關于我國農村普惠金融發展狀況評價方式的探討
——兼論我國農村普惠金融的發展趨勢

吳志遠

一、問題的提出

鄉村振興戰略離不開金融尤其是普惠金融的支持，“普惠金融發展存在著顯著的減貧效應”[1]P33-43、“農村合作性金融有利于提高農業資本配置效率”[2]P73-79。習近平總書記對發展我國農村普惠金融高度重視，他在中央深改組第十八次會議上曾強調指出：發展普惠金融，目的就是要提升金融服務的覆蓋率、可得性、滿意度，滿足人民群眾日益增長的金融需求，特別是要讓農民、小微企業、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等及時獲取價格合理、便捷安全的金融服務。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》以及《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》均明確提出要大力培育并發揮金融的扶貧功能。

那么，我國普惠金融尤其是農村普惠金融發展狀況如何？如何評價？顯然，這些都是需要回答的問題。近年來，各國學界都開展了有關普惠金融發展水平評價衡量方法的研究工作，其中，Mandira Sarma（2008）提出的三大維度衡量指標即：地理滲透性、產品接觸性及使用效率[3]P31-37，具有代表性，也已被國內外學者廣泛借鑒使用。筆者對這一衡量方法存有質疑，原因有二：其一，這三個維度的衡量指標之間具有較強的內部相關性，具有因自我強化而可能導致的評價失真。其二，該方法僅關注普惠金融運行的結果，缺乏對普惠金融運行的整體系統及其演化過程的充分描述與揭示，明顯存在著“就金融論金融、就當前論當前”的局限性。與此同時，國內外有關普惠金融的“質”的界定也并不盡人意，正如白欽先，張坤（2017）提供的見解，“普惠金融是一種新思維、新視角，國內外對其研究還處在較淺的、表面的和某些對策的、實踐性的階段”[4]P39-44。一言以蔽之，如何全面清晰地界定普惠金融并由此評價其運行現狀和未來發展趨勢等問題并未得到根本解決，而這又恰恰是基礎性工作。

評價須建立在科學認知基礎之上，觀察事物的方法與角度必然影響評價結果。本文將聚焦我國農村普惠金融，從以下多個角度闡明我們關于農村普惠金融的理解認知，以期有助于學界更準確地分析與評價我國農村普惠金融發展進程、特征及其規律性，本文還試圖基于此對我國農村普惠金融未來發展趨勢進行初步判斷。

二、我國農村普惠金融發展狀況評價方式的優化

（一）要在城鄉融合發展中密切觀察并動態評價我國農村普惠金融發展狀況

從某種意義上說，城鄉融合發展演化預示并塑造著農村普惠金融未來發展前景和路徑。以往長期的城鄉二元發展格局在創造了大量非有效的農村普惠金融需求的同時也沒有創造出有效的農村普惠金融供給，城鄉融合發展是打破這一僵局的關鍵。城鄉融合發展的根本標志或根本目標無疑是城鄉間要素流動與配置的優化與均衡。更完整地說，城鄉融合發展與農村普惠金融發展兩者之間相輔相成，一方面，城鄉融合發展有利于金融資源向鄉村的配置；另一方面，農村普惠金融發展又有利于通過縮小城鄉差別而促進城鄉間要素更加合理地流動與配置，進而促進城鄉融合發展。

值得強調的是，在經歷了較充分的城鄉間要素流動與配置之后，我國農村經濟總量與結構已經并還將繼續發生重大變化，農村普惠金融供給體系以及農村普惠金融需求的主體結構、需求特征也都隨之發生了相應變化。這是當前和今后一個時期我國農村普惠金融發展與政策設計中須關注的重要方面。黨的十九大提出的鄉村振興戰略其實就是在城鄉融合發展中逐步實現的，在我國鄉村振興戰略全面實施過程中，我們要密切關注城鄉融合發展態勢，并基于此來動態地優化我國農村普惠金融發展路徑，把握其重點。

