經濟學視角的農地“三權分置”制度構造分析

謝曉通 普書貞

一、引言

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。實踐中，不平衡不充分的發展體現在諸多方面，而農村發展的不平衡和不充分是最主要的體現。2019年1月3日，《中共中央、國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》發布，強調2019、2020年是全面建成小康社會的決勝期，堅持農業農村優先發展總方針，對于全面建成小康社會具有重大意義。深入把握這一總方針的豐富內涵，突出以農村土地制度改革為主線的制度創新點，要充分考慮農地制度在資源配置、要素流動、市場參與、產業增長、結構轉化以及技術創新等領域的重要作用。解決農村發展不平衡不充分問題的著力點是深化農村土地制度改革。

新中國成立以來，我國農村土地制度經過逐步的探索和調整，已初步形成具有中國特色的農地權利體系。改革開放之初，在公有制背景下，以“兩權”分離為核心的家庭聯產承包責任制被農民主體首創出來，繼而形成以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制；2013年11月，十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》出臺，為新一輪農村土地制度改革拉開序幕；2014年11月，《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》出臺；2016年10月，《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》出臺；2017年10月，黨的十九大報告明確提出，要深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度；2018年12月，《修改〈農村土地承包法〉的決定》通過。“三權分置”是當前農村改革的熱點話題，也是農村土地制度改革的基本方向。不論是從微觀層面的個體或群體創造，還是宏觀層面的政策支持和法律制度創新，“三權分置”都經歷了一個不斷適應社會經濟發展和國家戰略結構調整的制度變遷過程?，F階段，“三權分置”不僅是應對新時代社會主要矛盾轉變的政策安排，同時也是有效解決矛盾日益突顯的“三農”問題，破除農村發展瓶頸，實現鄉村振興戰略目標的重要制度方案之一。

當前，“三權分置”不僅在政府層面成為農村改革備受關注的焦點，在社會各個層面也引發了極大關注。學術界現有研究主要從“三權分置”的產生機理、政策目標、制度演進、權利配置、法律構造、實施路徑等方面進行不同的闡述與研究。如劉守英認為，“三權分置”改革是對我國結構變革環境下人地關系和經營主體變化的回應[1]。宋志紅認為，農村土地“三權分置”是在堅持我國農村土地集體所有和農業基本經營制度的基礎上對家庭聯產承包制度的重大創新，其核心目標是通過促進承包地的流轉實現農業適度規模經營[2]301；李光德指出，我國農地“三權分置”制度改革是農村集體土地領域產權變遷的“帕累托改進”，但不是最優[3]。肖立梅認為，在農村承包地上構建以農民集體所有權、農民集體成員權、農戶土地承包經營權及土地經營權為骨架的農地權利體系，更為契合“三權分置”改革的目的[4]。高海以2019年《農村土地承包法》為分析對象形成“三權分置”的法構造[5]。陳金濤、劉文君指出，實現“三權分置”，要從完善法律體系,加強政策協調、完善承包權權能、加強經營權流轉監管以及完善配套機制等方面進行探索[6]?？傮w而言，現有研究主要從經濟學、法學、政治學多學科視域開展“三權分置”的理論支撐和實踐研究。本文在梳理、總結相關研究的基礎上，從經濟學外部性理論為視角，挖掘“三權分置”改革的政策意蘊，力圖形成“三權分置”的系統化表達，以期強化對新一輪農村土地制度改革的認識。

二、農地產權制度分析

農地產權制度是農地制度的核心，“三權分置”是產權制度不斷創新和發展的演進過程，為農地制度改革之關鍵內容。源于經濟學視域的“三權分置”，是在原權能分離理論基礎上進行的一次新的權利體系建構。有學者指出，就經濟學而言，建立在牢固基礎上、經受住邏輯考驗的理論可以很好地解釋實踐中的農地流轉現象，但主要以西方產權理論為基礎，以權能分離理論為指導理想的經濟學邏輯不符合當前的法律邏輯[7]。對此，本文認為，“三權分置”不僅脫胎于西方產權理論和權能分離理論，同時也是外部性理論在農村土地制度改革中的開創性運用。

