國外公共管理相關政策綜述
——以土地管理為例

馬三喜

一、國外公共管理中城市土地利用規(guī)劃的類型

（一）英國：法律法規(guī)指引型的城市土地利用規(guī)劃體系

完善的法律體系和執(zhí)法體系構成了英國城市土地規(guī)劃的兩大體系。英國在公共管理方面有著完善的法律管理體系，對制定城市土地利用規(guī)劃的法案具有法律約束力。在土地規(guī)劃法律體系里，民主監(jiān)督是英國公共管理中一個重要的制度，其中民主參與政策就是民主監(jiān)督的反映。這個制度在執(zhí)法體系里的反映則是規(guī)劃起訴，另一個反映是在執(zhí)法過程中，中央政府對地方政府的強化監(jiān)督管理。在英國，對公共管理的相關一切程序，尤其是關于開發(fā)土地的規(guī)劃編制，或者是土地管理方面的，基本都有法定的公眾參與到土地的規(guī)劃和管理中。無一例外，英國的民眾對政府公共管理的參與度都比較高，普遍的民眾認為自己有權參與國家的管理。一般來說，公眾參與公共管理的程序有公眾討論、公眾意見、公眾評議、公正審核以及公正審查等等。強制執(zhí)法起訴和規(guī)劃起訴是城市土地利用規(guī)劃方面起訴的兩個不同的類型。土地對于人類來說，不僅是賴以生存的不可缺少的資源，而且該資源是有限的，不可再生的。正因為土地如此重要，所以對于土地的分配，英國政府十分重視。英國政府在對土地進行再分配的時候，通常會平衡城市近期和遠期的要求，也會平衡不同利益的集團。例如，英國1974年所頒布的土地規(guī)劃法中就明文規(guī)定了政府擁有土地的開發(fā)權。而1975年的英國政府頒布的“社區(qū)土地法”則為政府出售土地、調配土地以及開發(fā)土地等行為提供了強有力的法律支援。英國政府為了便于開發(fā)土地，鼓勵當地政府有關部門對土地進行開墾、調配、購置等，其中出臺的相關政策就有“公私合作伙伴方案”“城市開發(fā)集團”“廢棄土地復興援助”等政策。

（二）德國：發(fā)展導向型的城市土地利用規(guī)劃體系

在德國公共管理中，關于城市土地的規(guī)劃有兩個很明顯的特色。第一個特色是優(yōu)先保障城市土地的規(guī)劃。德國城市土地利用規(guī)劃的發(fā)展過程有三個比較明顯的階段。第一階段是從1860年到1910年，這個階段的城市土地規(guī)劃是處于一種被動的模式。第二階段是從1910年到1960年，這期間，城市土地規(guī)劃從被動的模式逐步向主動的模式轉化。第三個階段則是1960年之后，這個階段是一個新的階段，城市土地的規(guī)劃變成了發(fā)展式的規(guī)劃模式。在第三階段的城市土地規(guī)劃工作中，有著非常顯著的多學科性、政治性以及群眾性的特性。德國對城市土地的規(guī)劃依據是對社會經濟進行全面的調查分析，其好處就是能通過投資計劃，對社會經濟的發(fā)展具有一定的調節(jié)作用。

第二個特色是德國在對城市土地進行規(guī)劃的時候，會用科學的方法來進行合理的規(guī)劃。對于城市的用地，特別是建造用地，其用地的分類方法比較獨特，能科學合理地進行規(guī)劃。科學規(guī)劃城市土地的前提就是能科學地進行分類土地用地。在德國，通常會把城市土地劃分為四種類型，分別是工業(yè)用地、居住用地、混合用地以及特別用地。針對不同類型的用地，又進一步對其進行劃分為居住區(qū)、核心區(qū)、混合區(qū)等等。每個片區(qū)都有相對應的詳細的規(guī)劃核心，這樣整個城市土地規(guī)劃就具有非常明確的指導性和意向性。

（三）美國：宏觀調控導向型的城市土地利用規(guī)劃體系

在公共管理方面，美國對于城市土地的規(guī)劃更加重視宏觀調控。在1967年，美國出臺了最早的城市用地法規(guī)。而美國在20世紀初就已經開始進行真正意義上的城市土地利用規(guī)劃了。著名的規(guī)劃是1909年美國芝加哥的城市總體規(guī)劃，這是一個里程碑。美國實行的是資本主義市場經濟，由于其天然具有掠奪性，因此導致了各方勢力必將最大限度地占有資源，而城市土地資源作為最有用的資源，必定會成為各大集團的掠奪對象。早期美國出現了大量混亂的用地現象，個別企業(yè)掌控全局，獨享城市的土地資源，導致市民的利益長期受損，對此政府不得不采取干預措施。城市土地利用規(guī)劃管理部門也是在這個時期產生的，成為了政府職能部門中的一個新興職能部門。眾所周知，土地是不可再生的，這也是區(qū)別于其他資源的最重要因素，所以對土地的投資開發(fā)要慎之又慎，政府對土地要做好管理，因為一旦土地確認了用途，開始進行投資開發(fā)，那么之后想要再改變土地的用途就會變得比較困難了。在資本主義市場經濟中，雖說市場能調節(jié)分配大多數的資源，但是唯獨土地資源不是完全由市場經濟來調控的，政府會對土地資源進行一定程度上的干預。政府之所以這樣做，主要是為了規(guī)避傳統(tǒng)市場經濟的弊端。綜上所述，現代美國城市土地利用規(guī)劃體系有一個非常明顯的特征，那就是宏觀調控導向型的模式，政府通過一定的經濟規(guī)劃，指導其體系健康穩(wěn)定地成長，服務于市場的經濟發(fā)展。

