國家審計視角下地方政府債務的風險、成因與對策

宋肖曼

[摘要]本文分析了地方政府債務風險的成因，并據以提出防范化解地方政府債務風險的一系列措施，以深化審計在地方政府債務管理中的功能。

[關鍵詞]地方政府? ? 債務風險? ? 風險防控? ? 審計監督

由于審計自身獨有的預防、揭示和抵御功能，對維護、完善和促進國家治理具有重要意義，對防范債務風險、促進經濟平穩運行起著重要作用，應進一步深化審計在地方政府管理中的作用，以增強地方政府債務風險的控制能力，保證國家財政資金的合理利用與安全。

一、地方政府債務風險現狀：基于H市的實證研究

（一）債務規模情況

截至2018年底，H市負有償還責任的政府性債務余額288.79億元（其中一般債務213.98億元、專項債務74.81億元），占比83.57%;全市負有擔保責任的或有債務26.63億元，占比7.71%;可能承擔一定救助責任的或有債務30.15億元，占比8.72%。由此可見，該市各類地方政府性債務規模總體較大，且地方政府負有償還責任的債務所占比重最大，政府可能承擔一定救助責任的債務所占比重次之，政府負有擔保責任的債務占比相對較小，如表1和圖1所示。

（二）債務規模年度變化情況

從年度變化情況看，地方政府債務增速較快。就政府負有償還責任的債務而言，市本級和縣區都保持一定上漲趨勢，全市2014年到2018年增幅分別是6.11%、11.86%、8.79%、10.90%。到期政府債務本金支出和利息支出的預期增加，且大部分通過“借新還舊”（再融資債券）和預算安排償還，地方政府所背負的債務負擔越來越重，債務風險問題不容忽視。

（三）債務余額結構情況

一是從政府層級看，截至2018年底，H市市級和縣級政府性債務余額分別為119.25億元、226.32億元，分別占34.51%和65.49%（如表2所示）。

（四）隱性債務情況

政府顯性債務已納入預算系統，債務規模相對可以控制，而針對有可能引發“灰犀牛”事件的大規模隱性債務，更需重點關注。截至2018年底，H市隱性債務余額369.8億元。從債務資金來源劃分，融資平臺隱性債務165.9億元，占比44.86%;政府支出責任隱性債務203.9億元，占比55.14%。從債務資金用途來看，資金主要用于保障性住房、非項目債務、市政建設，其他公益性項目、公路及農林水路建設等，共計占比90%以上。在H市制訂的隱性債務化解計劃中，主要通過安排年度預算資金、盤活財政存量資金、轉讓部分政府股權以及經營性國有資產權益、企事業單位利用項目結轉資金、借新還舊等方式償還。

（五）政府債務風險情況

2016年根據省財政廳通報，H市地方政府債務風險總體可控，部分地區專項債務率較高，兩地被列為風險提示地區，專項債務率分別是124%、127.6%，無預警地區。2017年根據財政部風險測算，H市綜合債務率51.25%，一般債務率76%，專項債務率68.2%。全市地方政府債務風險總體可控，兩地專項債務率較高，分別為145%和110.8%。根據省財政廳通報，2018年H市地方政府債務風險總體可控，無風險預警地區，部分地區專項債務率較高，其中4個區縣被列為風險提示地區，專項債務率分別是102%、134%、211%、108%。根據省財政廳最新通報，按照隱性債務加政府債務之和占地方財力的比重作為債務率的最新債務率口徑，該市債務率為228%，屬橙色風險地區。

由以上數據資料看出，H市地方政府性債務中政府負有償還責任的債務規模基數較大，增長速度較快，年均增長率較高且債務風險大，H市地方政府在大規模的債務下，依靠自身防控面臨的債務風險相對較難。在地方政府財政收入增長緩慢的情況下，債務風險不斷積聚，若因債務到期無法償還而出現債務違約問題，不僅損害政府形象，對國家財政也會造成不良影響。