（一）外部性理論演進概述

外部性理論最早源于馬歇爾（Alfred Mar?shall）的“外部經濟”理論（參見1890年馬歇爾《經濟學原理》）[8]。他從“工業組織”這一生產要素入手，利用“內部經濟”和“外部經濟”概念，說明了該類生產要素的變化如何導致產量的增加。馬歇爾雖然沒有提出內部不經濟和外部不經濟概念，但他對內部經濟和外部經濟的論述可以從邏輯上推出內部不經濟和外部不經濟的概念及其含義。

20世紀初，庇古(Arthur Cecil Pigou)首次用現代經濟學的方法，從福利經濟學的角度系統地研究了外部性問題。在其著作《福利經濟學》（前身為1912年出版的《財富與福利》）的分析中，庇古通過分析邊際私人凈產值與邊際社會凈產值的背離來闡釋外部性問題[9]。他認為當經濟體系存在缺陷時，糾正方法是通過某種形式的政府行為，即通過某些形式的政府干預，改善所發現的缺陷，促進國民紅利的增加。通過政府采取的經濟政策（如征稅和補貼），就可以實現外部效應的內部化。

科斯（Ronald H.Coase）對外部性理論作了進一步的發展。對庇古理論的批評構成了科斯定理，在其針對外部性的理論貢獻中，談到了“交易費用”概念[10]。他認為，如果交易費用為零，無論權利如何界定，都可以通過市場交易和自愿協商達到資源的最優配置。如果交易費用不為零，制度安排與選擇是重要的。解決外部性問題可以考慮用市場交易形式即自愿協商替代庇古稅手段。1937年，科斯第一次分析了市場交易的費用，指出市場交易費用包括所有發現相對價格的費用、交易的談判和簽約費用、利用價格機制其他方面的費用。1960年，他提出了“市場交易費用”概念，對“交易費用”概念的內涵及外延進行了一般化擴展，分析了企業、政府的組織成本以及權利界定和行使權利的成本。1991年，在《論生產的市場結構》一文中，科斯又一次解釋了“交易費用”概念，包括“談判要進行、契約要簽訂、監督要實行、解決糾紛的安排要設立等等”。

后來的學者就外部性理論也展開了多種探討。例如，張五常認為，外部性概念是模糊不清的，所有經濟活動都可以看作是一種合約安排，以合約理論取代外部性理論更符合真實世界[11]。楊小凱則提出“內生外部性”，認為事前界定產權產生事前交易費用，合約執行過程中會發生事后交易費用，有效的合約設計要權衡這個兩難沖突，存在合約設計的最優模糊程度問題就是內生外部性問題[12]。

需要指出的是，除了外部性理論外，還需要了解關于“制度變遷”的相關理論。諾斯(Doug?lass C.North)把制度看作是社會的游戲規則，更規范的講，它是為人們的相互關系而人為設定的一些制約[13]。諾斯將制度分為三種類型，即正式規則、非正式規則和這些規則的執行機制。對此，他進一步提出制度變遷的五個論點。一是在稀缺經濟和競爭環境下，制度和組織的連續的交互作用是制度變遷的關鍵點。二是競爭迫使組織持續不斷地在發展技術和知識方面進行投資以求生存，這些技能和知識以及組織獲取這些技能和知識的方法將漸進地改變我們的制度。三是制度框架提供激勵，決定人們取得什么種類的技能和知識以取得最大限度的報酬。四是人們的想法來源于人們的思想角色。五是集體學習，即從歷史中存活下來的，表現在社會文化中的知識技能和行為規范，使制度變遷絕對是漸進的，并且是路徑依賴的。