（二）要在農村經濟社會發展大格局中準確把握我國農村普惠金融發展的線索

要擺脫對農村普惠金融的狹隘解讀，尤其不能局限于金融來理解農村普惠金融，正如“中國經濟社會發展的很多矛盾，根源不在于金融自身，而是財稅體制、收入分配、政府與市場關系等老生常談的制度問題，缺少了這些制度性的‘水利設施’，‘金融之水’的灌溉也無法真正順暢”[5]P16-24?；诖?，有如下幾點須引起重視。其一，農村普惠金融的有效需求是基于農村經濟社會運行這個大系統狀況而定的，同時，這個大系統也決定并塑造著農村普惠金融的有效供給。也就是說，農村普惠金融市場的有效實現必定是基于農村經濟社會實踐的。這便決定了農村普惠金融的研究與實踐需要突破“就金融論金融”的局限。其二，我國農村經濟社會也即“三農”這個大系統較長時期以來獲得的外部約束似乎一直大于外部激勵，這種狀況主要聚焦在要素資源在城鄉間的配置結果及其配置機制上，人力資源、技術資源及其背后的財政資源的相對短缺與土地資源的相對富裕之間的“扭曲性”結合，加上市場風險、自然風險的“交叉”挑戰，給我國“三農”事業的發展與穩定帶來的極大挑戰，嚴重影響了農村金融資源的培育與配置，導致農村普惠金融有效供給嚴重不足。其三，財政是國家治理的基礎和重要支柱。經驗證明，財政的再分配功能使其成為市場經濟體系中各類利益相關者行為的共同影響因素，正所謂“牽一發而動全身”。財政的一大功能就是協調分配格局，具有較為直接的公平效能，在扶貧事業中具有舉足輕重的地位，財政與農村普惠金融兩者間有著廣闊的發揮協同效應的空間。由此，本文特別強調認為，長期以來的財政資源配置方式已成為制約農村金融資源聚集的重要因素，而農村整體性的金融資源短缺又是農村普惠金融短缺的前提。

基于上述分析，農村經濟社會發展與農村普惠金融發展之間應是第一性與第二性的關系，農村經濟社會發展構成了農村普惠金融發展的總原因、總根據，而立足并囿于農村普惠金融自身內部要素對其進行評價和優化的做法并不可取。

（三）要在扶貧事業整體框架中理解和評價我國農村普惠金融的發展狀況

顯而易見，普惠金融僅是扶貧事業體系的一個部分、一種工具和機制，只有各種機制與工具協同配合才能有效地推動我國扶貧事業發展。也由此，必須在包括普惠金融在內的各種農村扶貧機制體系中觀察普惠金融的運行及其與其他扶貧機制的匹配、協同狀況及最終效果，并據此來描述農村普惠金融的特征，評價其功效，而將普惠金融從扶貧政策與工具體系中“單列”出來并對其進行功能評估則是欠缺科學性的。應該建立一種新的評估方法，也就是將各項政策與工具間的“協同度”作為評價我國農村扶貧事業發展水平根本標志，因為各項政策與工具有著各自的特點與運行機理，“協同度”則是衡量該政策體系功能的唯一手段和指標。

（四）要在農村金融系統整體發展格局中觀察和評價我國農村普惠金融發展狀況

現有文獻大多對農村商業金融與農村普惠金融兩者采取“二分法”的態度，兩者被割裂開來。這種做法必然不利于準確評價我國農村普惠金融的發展水平。事實上，長期以來，在緩解我國城鄉差別這個最大差別的歷史進程中，我國農村金融就具有整體意義上的普惠金融特征。與此同時，農村普惠金融是從我國農村商業金融發展進程中派生出來的，而非“自立門戶”式的發展，普惠金融須在一定的商業原則上培育并保持可持續發展能力。進而言之，長期以來的農村商業金融發展既為農村普惠金融發展提供了豐富的人力資源和技術資源，還因為推動農業產業化而客觀上帶動了原本意義上的普惠金融服務對象的發展。由上分析可知，準確評價和認知我國農村普惠金融還須著眼于農村金融這個大系統，而不能機械地將農村普惠金融“割裂”開來單獨予以考察。進而，應將我國農村金融依據普惠程度進行多層次劃分，然后，采取分層次評估與多層次綜合評估兩者并行的方式對我國農村普惠金融發展水平進行詳盡細致的描述和評價。

（五）要基于金融運行與調節的整體框架來準確評價我國農村普惠金融發展狀況

觀察、評價農村普惠金融發展水平不應僅僅關注位于其“末梢”的結果性指標，而應在普惠金融運行與調節的全過程中來分析把握，要將涉及農村普惠金融的金融監管、貨幣政策及金融同業交易等因素納入分析框架，這樣就有利于找準產生問題的具體環節與重點部分?？偟目?，反映決策層意圖的金融監管、貨幣政策均朝著有利于農村普惠金融的方向發展，當前和今后的主要問題似乎集中在處于“末梢”的包括農村商業金融、政策性金融、合作金融等在內的金融運營層面。長期以來形成的“金融鎖定”嚴重地束縛了農村金融機構普惠行動能力與意愿的提升。涉農金融機構與“三農”的融合度明顯不足，兩者間“兩張皮”狀況長期存在。從這個角度看，長期以來的我國農村金融體系改革就是力求促成其與“三農”的高度融合，但囿于“機構觀”的改革模式并未從深層次破除障礙，以實現上述融合。然而，解決問題需要運用系統思維。在涉農金融機構行為模式短期內難以根本改善的情況下，金融管理與調節及其傳導等環節也應相應作出調整?；谶@個判斷，我國農村普惠金融未來發展的重點應是進一步優化金融監管政策與貨幣政策工具及其傳導機制，并使之與處于“末梢”的各類涉農金融機構的行為動機相匹配，從而優化我國農村普惠金融系統的整體運行效能。

