論新時(shí)期健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制的思路與路徑

□ 文| 武甲斐

黨的十九大在總結(jié)國內(nèi)外城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，著眼于我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展實(shí)際和未來城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢，提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，隨后在中央農(nóng)村工作會議上進(jìn)一步提出，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略總體上進(jìn)入到城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段。

形勢分析

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)發(fā)展所處的內(nèi)外部環(huán)境正在發(fā)生著深刻的變化。從全球看，世界將呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增速放緩、經(jīng)貿(mào)規(guī)則重建、科技革命突破疊加的態(tài)勢。全球經(jīng)濟(jì)增長乏力，全球化與反全球化博弈、中美戰(zhàn)略博弈增加了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不確定性和不穩(wěn)定因素，國際分工格局將發(fā)生系統(tǒng)調(diào)整。世界能源版圖深刻變革，能源治理格局更趨復(fù)雜。全球科技革命和產(chǎn)業(yè)革命日新月異，以5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈為代表的新一代信息技術(shù)將前所未有地深刻影響城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)方式和生活方式。

從國內(nèi)看，面對復(fù)雜多變的國際環(huán)境，我國將開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程，戰(zhàn)略機(jī)遇期的內(nèi)涵和條件將會發(fā)生深刻變化。一是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)入加速推進(jìn)期，原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以為繼，培育多元發(fā)展、多極支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，重塑競爭新優(yōu)勢、加快新舊動能轉(zhuǎn)換的要求更加緊迫；二是需求結(jié)構(gòu)進(jìn)入深刻調(diào)整期，多層次多樣化的消費(fèi)需求不斷升級迭代，帶來了提升供給水平的巨大投資潛力，強(qiáng)大的國內(nèi)市場需求將進(jìn)一步被激發(fā)；三是區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)入深度重塑期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)將隨著科技革命與產(chǎn)業(yè)升級而發(fā)生顯著變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的空間依然廣闊；四是改革開放進(jìn)入深水區(qū)，全面深化改革將進(jìn)入重點(diǎn)突破、治短補(bǔ)弱的關(guān)鍵時(shí)期，開放形式將從商品和要素流動型開放轉(zhuǎn)向規(guī)則等制度型開放。

主要思路

對于深化新時(shí)期城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略，應(yīng)該把握“不同”與“同”兩個(gè)政策關(guān)鍵點(diǎn)。

一是“不同”，城鄉(xiāng)融合發(fā)展不意味著城鄉(xiāng)一樣發(fā)展，一齊發(fā)展，即使進(jìn)入到城鄉(xiāng)高度融合的發(fā)展階段，仍然存在著城鄉(xiāng)之間的差距、不同鄉(xiāng)村之間的差距，但是，這種差距主要是基于區(qū)位條件、要素稟賦、人力資本等因素所產(chǎn)生的客觀差距，而不是由于所有制身份、城鄉(xiāng)身份所導(dǎo)致的制度性差距；二是“同”，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城市和鄉(xiāng)村處于平等地位，全面推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的制度并軌、體制統(tǒng)一，加快城鄉(xiāng)要素市場一體化進(jìn)程，讓公共資源在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)均衡配置，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)雙向流動，生產(chǎn)力在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)合理布局，治理資源在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)科學(xué)調(diào)配，城鄉(xiāng)各自的功能得以充分發(fā)揮，形成城鄉(xiāng)互補(bǔ)、工農(nóng)互促、全面融合、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

發(fā)展路徑

“十四五”時(shí)期，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展要堅(jiān)持以處理好政府和市場的關(guān)系為主線，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，在城鎮(zhèn)化大格局下重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，把握土地、集體產(chǎn)權(quán)、社保、教育、醫(yī)療、社會治理和科技七個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，構(gòu)建城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鄉(xiāng)發(fā)展格局。

推動農(nóng)村土地改革實(shí)現(xiàn)三個(gè)“統(tǒng)一”

一是推進(jìn)規(guī)劃制度統(tǒng)一，在規(guī)劃上，統(tǒng)籌市域，城鄉(xiāng)一體，一張藍(lán)圖繪到底，嚴(yán)把土地用途管制關(guān)口；二是推進(jìn)管理制度統(tǒng)一，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地管理制度特別是要推進(jìn)建設(shè)用地管理制度統(tǒng)一，順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的整體需要，統(tǒng)一管理城市和農(nóng)村土地、國有和集體所有土地，統(tǒng)一管理城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地，統(tǒng)一管理農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、公益性建設(shè)用地和宅基地。三是推進(jìn)入市制度統(tǒng)一，探索建立集體土地直接入市與經(jīng)土地征收后入市并行的建設(shè)使用土地來源渠道，統(tǒng)籌推進(jìn)集體建設(shè)用地直接入市與征地相關(guān)工作，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地入市制度與市場，真正實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)、同等入市。

不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

以集體資產(chǎn)股權(quán)賦權(quán)活權(quán)為重點(diǎn)，研究探索股權(quán)占有、收益、抵押、擔(dān)保、繼承和有償退出等機(jī)制，探索發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效路徑。利用清產(chǎn)核資工作成果，積極化解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織債務(wù)。指導(dǎo)各地在常態(tài)化疫情防控中做好經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，規(guī)范有序開展成員身份確認(rèn)、資產(chǎn)折股量化、辦理登記賦碼等工作。支持地方結(jié)合實(shí)際開展集體資產(chǎn)股份有償退出、低壓擔(dān)保等方面探索，完善集體資產(chǎn)股份權(quán)能，激發(fā)農(nóng)村資源發(fā)展活力。