（二）農地產權制度分析

1.農村土地制度的歷史演進。從我國農村土地制度的歷史演進規律來看，可以把握其路徑依賴的發展脈絡。首先，是集體化向個體化的轉變，即通過以集體化形式實行的國家高度管制的政治經濟體制向以個體化形式為主的自我組織及生產的農業經營模式的轉變。1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村18位村民為滿足其基本生存需求，主動背離原人民公社化階段高度集中的生產方式和分配平均主義，偷偷實行村內集體土地包產到戶，將原“勞動群眾集體所有，集體統一經營”的農村土地制度變遷為農村土地承包責任制，自此拉開土改后中國農村土地改革之序幕。但是，其行為本質上仍是在我國農村集體土地所有制基礎上進行的改革和創新，體現在以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制仍然由農村集體經濟組織負責實行，“兩權分離”仍然遵循“土地所有權歸集體”的制度框架設計。在內容上，家庭聯產承包責任制所塑造的土地承包經營權也依托于其集體成員的身份屬性獲得，農村土地承包實行按集體人口平均承包，且農村集體經濟組織有權收回發包給農戶的土地承包經營權。

其次，是個體化向多元化的轉變，即隨著集體化向個體化轉變后，個體化在新生環境下不斷增強，社會主體對制度產生新的多元化訴求，倒逼體制變革所發生的轉變。改革開放以來，我國經濟發展模式開始由計劃經濟向社會主義市場經濟發生轉變。隨著經濟體制改革的不斷深化，我國實現高速的經濟增長。工業化和城鎮化也呈現出快速發展的態勢，工業生產水平和城市發展水平顯著提高，城鎮經濟帶動能力增強，由此在城市區域范圍內形成集聚經濟，誘使大量農村勞動力涌向城市非農就業，對原有農業生產經營模式造成沖擊，動搖了農村區域家庭聯產承包責任制的制度基礎。經濟環境變化也成為我國社會結構變遷的重要驅動力，促使我國社會結構不斷分化，社會主體不斷增多，社會多元化趨勢不斷增強，基于不同利益訴求的主體多元化格局逐漸形成。一方面，表現為農村勞動人口流動性增強，各要素在城市地區迅速積累，傳統農業就業人員向制造業等非農就業部門轉移，享有土地承包經營權的承包農戶不再滿足于單純依靠農業生產維持基本生計，土地承包經營權流轉的現象日益普遍。另一方面，表現為在現代化進程中，以新型農業經營主體為典型的從事農業生產經營的社會主體的不斷發展。以土地流轉為前提，以規模經營為特征的新型農業經營主體，在適應市場經濟變化規律和城鄉融合發展、加快產業轉型升級和生產結構調整、促進農業經營方式轉變和體制機制創新，實現農業農村現代化和農民生活富裕等方面發揮了重要引擎作用。該類社會主體的利益訴求也進一步促進農村生產要素的流動，包括農村土地的充分流轉和市場化經營，土地承包經營權的用益物權屬性凸顯等等。在此過程中，新興主體的多元訴求逐漸取得政策支持、法律保障和社會認可，并進一步倒逼農村土地制度改革，以適應新時代人地關系不斷調整的經濟社會發展格局。

2.農地產權制度分析。通過以上有關我國農地制度變遷的演進規律分析，可以發現以下問題。

第一，“三權分置”是制度外部性達到變革臨界點時，相關利益主體自發選擇的行動結果。制度外部性可以被定義為一種不確定性,負外部性影響的大小是決定能否發生制度變遷的重要因素之一。不同時空維度下，制度優劣沒有恒定的期限或界限，制度能否提供有效供給的情況不能一概而論。在某一特定歷史時期，該制度內各主體的利益訴求可能同制度構造相互吻合，此時制度正外部性多于負外部性。隨著時空的推移演化和相關利益主體關系的復雜化，新的利益訴求產生，并不斷為實現其訴求表達同制度構造相抗衡，此時制度負外部性多于正外部性，追求收益的個人或組織會自發尋求新的獲利途徑，并主導制度變革的過程。當邊際私人收益與邊際社會收益、邊際私人成本與邊際社會成本相背離時，或者說當負外部性影響超過正外部性影響并到達一定臨界點時，相關利益主體為使制度更符合其利益最大化原則，突破了原有制度規則的限制。