（六）要基于空間維度科學考量我國農村普惠金融的空間異質性及其發展水平

基于文獻梳理，農村普惠金融發展的區域異質性得到越來越廣泛的關注。各類貧困地區和非貧困地區均存在普惠金融需求，也都有相應的普惠金融供給體系，但其運行特征卻表現不一。我國農村普惠金融運行的多樣性較為顯著，這種情形是好理解的，因為各區域存在大量差異性的空間條件，包括自然條件、經濟條件、社會條件以及制度條件。顯然，將空間這個維度引入農村普惠金融的觀察和研究不僅十分必要，而且十分迫切。這不僅具有重要的方法論意義，而且具有重要的政策實踐價值，即通過對各區域空間維度的詳細考察，我們才能夠更加科學地把握和認識農村普惠金融演化規律、歷史階段與發展條件及其空間多樣性。以此為基礎，針對性施策，才能既有效縮小各區域農村普惠金融發展水平的差距，又確保尊重各區域農村普惠金融發展的特殊性。也就是說，盡管各區域農村普惠金融運行的結果具有可衡量性乃至可比性，但其成長演化過程、運行過程卻不具備完全的可比性。我們須在尊重各區域農村普惠金融發展自身規律與路徑的基礎上不斷提高其發展水平，以避免簡單粗糙的直接比較，進而要避免用簡單的行政手段推動我國各區域農村普惠金融“趕超式”發展。

三、對我國農村普惠金融未來發展趨勢的基本判斷

以上從六個方面探討了如何更加科學準確地觀察、評價我國農村普惠金融發展狀況，下面就以此為基礎，進一步分析、判斷我國農村普惠金融的未來發展趨勢。

（一）將更加充分地體現“創新、協調、綠色、開放、共享”等新發展理念

一般認為，農村普惠金融主要應貫徹體現“共享”這個發展理念。根據上文分析，我們認為，農村普惠金融發展還應全面體現“創新、協調、綠色、開放、共享”等新發展理念。

第一，我國農村普惠金融必須堅持創新發展。黨的十九大《報告》明確提出了建設“現代金融”的目標，其核心指向就是致力于促使金融聚焦服務于經濟社會發展的重點與薄弱環節?，F代社會的本質應是人的全面自由發展，普惠金融恰好順應并適應這個歷史需要，從這個意義上講，普惠金融當然地具有濃厚的現代特征，而這個現代性特征又是建立在創新基礎之上的。顯然，為更好地均衡配置金融資源，普惠金融須是建立在全新的創新型金融運營體系之上，包括組織體系、金融文化、產品與服務結構等。從歷史的負面教訓中可以看到，金融運行背后的驅動力量常?；讷@取短期利益的沖動，金融“異化”的局面并不鮮見。由此，普惠金融作為解決貧困這個人類歷史的遺留問題的“新鮮”事物在近年來被漸漸重視。我國農村普惠金融發展亟待創新，一方面源自我國農村金融長期以來功能缺位，另一方面又基于其與我國城市普惠金融運行的基礎性條件如土地產權、城鄉產業差異、城鄉居民認知差異等而表現出的特殊性。

第二，我國農村普惠金融必須堅持協調發展。基于前文所述，“協調發展”有多重含義：一是堅持城鄉普惠金融協調發展，不能在普惠金融發展上出現新一輪城鄉差別；二是實現農村普惠金融與其他貧困治理工具的協調；三是實現農村普惠金融內部各要素間的協調，包括貨幣政策、金融監管、金融運營等方面的協調；四是實現農村普惠金融同業間的協調發展，以此提升農村貧困問題的金融綜合治理能力；五是實現針對各類別貧困的多層次農村普惠金融產品與服務間的協調；六是實現農村普惠金融與農村經濟社會發展之間的協調；七是實現我國各地農村普惠金融之間的協調發展。

第三，我國農村普惠金融必須堅持綠色發展。農村普惠金融所堅持的“綠色發展”主要包含兩方面要求，一是農村普惠金融運營過程必須綠色化、低碳化、便利化；二是農村普惠金融必須致力于服務綠色產業項目和綠色消費。從這個意義上講，我國農村普惠金融與綠色金融兩者間有著緊密的關聯，前者反映了我國農村金融的社會屬性，后者則反映了我國農村金融的自然屬性，兩者統一于我國農村金融。在我國農村普惠金融發展中必須堅持綠色發展方向。同時，在我國農村綠色金融發展過程中，又必須遵循普惠包容的根本原則。

