑、新增建設用地圖斑等進行檢查，包括內業人機交互檢查、“互聯網+”在線核查、外業實地核查三種方式。多級檢查制度的確立及其方式互補的檢查手段，對控制調查成果的真實性、準確性起到了至關重要的作用。

3.組織溝通、加強協作

國土三調項目并不是傳統的測量項目，傳統測繪要求眼見為實，實地為準，如道路測量、工程測量對成果數學精度要求極高；地理國情監測項目要求“所見即所得”，重視實地現狀的準確性。國土三調在精度、準確性方面同樣要求嚴格，但在廣度、深度上卻有了更進一步地挖掘，如濕地保護區的調查、推土區的調查、臨時用地的調查、各類自然資源保護區范圍界線、永久基本農田調查等。

由于三調成果涵蓋范圍廣，涉及部門多，任務承擔部門不可避免地要與各級部門進行協調溝通，在土地利用現狀調查階段需要與當地土地部門溝通，對其種植屬性做出準確判斷，外業舉證人員現場只能看到現狀是否耕種，休耕、退耕還林等等屬性還需與當地人員溝通，提供依據；在權屬調查階段，需要將農村集體土地確權登記數據庫中確定的權屬界線轉繪到國土調查底圖上，資料獲取以及資料利用也需要與當地政府部門進行溝通；圖斑細化包括耕地細化調查、工業用地細化標注、草地標注、種植園地細化標注等僅憑影像判定遠遠不夠，工業用地標注有火電工業用地、鋼鐵工業用地、水泥工業用地、煤炭工業用地、玻璃工業用地、電解鋁工業用地六類[2]，通過與相關部門工作人員以及當地居民的溝通交流，能夠快速高效地得到答案，在內業就解決一部分問題，減少外業工作量。良好的組織溝通、團結協作對調查成果的正確性具有保駕護航的作用，為最終成果通過驗收提供強有力的保障。

4.結束語

分析第三次國土調查實際生產遇到的問題、歸納解決方法，完善的科學技術管理與質量管理手段，能夠為時點核準順利進行提供基礎保障。國土三調的資料來源多樣、時效性較強，涉及內容涵蓋廣泛，面對如此復雜的項目，單純提高工作強度和工作時間是不合理的。就目前而言，在技術手段上如何提高自動化程度解放人力才是以后的發展方向，如國土三調外業過程中對難以到達地區的無人機拍照舉證，內業矢量化過程中的遙感影像自動解譯。

“科技是第一生產力”，隨著科技快速發展，不斷學習先進技術手段、提高對先進技術手段的利用率，才能對時點核準高效率、高質量完成驗收提供強有力的科技保障。