第二，“三權分置”是在維護集體所有制基礎上，遵循家庭聯產承包責任制規則，力圖減少制度運行的交易成本，促使相關利益主體盡可能高效地達成自愿協議方式的制度安排。如前文提到，科斯定理認為：如果交易費用（成本）為零，無論權利如何界定，都可以通過市場交易和自愿協商達到資源的最優配置。如果交易費用不為零，制度安排與選擇是重要的。在現實經濟活動中，交易費用達不到為零的理想狀態，因此須考慮制度安排和選擇的經濟性和合理性，讓制度規則為市場交易和自愿協商服務，減少交易費用，降低交易門檻，營造良好的交易環境。“三權分置”就是在原家庭聯產承包責任制交易費用不斷上升的情況下做出的一次合理化調整，在遵循“嚴格保護農戶土地承包經營權”規則的前提下，充分放活基于土地流轉而產生的土地利用權，并讓權利人在市場交易過程中充分享有合法權益，從而滿足其對流轉用地的自主經營和其他發展需求。

第三，“三權分置”是突破制度范疇，使得產權界定不斷明晰的演進過程。從本質上說，權利的界定與執行只是手段，而由此達成的利益分配才是目的。據此，“三權分置”可以看作是以集體土地所有權為權利束的權利界定的細化，突破了原有農地產權制度承包農戶須為集體經濟組織成員的身份認定范疇，將權利界定對象置于集體經濟組織內外的各利益主體之間，也相當于將集體所有權中可用于流轉和市場交易的用益物權獨立，重新界定權利主體，并賦予用益物權屬性，從而完成由資源重新配置實現利益高效分配的制度變革過程。

三、“三權分置”的系統化表達

（一）“三權”的內涵性質和邏輯關系

目前，學術界關于農地三種權利的表述、結構和性質尚存一定爭議。

在權利表述方面，一般圍繞“三權分置”后原土地承包經營權的名稱界定和土地經營權的性質，或者說土地經營權法律方式的確定上有不同聲音。政府有關政策文件在“三權分置”演進過程中，形成了所有權、承包權、經營權三種權利并立的權利體系，并逐步形成“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”格局。“土地承包經營權”的稱呼繼續保留，新衍生出“土地承包權”和“土地經營權”概念，并有“農戶承包權”“集體成員權”之提法。

在權利結構方面，部分學者認為，“三權分置”應為“土地所有權—土地承包經營權—土地經營權”，此時土地承包經營權的用益物權性質保留，土地經營權為土地承包經營權之派生權利，繼承土地承包經營權的占有、使用和部分收益權；也有部分學者認為，“三權分置”應為“土地所有權—集體成員權—土地經營權”，此時土地承包經營權由集體收回，滅失的土地承包經營權權益由集體成員權保障，不作為具體的權利構成，并將其使用權權能讓渡于土地經營權權利主體；還有部分學者認為，“三權分置”應為“土地所有權—土地承包權—土地經營權”，此時農戶自愿流轉其承包地，分離出土地經營權讓渡于發包方，土地承包權為土地承包經營權分離出土地經營權后的權利狀態，亦構成“三權分置”之權利體系。

在性質方面，主要存在經濟學界和法學界的爭鳴。在經濟學界，多數學者普遍認為，土地承包經營權包含土地承包權和土地經營權兩種混合權利，土地經營權是經土地流轉后從土地承包經營權中分離出來的財產權利，土地承包權屬于成員權，土地經營權屬于法人財產權，此時土地經營權多定性為用益物權，享有占有、使用和收益之權。在法學界，多數學者普遍認為，從土地承包經營權中分離出土地經營權有悖于物權的排他效力，不符合他物權設立的基本法理，此時土地經營權多定性為債權。本文認為，遵循“三權分置”的路徑依賴屬性，“三權分置”中承包權的名稱界定應仍用土地承包經營權直接表達；而土地經營權的性質，則須依據現實經濟發展水平和時代發展要求而定。