（六）債務資金使用效率情況

個別地方政府債務資金存在結存于財政、主管部門及項目單位使用效率不高等問題。以H市為例，市財政未按規定時間撥付新增債券資金4.71億元;部分債券資金結存財政及有關單位未及時發揮效益7.93億元，其中結存時間一年以上的占比近24%;個別項目單位違規使用債券資金等。要防范化解地方政府債務風險，須著力解決這些影響政府債務可持續性的關鍵問題。

（七）風險預警情況

一般而言，政府債務風險是一種系統性風險，具體可分為規模風險、結構風險、效率風險、市場風險、流動性風險與政策風險等類型。當前，我國政府對于上述風險缺乏完整合理的預警機制，難以妥當處理上述風險。

二、地方政府債務風險的成因分析

（一）分稅制改革導致地方政府財權與事權不匹配

1994年分稅制改革以來，財權收歸中央政府，事權下放地方政府，即所謂的“事權下沉、財權上移”，地方政府面臨入不敷出、捉襟見肘的窘況，特別是對于不斷投入基礎設施建設導致的資金缺口不斷擴大。部分上級主管部門下達工作任務較重，資金安排嚴重不足，有的甚至只是下達任務，未能安排相應配套資金，全部要求地方政府解決，導致地方政府承擔無限的支出責任。

（二）預算軟約束導致債務管理制度缺失

地方政府債務不斷膨脹的重要原因之一就是預算軟約束。由于現行法律法規下，地方政府沒有舉債權，對地方政府舉債融資行為缺乏有效規范。從H市情況來看，該市政府具有舉債主體多元化、舉債渠道和方式不一、舉債決策分散化、舉債程序不透明的特點，且尚未形成健全的政府債務管理制度。相較于財政部門統一管理的地方政府債券，其余舉債大多分散于其他相關職能部門，往往出現超越自身權限違規舉債和違規擔保的問題。一部分通過融資平臺公司等變相舉債，一部分由政府部門違規提供擔保，有的政府部門和單位甚至直接舉借債務。

（三）盲目攀比的政績觀導致地方政府大規模舉債

現階段，推進重大基礎設施建設是“穩增長”的重要舉措。保障性住房、市政建設、公路、農林水利建設、教科文衛等基礎設施建設都不可避免地需要大量資金投入，地方政府財政收入不能滿足就通過舉借債務來彌補資金不足，從而增加了地方財政壓力。同時，地方政府官員不正確的政績觀，導致通過舉債實現短期內拉動經濟增長的目的，忽視了債務規模帶來的風險隱患。政府換屆而債務還在，債務如“接力棒”般轉移給下任政府，加大了地方政府債務風險的潛在危機。

（四）收入來源單一導致償債能力有限

我國地方政府財政收入來源較為單一，過度依賴土地收入。但由于土地出讓價格的不確定性，將“土地財政”作為償債來源具有不確定性。另外，政府“借新還舊”現象屢見不鮮，雖解了燃眉之急，化解了部分存量債務，卻是“治標不治本”，不能從源頭降低債務風險。長此以往，不但不能消除債務風險，反而累積了債務金額，加劇了地方政府債務風險，增加了債務風險爆發的概率。

三、防范化解地方政府債務風險的措施

（一）約束地方政府事權范圍

地方政府需要一定的財政權以發展經濟，同時擔負著諸多行政管理職能，司法機關的財政需求也由地方政府滿足。由此一來，地方政府相對短缺的財政收入能力難以滿足不斷增長的事務發展需求。在中央政府與地方政府之間應當有相對平衡的財權與事權的劃分。地方政府之間的競爭不斷加大，地方政府競爭狀態使其在事權管理上缺乏計劃和評判能力，致使事權膨脹和財權膨脹的矛盾不斷升級，是地方債務風險增大的重要因素。中央政府應合理兼顧各地方政府的經濟發展水平、戰略發展部署及資源優勢，進一步明確地方政府事權的具體范圍。例如，可依據項目是否重點、項目數量及可投入總量，穩步計劃資金投入的時間、時點與規模，提高財政資金使用的效率及針對性程度，盡可能使財權滿足事權需求，將地方政府的舉債規模控制在合理、可接受的范圍內，避免引發金融風險等重大隱患。