美國和其他發(fā)達國家不同，對于城市土地的規(guī)劃與控制一般是地方政府負責的，地方政府對城市土地利用規(guī)劃的權利要大于國家的權利。例如1916年，紐約市出臺了第一項綜合區(qū)劃法令，以該法令來控制城市容積率、建筑的高度以及土地的使用。在1922年，美國商業(yè)部頒發(fā)了《標準州區(qū)劃實行法案》，之所以會出臺該法案，主要是因為美國商業(yè)部覺得土地的控制有利于對商業(yè)的發(fā)展，該法案的頒布促使了州政府有權力授予市政府相同的權力。1993年，美國形成了現今最新的法案版本。城市土地管理法案法規(guī)在不斷地進行補充和修訂，最終形成了一套比較完整的、系統(tǒng)的區(qū)劃規(guī)定，而且是迄今為止仍舊發(fā)揮著作用的區(qū)劃決議。在當今的美國，仍然在使用這套決議，它是城市土地進行開發(fā)、設計、規(guī)劃以及管理時所必須遵守的法律條款。

二、分析國外公共管理城市土地利用規(guī)劃的成功經驗

（一）健全的法制作后盾

很多發(fā)達國家制定了相對完善的法律法規(guī)，其目的是為了規(guī)范城市土地的管理，明確土地的使用權、處理權、保有權等等都有其對應的規(guī)定與程序。舉例來說，美國完整的、健全的土地管理法律法規(guī)系統(tǒng)，目的是可以強有力地約束城市土地的管理。大到聯邦政府，小到州、區(qū)、市，都有其相對應的城市土地管理的法律法規(guī)，而且最重要的是只要遵循“下級的法律法規(guī)不能與上級的法律法規(guī)相沖突”這一最基本的原則，那么下級政府就可以制定其相對應的土地管理法律法規(guī)。關于土地資源的一系列管理，例如土地的開發(fā)、土地的使用、土地的規(guī)劃、土地的征用、土地的權益等等都有相對應的法律法規(guī)可查詢，做到有法可依。由此可見，美國政府有著健全完善的法律法規(guī)，這是作為管理城市土地的堅強有力的后盾。在美國，城市土地管理的基本準則就是《聯邦土地政策和管理法》。除了美國，其他發(fā)達國家如英國、德國、法國等國家也同樣有著健全完善的法律法規(guī)來約束土地的管理。

（二）合理的城市土地規(guī)劃

歐美發(fā)達國家在對土地的管理過程中，通常都比較注重土地的規(guī)劃管理。德國政府制定了一系列的城市土地規(guī)劃來進行土地的管理。德國把全國的土地劃分為四個大的不同類型的土地用地，接著把這四個大類的土地再進行詳細的劃分、規(guī)劃，用具有科學性、合理性的方法來管理土地。

加拿大對城市土地的規(guī)劃也有相同的地方。加拿大的土地管理大致分為市級規(guī)劃、地區(qū)級規(guī)劃以及省級規(guī)劃，其中市級規(guī)劃制定是由《土地分區(qū)管理法》來約束，該法律條款有非常詳細和具體的方法，以此來規(guī)劃管理城市土地。地區(qū)級規(guī)劃是由地方政府來制定，然后再由省級批準，有著嚴格合理的規(guī)劃制度。而省級規(guī)劃則是一種戰(zhàn)略性以及政策性的規(guī)劃方式。總之，這些歐美發(fā)達國家對城市土地的規(guī)劃管理都有一套較完善合理的管理模式。

（三）良好的市場運作方式

在歐美發(fā)達國家，對城市土地的利用規(guī)劃，通常都有市場作為依托。美國國內有著龐大的房地產交易市場，其有助于提高城市土地的利用率，因此用市場的運作方式來對城市土地利用規(guī)劃進行調控。美國政府嚴格地控制著城市土地管理規(guī)劃的同時，又對其留有靈活的市場運作方式。讓城市土地利用規(guī)劃來不斷地適應市場的變化，而對于那些不可預見的因素則由國家來進行調控。這樣城市土地的利用規(guī)劃就可以最大限度地得到應用，防止不合理的開發(fā)。

（四）政府進行有效調控

對于歐美發(fā)達國家來說，其城市土地利用規(guī)劃都受到了政府的有效調控。政府對土地管理的調控通常有三個方面的內容：一是大多數歐美發(fā)達國家都會設立專門管理國有土地的機構，在保障國有土地有效管理方面發(fā)揮主導作用。二是在城市土地利用規(guī)劃管理中，會采用一種主模式附加多種模式的管理方法。不但有一個屬于國家的起主導作用的土地管理部門，而且在下級市或州等地區(qū)都會有相關的土地管理機構。三是縱向管理體制大多數是垂直的管理模式。以美國為例，在美國國內，代表著美國聯邦政府管理土地的部門是美國內政部，內政部的下屬機構又分別設置了不同類型的管理局，如礦產管理局、土地管理局、魚類和野生動物管理局、地質調查局、國家公園管理局等不同性質的管理局。這種模式能很好地幫助政府對城市土地管理進行調控，能更加高效地實行土地的管理，最大限度地發(fā)揮政府的職能作用，且積極地促進并規(guī)劃好城市的土地管理，提升居民的幸福指數。

綜上所述，土地資源對于我們人類來說是何其重要的資源。土地不僅能給我們帶來巨大的經濟收益，而且土地還關乎到國計民生，具有非常重要的綜合調控作用。土地管理是政府公共管理中的一個重要的職能，其不僅能促進國家經濟的發(fā)展，更能起到安定社會的作用。為此，掌握好公共管理的相關政策，可以更好地進行土地行政管理工作，提升其效益化水平，推動管理目標的快速實現。