第四，我國農村普惠金融必須堅持開放發展。我國農村普惠金融發展不能固步自封，須從多個方面體現并提升開放水平：一是堅持多維開放來拓展我國農村普惠金融的發展思路、模式與方向；二是注重汲取國內外城鄉普惠金融發展經驗與教訓，深入探索農村普惠金融發展演化規律；三是引入更多國內外金融資源參與我國農村普惠金融體系建設。

（二）將更加充分地體現“更好發揮政府作用”這個改革主旋律

學界其實對此已有一定的認識，“農村普惠金融是一個復雜的系統工程，政府的積極投入非常必要”[6]P72-83。新時代中國經濟體制改革的目標就是要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，而其重點則是“完善產權制度和要素市場化配置”。由此，在金融包括農村普惠金融的運行過程中也須著力處理好政府與市場的關系。金融包括政策性金融、合作金融等都無疑要體現商業原則，還本付息是金融運行中基本責權的體現。市場原則一方面可有效避免金融資源的枯竭，另一方面又有利于約束金融需求方，避免道德風險并促成投資項目的高效率運營。然而，從我國實踐看，農村普惠金融市場的交易在缺少“第三方”（提供增信、擔保等服務）介入的情況往往難以實現。由此，引入“第三方”尤其是如何“更好發揮政府作用”在我國農村普惠金融事業發展中就顯得十分關鍵。

首先，需要明確的是，“更好發揮政府作用”并非約束市場機制功能，其目的恰恰是為了促成或維護市場機制的有效運行，因為我國經濟體制改革的目標在于“使市場在資源配置中起決定性作用”，農村普惠金融運行機制必須適應這一要求。

其次，需要明確的是，“更好發揮政府作用”在我國農村普惠金融事業發展中具有十分廣闊的外延，是“一篇大文章”，非常值得探索，它必將成為我國農村普惠金融發展的重要表現和主要內容?？偟目矗槿朕r村普惠金融的根本目的在于為該過程的交易提供信用支持，以達到增信的效果。具體而言，它主要表現在以下三個方面：一是各級政府間須更加協調配合。農村普惠金融產品與服務具有較強的公共品屬性，政府責任重大，但基層政府無論在財力還是認知與行為能力上均難以適應其發展運營需要，于是需要各級政府合理分工、共同參與，各級政府間的協同配合至關重要。二是各類宏觀政策與微觀監管之間須進一步協調優化。在農村普惠金融發展中，政府職能主要體現為宏觀經濟政策和微觀金融監管與調節等工具的運用上，這些政策工具之間的協調顯然十分重要。三是政府決策程序須進一步優化。公共政策程序是政府職能有效發揮的重要基礎和保障，關于政策變量對我國農村普惠金融發展的影響評估事關重大，政策制定程序的科學化水平如何同樣也事關重大。

最后，需要明確的是，“更好發揮政府作用”須守好“底線”，即不能因政府“介入”而扭曲農村普惠金融市場運行秩序與機制。從這個意義上講，市場與政府在該領域資源配置中分別居于第一性和第二性的位置，但并非孰強孰弱或孰優孰劣。這就要求各級政府應將農村普惠金融事業列入重要工作議題加以研究落實。

（三）將更加充分地體現“供給側結構性改革”的趨勢與要求

黨的十九大提出了“深化供給側結構性改革”的要求，該要求的核心取向是必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上，這就為我國農村普惠金融的發展明確了基本方向。

第一，我國農村普惠金融發展的根本標志或終極意義在于促成“三農”事業的發展。就農村普惠金融與“三農”事業兩者間關系看，后者顯然是第一性的，后者規定并約束著前者的特征、方向與運行模式，回歸“三農”這個“本源”是農村普惠金融事業發展的根本原則。農村普惠金融的作用具體通過兩個方面體現出來，一方面體現為對農村有效投資需求的支持，另一方面則體現為對農民有效消費需求的支持，兩者均不可偏廢，都蘊含著改善優化農村生產要素供給的作用，在短期和中長期兩種維度上支撐著我國“三農”事業的發展。

第二，我國農村普惠金融發展的顯性特征在于其運行過程與結果的精準化。須準確判斷和把握各類別普惠金融需求的特點、動機與演化規律，據此優化普惠金融產品與服務的供給結構及其供給過程；須準確評估各類別普惠金融需求的風險，并運用科學的風險分析模型與方法對該風險進行計量確認，由此不斷提升金融定價能力。

第三，我國農村普惠金融發展的根本保障在于建設一支德才兼備的金融人才隊伍。解除農村貧困是我國的一項基本國策，也是黨的十九大確定的三大攻堅戰之一。顯然，農村普惠金融在其中必將發揮重要的作用。然而，從我國涉農金融機構尤其是近年來出現的新型農村金融機構實際情況看，人力資源短缺是一個亟待解決的根本性問題，我國農村普惠金融發展亟需一支心中有國策的專業金融人才隊伍。