（二）完善機制，拓展監管視角

一是完善機制，加強全方位監管。督促建立債務數據監控機制。地方政府要加強政府性債務、隱性債務、政府融資平臺公司各類債務、政府中長期支出事項等的統計監測，加強部門間信息共享和數據校驗，定期通報監測結果，動態監控新增、償還、待償還和即將新增的地方債務情況，做到“心中有數”，實時更新債務系統數據，提高債務動態監控的及時性、準確性和完整性。二是建立本息支付提示機制。各級財政部門要建立債務還本付息臺賬，按月對政府性債務、隱性債務還本付息情況進行分析提示，提前通知，避免出現違約風險。三是建立管理考核通報機制。將政府債務情況納入地方政府目標考核和經濟考核，對未完成年度目標任務的政府進行通報或約談。四是建立管理責任倒查機制。各級政府要加大對政府性債務和隱性債務舉借監督力度，及時發現和查處頂風違法違規舉債擔保、超能力負債問題，實行“穿透式”監管，強化責任倒查機制。

（三）推行治理模式轉型期新型政績觀

在國家治理模式的重大戰略轉型期，中國經濟已經摒棄了傳統的高速增長模式，取而代之的是高質量增長，經濟發展不再“以GDP為綱”，而是更加注重經濟增長的質量和效益，更加注重各地發展實際。通過項目審計，以微觀的財務指標衡量政府舉債項目的影子價值和投資績效，建立低效益項目退出機制;通過經濟責任審計，以地方官員任職績效替代“唯GDP論英雄”的政績考核機制，防范地方官員卸責舉債的道德風險，強化戰略目標導向，破除不合時宜的體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，以新的審計視角考評地方政府官員政績。

（四）提升平臺公司經營收益，合理利用新型融資方式

支持規范開展市場化融資，推動地方政府融資平臺向市場化轉型。提升平臺公司經營收益以緩解債務壓力，通過平臺公司市場化轉型、實體化經營、增加注冊資本、注入優質資產、改制重組和完善法人治理結構等方式，重點圍繞房地產開發、對外工程承包、園區投資建設運營等，做大平臺公司資金資產規模，提高融資平臺公司的資產質量和償債能力，提升經營管理水平和經濟效益，逐步增強平臺公司自身造血功能，逐年以公司經營性收入償還債務。合理規范利用PPP項目、政府投資基金等新型融資方式，調動社會資源，更好地吸引社會資本參與公共產品和服務供給，以財政資金調動社會投資，培育市場需求，提高資源配置效率，為經濟增長增添活力。

（五）增收節支化解債務，貫徹落實“過緊日子”措施

結合本市實際，進一步加強與上級部門的對接力度，以政策為導向、以項目為基礎，積極爭取資金。樹立過“緊日子、窮日子、苦日子”的思想，壓減一般性支出預算，嚴格會議費、培訓費、差旅費等費用管理，推進機關節能行動，切實降低行政成本。堅決抵制和杜絕不切實際地舉債建設“形象工程”“政績工程”，確保可持續發展，嚴格新增或超預算支出審批程序等。

四、深化審計在地方政府債務管理中的功能

新時代地方政府債務審計工作，必須進一步聚焦風險，堅決守住不發生區域性、系統性風險的底線。著力關注地方政府隱形債務風險、國企債務風險等因素，力爭實現對風險的早發現、早識別，推動早化解、早處置。審計機關要充分發揮自穩功能，將審計治理理論用于地方政府債務審計，主動督促相關機構及時有效治理風險，防范金融風險、維護金融穩定。