1.承包權名稱的界定。首先，在承包權名稱界定方面，承包權仍用土地承包經營權表達的原因如下：其一，從交易成本的角度來看，土地承包經營權作為已經受到廣大承包農戶熟識和認可的權利表達方式，不僅能在最大程度上減少改革的成本，更重要的是能在具體的土地流轉過程中減少制度的交易成本；其二，承包權不僅具有成員權屬性，也具有用益物權屬性。在未進行“三權分置”時，其成員權性承包權更多表現為保障集體成員基本生計的功能。在“三權分置”發生后，其用益物權屬性凸顯，但用益物權屬性的凸顯并不代表其成員權屬性的消失。和“三權分置”時定性的承包權不同，“兩權分離”下承包權的用益物權屬性沒有獲得激發，依靠土地流轉的市場交易功能隱藏在社會保障功能內。新修訂的《農村土地承包法》中多處土地承包權已恢復為土地承包經營權，即已明確其用益物權屬性，僅剩的一處土地承包權，實為成員權性承包權，與用益物權性承包權，即流轉后的土地承包經營權進行區分，故保留名稱不變。仍沿用土地承包經營權稱呼，以此明確承包權所固有的用益物權屬性，更符合“三權分置”改革的政策邏輯。

由此可見，在“三權分置”改革背景下，土地承包經營權實為成員權性承包權，是原土地承包經營權在成員權權能方面的體現。具有用益物權屬性的土地利用權，普遍認定為土地經營權，作為一項獨立權利再次被農民首創出來，承擔原土地承包經營權的用益物權權能。唯一和“兩權分離”不同的是，“三權分置”下土地承包經營權受讓對象雖仍限于本集體經濟組織，但其創設的具有用益物權屬性的土地經營權將受讓對象擴展至集體經濟組織外的經營第三方。換言之，“三權分置”在遵循“兩權分離”路徑依賴前提的同時，進一步突破了“兩權分離”格局下的權利界定范疇，物權性承包權的權利主體不再僅限于本集體經濟組織。

2.土地經營權性質分析。從應然視角來看，“三權分置”改革動力源自現實經濟發展水平和時代發展要求的高低，具有階段性特征。而土地經營權的誕生同樣和經濟發展水平及時代發展要求有著密切聯系。因此，需要從宏觀的整體視角對土地經營權的階段性特征進行把握，方能正確厘清土地經營權的性質。

土地經營權的階段性特征，表現為土地流轉是否構成形成土地經營權的客觀條件。如果流轉尚無法達到形成土地經營權分置的條件，那么“兩權分離”的權利體系不會發生改變，此時承包農戶通過其集體成員資格身份，同發包方簽訂承包合同，承包農戶隱性地享有同“三權分置”后土地經營權權能相似的土地利用權；如果流轉已經達到土地經營權分置的條件，那么“兩權分離”權利體系就會發生改變，且土地經營權的產生不受土地承包經營權產生的法律事實影響，即土地經營權不以通過集體成員權資格認定來訂立承包合同作為自身誕生的法律前提。

當然，部分學者認為，以家庭承包的土地承包經營權作為創設土地經營權的觀點，或者說將土地經營權視為土地承包經營權的派生權利的觀點具有較強合理性。也有學者提出，土地經營權是土地承包經營權的次級用益物權，并以德國地上權制度為法理基礎，在土地承包經營權上再行設定土地經營權，以此避免對“一物一權”原則的違反[2]289。盡管這些觀點都能很好地解釋土地經營權產生的法律事實和創設的法理基礎，但是，如果把土地經營權視為派生于土地承包經營權的用益物權，何以達到“三權分置”下三種權利同等地位的改革目的？顯然，“三權分置”改革的關鍵是“放活土地經營權”，因而土地經營權應不受土地承包經營權構成路徑之影響。