引導(dǎo)多元主體完善多層次的社會保障體系

高度關(guān)注和重視社會保障體系自身存在的社會風(fēng)險(xiǎn)，定期檢測各地養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)基金的收支平衡狀況，不斷根據(jù)人口老齡化、高齡化、城鎮(zhèn)化、少子化等新形勢，預(yù)測其對社會保障和財(cái)政支出體系可能構(gòu)成的沖擊，提前做好預(yù)案；此外，要鼓勵(lì)社會力量發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)、志愿服務(wù)、互助保險(xiǎn)與服務(wù)，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民合理規(guī)劃。

深入推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展

通過教育聯(lián)盟、集團(tuán)化辦學(xué)、大學(xué)區(qū)制等辦學(xué)模式改革，有效擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，著力解決城鎮(zhèn)學(xué)校擁擠的問題，鄉(xiāng)村學(xué)校分散的問題，教師數(shù)量短缺的問題，教學(xué)質(zhì)量偏低的問題。堅(jiān)持就優(yōu)與就近相結(jié)合的原則，因地制宜，撤建并舉，統(tǒng)籌規(guī)劃布局城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育學(xué)校，優(yōu)化農(nóng)村小學(xué)布局，科學(xué)合理實(shí)施農(nóng)村小學(xué)撤并，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化寄宿制學(xué)校建設(shè)計(jì)劃，實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育營養(yǎng)改善計(jì)劃，提高農(nóng)村寄宿制學(xué)校保障水平，不斷健全義務(wù)教育控輟保學(xué)制度，確保城鄉(xiāng)適齡兒童接受義務(wù)教育。

深化縣鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化改革

全面推進(jìn)縣級公立醫(yī)院改革，不斷完善縣級醫(yī)療集團(tuán)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)行政、人員、業(yè)務(wù)、藥品、財(cái)務(wù)、績效統(tǒng)一管理，加強(qiáng)縣域綜合醫(yī)改立法，推動縣級醫(yī)療集團(tuán)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化。加快完善區(qū)域一體、上下聯(lián)動、信息互通的新型基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，推動建立“基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動”的分級診療新模式，力爭使老百姓在家門口獲得均等化、同質(zhì)化、一體化的衛(wèi)生健康服務(wù)。

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化

重點(diǎn)處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會治理、市場改革與社會保護(hù)、社會治理與社會事業(yè)、社會秩序與社會活力、政法系統(tǒng)管控與民生系統(tǒng)服務(wù)的關(guān)系。引導(dǎo)從保障與改善民生方面化解社會矛盾，在著力回應(yīng)民生關(guān)切、化解民生風(fēng)險(xiǎn)、引導(dǎo)民生預(yù)期過程中維護(hù)社會穩(wěn)定。加強(qiáng)社會治理領(lǐng)域財(cái)政支出預(yù)算管理，增加社會治理各類別、各部門財(cái)政資金使用的透明度，在合理監(jiān)管下提升資金使用效率。注重城鄉(xiāng)社會人力、財(cái)力、物力等方面的數(shù)據(jù)庫建設(shè)，借助移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，提升城鄉(xiāng)社會治理的統(tǒng)計(jì)、管理、分析與預(yù)測能力，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會治理體系、社會治理能力的一體化、現(xiàn)代化。

強(qiáng)化鄉(xiāng)村科技創(chuàng)新的發(fā)展導(dǎo)向

積極推進(jìn)農(nóng)機(jī)推廣體系改革，以提高農(nóng)業(yè)科技服務(wù)效能為目標(biāo)，抓好農(nóng)技隊(duì)伍改革，通過技術(shù)入股、項(xiàng)目合作、市場化選聘等人才引進(jìn)方式，構(gòu)建開放競爭、多元互補(bǔ)、協(xié)同高效的農(nóng)業(yè)科技社會化服務(wù)體系。

以農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新需求作為科技創(chuàng)新和推廣的目標(biāo)導(dǎo)向，針對農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，六次產(chǎn)業(yè)效應(yīng)不斷顯現(xiàn)的趨勢，打破傳統(tǒng)的工農(nóng)業(yè)和各環(huán)節(jié)分割壁壘，推動產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)各環(huán)節(jié)的技術(shù)銜接配套，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系的集成與創(chuàng)新。針對農(nóng)業(yè)消費(fèi)升級和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求，探索現(xiàn)代新興科技對接農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村資源，開發(fā)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)新功能和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以新興科技作為核心內(nèi)驅(qū)力創(chuàng)造新產(chǎn)品和新服務(wù)，對接農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新需求。針對農(nóng)村居民追求美好生活的需要，提供適合農(nóng)村生產(chǎn)生活特點(diǎn)、兼顧簡單便捷與經(jīng)濟(jì)適用、具備現(xiàn)代化特征又保留鄉(xiāng)村原有風(fēng)格的技術(shù)和解決方案，重點(diǎn)在提升農(nóng)村居民生活水平、改善農(nóng)村人居環(huán)境、保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域發(fā)力，并以此為主線積極開展為農(nóng)村居民喜聞樂見的科技宣傳、科技教育與科技體驗(yàn)。