（一）建立健全審計預警機制

政府性債務風險已成為各級政府風險防控的重點，始終把地方政府性債務風險納入審計監督范圍，聚焦債務形成（借）、債務管理（管）、債務資金使用（用）、債務資金償還（還）四個環節并開展全過程監督，即強化政府債務形成監督，嚴禁違規舉債;強化政府債務管理監督，加強風險防控;強化政府債務資金使用監督，提高資金效益;強化政府債務資金償還監督，降低償債風險。跟蹤審計預警監督，常態化對化解債務存量、嚴控債務增量、防范化解債務風險等情況進行跟蹤審計，及時發現存在的問題和風險隱患，對超出或即將超出債務警戒線、風險隱患多和問題突出的單位給予預警提示，督促相關部門做到債務風險早發現、早預警、早處理。

（二）強化政府債務管理相關宏觀政策審計

審計署在《貫徹落實〈關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見〉的意見》中強調，要著力加強對政府債務和財政收入的審計。不僅如此，還要將地方政府性債務審計納入年度審計計劃，實行歸口管理、打捆安排，將其作為財政預算執行審計、重大政策跟蹤審計、經濟責任審計、各類專項審計的重要內容。應在全面掌握債務規模的前提下，合理評價債務風險走向，特別是重點領域及重點區域的債務風險走向，從而提供可靠、及時的客觀數據，并且不斷更新完善，為政策調整做出合理的鋪墊。此外，應重點審查政府性債務管理制度設置、風險預警制度構建、償債準備金制度及其他償債準備金制度建設狀況，并仔細審查財政部門地方政府性債務管理系統數據的真實性、完整性等，促進建立完善地方政府債務管理的長效機制。

（三）強化債務資金使用績效審計

通過關注政府債務資金分配的合理性、規范性和及時性，對債務資金的績效進行評估，核實政府債務資金提款報賬和相關會計資料的真實性、合法性，有無損失浪費、挪作他用、效益低下等問題，糾正債務資金使用不合規或大量結存沉淀等問題，并提出切實可行、提高資金績效的建議，確保資金不被擠占、挪用，杜絕低效率，避免損失。加強債務資金使用和對應項目實施情況實時監督，堅決揭示和反映各種違規違紀和貪污腐敗行為，不僅要落實好“舉債必問責”，還要嚴格落實“無效必問責”的政府債務資金績效管理要求，推動地方政府債務項目績效管理。

（四）形成監督合力，嚴格落實問責機制

嚴格政府性債務管理，落實追責問責機制。持續跟蹤問責監督，建議對長期以來債務負擔特別重、舉債金額特別大、債務資金使用管理混亂、違規舉債融資情況嚴重、債務風險較大的系統和單位，由人大、政協或紀檢、監察、審計等部門進行專項核查，實行風險警示，對單位主要負責人、主管主辦人員進行依法依規終身追責問責，形成震懾作用。對各級各部門違規形成的新增債務、融資貸款，財政堅決不承擔任何兜底、救助責任，不安排還本付息支出預算，不納入政府債務系統。對審計發現問題的整改情況持續跟蹤，督促及時整改，對在規定時限內仍未執行或整改到位的，將約談被審計單位主要負責人，進一步強化問責監督。

（五）推進政府審計結果公開，充分運用審計結果

應對地方政府債務水平信息進行公開，以增強政府信息透明度，充分發揮審計監督、其他部門監督和社會監督的合力，提高監督效率和效果，對地方政府出現的債務問題形成輿論約束。一是細化政府債務審計結果公開內容。在中央高度重視地方政府債務的態勢下，及時公開有關地方債務政策落實跟蹤審計進度，地方債務管理工作的效果要以數據形式公開，以及時監測債務管理效果。二是注重政府審計結果公開的時效性，利用公眾監督的力量督促被審計單位提升整改效率。三是提高審計結果公開的公眾參與度。通過報紙、雜志、公告等多種渠道和方式提高參與度，使政府審計結果公開效果最大化。相關部門及社會公眾獲取審計結果后，對審計揭示的債務問題進行持續關注，跟蹤監督問題的后續處理情況和整改情況，發揮社會輿論監督作用，更好地推動地方政府債務管理合法化、規范化。

（作者單位：四川省廣元市審計局，郵政編碼：628017，電子郵箱：1509192339@qq.com）

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