3.土地經營權分置分析。“放活土地經營權”面臨三個問題：一是流轉在何種情形下能構成土地經營權分置？二是如果以土地流轉作為土地經營權形成的唯一條件，應如何尋找土地經營權分置的法律事實？三是如果土地經營權不是直接派生于土地承包經營權的用益物權，應賦予土地經營權何種權利屬性，其是否能夠避免法理沖突，不違背“一物一權”原則？

基于上述問題，提出以下觀點。

第一，土地經營權分置應作為制度層面和個人層面共同作用的結果。一方面，當規模經營為克服制度外部性達到變革臨近點而產生的極大負面影響時，以家庭承包方式獲得土地承包經營權的農戶會自發選擇將承包地流轉出去。另一方面，當新型農業經營主體渴望擁有基于土地流轉的具有法律效力的物權性權利以獲取規模經營的收益時，在相關利益主體自愿協商下，會自發從“兩權分離”權力體系下分置出土地經營權，以平衡多元利益主體之間的現實需求。由此，應該肯定流轉作為土地經營權分置的唯一事實，并以制度外部性達到變革臨界點作為分置的產生條件。需要進一步說明的是，“三權分置”未發生時，土地經營權可以看作是在土地承包經營權內的一項隱性用益物權；當“三權分置”發生時，土地經營權顯化為一項獨立權利，雖主體和名稱不同，但實際上承擔了土地承包經營權的多數權能。

第二，通過流轉合同的簽訂作為土地經營權分置的法律事實可以確認。如果說承包合同的訂立是發包方和承包方之間的雙向協商和博弈，那么流轉合同則是發包方、承包方和經營第三方之間多元利益主體進行自愿協商和互動博弈的結果。以流轉合同作為土地經營權分置的法律事實，不僅有助于從根本上區別于作為土地承包經營權產生事實的承包合同的訂立，而且有利于確認土地經營權的產生來源，避免由于從“兩權分離”格局過渡到“三權分置”格局而造成權利體系的沖突和混亂。

第三，土地經營權應該定性為用益物權，且并非直接派生于土地承包經營權。理由有二：一是只有將土地經營權定性為用益物權，才能真正實現“三權分置”改革所希求的三種權利等值化的政策意蘊，也才能從法律文本的塑造和制度規則的建構上最大力度地保證“放活經營權”的政策目標，以此減少改革阻力，激發改革活力，通過制度變革完成權利界定的不斷細化明晰和土地資源的重新配置，最終促進農村土地高效流轉，推進農業適度規模經營，實現農業農村現代化的發展目標。二是“三權分置”需避免“兩權分離”在權利界定上的弊端。在“兩權分離”改革初期，土地承包經營權屬于債權屬性。債權屬性帶來的是權利界定的絕對化，由于集體土地所有權缺乏約束面，導致所有權缺乏合理限制，權利保護力度過大，土地承包經營權勢弱，導致承包農戶自身利益嚴重受損，集體成員缺乏生產積極性。隨著改革的推進，土地承包經營權被賦予更多權能，并且兼顧社會保障之功能，轉而形成土地承包經營權缺乏約束面，集體經濟組織外的經營主體難以打破權利保護層，導致農村土地流轉嚴格受限，農村發展落后。由是觀之，“兩權分離”格局產生的一系列問題，根源在于沒有合理清晰地進行權利界定，權利界定的過度保護和過度約束都容易造成農地權利配置的復雜化和低效率。“三權分置”的推行需力圖避免這一弊端。當然，土地經營權定性為用益物權需面臨現行法律框架的質問。

“三權分置”是經濟學導源的制度變革，因此在權利體系的構造上，可按照權利束思維來設計其權利性質。但是，以“權利束”思維來進行權利定性，并非簡單地將土地承包經營權分解為土地承包權和土地經營權，而是以集體土地所有權為核心進行多項單獨權利的構筑。土地經營權可以看成是派生于集體土地所有權的一項獨立的用益物權。原因如下：在“三權分置”發生后，土地承包經營權的用益物權屬性已轉化為成員權性屬性，土地承包經營權不再基于所有權產生，而是以集體成員權認定資格獲得的一項特殊權利。此時農地權利體系應為“集體所有權——成員權性承包權——用益物權性經營權”。換言之，“三權分置”下，土地承包經營權不再基于集體土地而設立，而是基于集體經濟組織成員資格，土地經營權則基于以集體所有權為核心的權利束設立，在集體土地上創設出一項獨立的定限物權；土地承包經營權將其原有的用益物權屬性讓渡于土地經營權，土地經營權人行使對承包土地的占有、使用、收益和部分處分的權能。故，該體系建構并不構成對“一物一權”原則的違背。

（二）“三權分置”的實質分析

在闡述“三權分置”的實質之前，需要先行強調“制度”的公共性。作為純粹意義上的公共品，制度的作用是致力于規范和保護每個公民在商品交易之外的平等公眾權益，并在整體上維護公民的基本價值[15]。但制度的孕育和推行，本質上也是一個權利界定的過程。這造成了現實的矛盾：即在某一制度中，權利主體的界定范圍可能面向全體社會公眾，也可能只限定為制度內的某一或某些組織群體。然而，由于制度的公共屬性，直接參與制度內各項經濟活動的權利主體無法預先對制度的價值和效用作出準確估計，甚至無法對制度進行合理的權屬界定?？梢钥隙ǖ氖?，如果權利主體的權利界定范圍同經濟發展水平存在較大偏差，權利界定結果將導致制度作為公共品所具有的更大比例的維護社會公平和社會責任的功能無法為社會高效運行提供有力保障。其次，從產權界定的視角來看，產權界定既有絕對化的方式，也有相對化的方式。絕對化的權利界定方式，表現為權利保護或權利約束的缺失，制度內難以形成健康有序的市場交易環境；相對化的權利界定方式，表現為權利保護和權利約束的共存。根據邊際相等原則，可以推導出權利界定的原則是將界線劃到交易費用最小化的地方[16]，這個地方就是權利保護和權利約束的制衡點。同時，借由相對化的不斷細化，更容易形成自愿協議和制定交易規則，最終形成良好的市場交易環境，更好地維護交易雙方的財產權利和促進交易的達成。

長期以來，我國農地制度具有特殊性、復雜性和滯后性，具體表現為：一是制度的公共性與非公共性相沖突，即制度為保障承包農戶基本生計需求所具有的社會保障功能的非商品屬性和制度不斷適應外部環境變化而潛在的市場交易功能的商品屬性相沖突；二是制度的公權與私權界定模糊，即公權方面的集體所有權產權模糊和集體所有權主體虛置導致私權方面的承包經營權主體利益受損；三是制度的用益物權權利行使主體社會責任和社會權利的不對稱，即承包農戶所擁有的土地承包經營權沒有充分履行其社會責任。無論是公有制背景下“政社合一”的“一權所有”，還是以家庭聯產承包責任制為基礎的“兩權分離”，權利主體的界定范圍都僅限于農村集體經濟組織和農村集體經濟組織成員。針對“兩權分離”下權利界定問題和農地制度負外部性問題，“三權分置”進行了探索和完善。

另外，從制度變遷的演進規律看，我國農村土地制度改革一般遵循如下路徑依賴模式：首先，改革源于制度內的社會公眾和生產過程中的實際參與者通過實踐經驗自下而上發起；其次，行使公權的政府機關發現該制度內的相關社會現象并出臺相應的政策，實行方向上的引導；再次，各地方開始試點實施改革方案并逐步在全國范圍內推廣，公權機關不斷完善頂層設計，實現自上而下的漸進式制度變革。因制度變遷所固有的路徑依賴屬性，使得“三權分置”改革具有在某一方向上不斷增強和優化的可能性，即“三權分置”在原有制度的基礎上，不斷調整變革方向，并不斷獲得持續發展的推動力。與“兩權分離”相同的是，“三權分置”受路徑依賴影響。與“兩權分離”不同的是，“三權分置”突破了制度壁壘，很大程度上打破了路徑依賴。概言之，“三權分置”既有繼承“兩權分離”的一面，也有拋卻“兩權分離”的一面，這是“三權分置”在路徑依賴上的雙重表現?！皟蓹喾蛛x”遵循集體所有制的制度安排，“三權分置”則遵循”兩權分離”的權利體系構造，無論是“兩權分離”還是“三權分置”，都是基于農村土地集體所有制的創新與變革，都是將特定歷史時期由于制度不健全等因素產生的負外部性問題內部化，從而使得制度本身不斷自我完善，更好地適應經濟社會發展水平。

“三權分置”實質是一次為尋求交易費用最小化，突破我國農地制度固有范疇的權利界定不斷細化的過程。從經濟學角度來看，權利如何界定，權利主體如何選擇，應當以“產值最大化”作為評判的標準[17]，“三權分置”在于通過市場重新安排了權利界定的問題。源于我國農村土地制度的各項權利，為尋求交易費用最小化，通過轉移和重新配置權利達到比原有制度安排產生更多產值的目標，實現由“兩權分離”時期權利保護和權力約束單方面缺失向“三權分置”時期權利保護和權利約束共同作用，且權利界定不斷細化的轉變。這一制度創新，突破了原有制度內權屬界定的局限，從集體所有權中派生出土地經營權，并合理承載土地承包經營權的用益物權屬性，形成了三種權利和三種權利主體在制度內外的相互制衡。換言之，“三權分置”制定了支撐市場經濟在農村成立的市場準則。為形成農村土地流轉市場，通過“三權分置”改革，在我國城鄉之間建立了合理有效的競爭規則，并產生了相應的市場準則在競爭規則背后作為支撐，實現了權利界定向交易費用最小化方向的傾斜。總的來說，“三權分置”將適合在市場流轉的財產性權利從集體所有權中派生出來，并讓渡主要以保障農民生存價值的土地承包經營權的多數權能，放活了農村土地在市場機制下的資源配置權利。

四、結論

針對我國農村土地制度日益凸顯的制度外部性問題和權利體系構造問題，“三權分置”進行了逐步的探索和調整。然而，“三權分置”在社會各界引發極大關注的同時，也產生了一些爭鳴。本文在梳理、總結相關研究的基礎上，通過經濟學外部性理論，從負外部性、交易費用、產權界定三個方面分析了我國農地制度的演進過程，針對農地制度變遷的具體形式，探究了三種權利的內涵性質、邏輯關系和“三權分置”的實質，形成了系統化的表達，認為“三權分置”實質是一次為尋求交易費用最小化，突破我國農地制度固有范疇的權利界定相對化不斷細化的過程。

農地“三權分置”背景下，三種權利的內涵和關系應如下：首先，應以“權利束”思維進行權利定性。土地經營權可以看成是派生于集體土地所有權的一項獨立的用益物權。當然，這并非意味著簡單地將土地承包經營權分解為土地承包權和土地經營權，而是以集體土地所有權為核心進行多項單獨權利的構筑。其次，土地承包經營權實為成員權性承包權，是原土地承包經營權在成員權權能方面的體現。在“三權分置”發生后，土地承包經營權的用益物權屬性轉化為成員權性屬性，土地承包經營權不再基于所有權產生，而是以集體成員權認定資格獲得的一項特殊權利。再次，土地經營權具有階段性特征，表現為土地流轉是否構成形成土地經營權的客觀條件?！叭龣喾种谩备母锏年P鍵是“放活土地經營權”，因而土地經營權應不受土地承包經營權構成路徑的影響。此外，土地經營權應通過流轉合同的簽訂作為土地經營權分置的法律事實。