關(guān)于遼寧省耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管的幾點(diǎn)思考

趙亮

(遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 沈陽(yáng) 110032)

我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡制度已經(jīng)實(shí)行20余年，是耕地保護(hù)體系的重要一環(huán)。各級(jí)政府對(duì)耕地占補(bǔ)平衡內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)和理解，經(jīng)歷了從單一追求數(shù)量平衡，到堅(jiān)持?jǐn)?shù)量質(zhì)量并重，再到統(tǒng)籌數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)三個(gè)不同發(fā)展階段。相應(yīng)的組織管理方式不斷優(yōu)化調(diào)整，逐漸由粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變。新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展理念對(duì)占補(bǔ)平衡監(jiān)管工作提出了更高的要求，2018年《中共遼寧省委遼寧省人民政府關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的實(shí)施意見(jiàn)》明確指出,“市、縣政府要加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)土地整治項(xiàng)目的全程管理”“省國(guó)土資源廳要做好補(bǔ)充耕地的檢查復(fù)核”。耕地占補(bǔ)平衡的全周期性決定了必須在補(bǔ)充耕地指標(biāo)的產(chǎn)生、核定入庫(kù)、統(tǒng)籌調(diào)劑使用、耕地后期管護(hù)等環(huán)節(jié)實(shí)施科學(xué)有效的全程監(jiān)管，真正確保新增耕地?cái)?shù)量真實(shí)、質(zhì)量可靠。

一、耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管的趨勢(shì)分析

1.監(jiān)管主體責(zé)任逐漸下沉

2017年，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》，明確擴(kuò)大補(bǔ)充耕地途徑，以縣（市、區(qū)）為單位建立補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)，實(shí)行指標(biāo)分類(lèi)管理。這種管理方式的變化打破了全省占補(bǔ)平衡指標(biāo)市級(jí)統(tǒng)籌格局，充分調(diào)動(dòng)了各縣墾造耕地積極性，使得縣級(jí)政府在占補(bǔ)平衡中角色發(fā)生重大轉(zhuǎn)換，地方監(jiān)管責(zé)任明顯加強(qiáng)，市級(jí)監(jiān)管的重點(diǎn)則由項(xiàng)目管理轉(zhuǎn)向項(xiàng)目建設(shè)后技術(shù)復(fù)核、新增耕地核定入庫(kù)、相關(guān)管理制度研究、日常監(jiān)督檢查等。根據(jù)筆者2019年參與的省廳調(diào)研，大連、沈陽(yáng)、鞍山、遼陽(yáng)、鐵嶺等地已經(jīng)探索實(shí)施土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾和耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目立項(xiàng)論證、竣工驗(yàn)收等工作全部或部分由縣區(qū)負(fù)責(zé)的管理模式，以指標(biāo)收購(gòu)（代建）、收益分成等方式鼓勵(lì)地方有序儲(chǔ)備三類(lèi)占補(bǔ)平衡指標(biāo)，并取得良好效果。

2.耕地質(zhì)量是監(jiān)管的核心

實(shí)現(xiàn)耕地“占一補(bǔ)一”“ 占水田補(bǔ)水田”，必須樹(shù)立以耕地?cái)?shù)量為基礎(chǔ)、質(zhì)量為核心的監(jiān)管理念，才能使建設(shè)占用耕地尤其是城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地得到有效補(bǔ)充。2015年原省國(guó)土資源廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新增耕地質(zhì)量等別評(píng)定工作的通知》，要求土地整治項(xiàng)目竣工后，縣級(jí)國(guó)土部門(mén)組織新增耕地質(zhì)量評(píng)定，正式啟動(dòng)在新增耕地類(lèi)別基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化質(zhì)量審核監(jiān)管，對(duì)認(rèn)定達(dá)不到新增耕地質(zhì)量要求的，不予錄入省耕地儲(chǔ)備庫(kù)抵頂，確保建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕地對(duì)等使用。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，近5年遼寧省減少耕地以11等為主，占補(bǔ)平衡項(xiàng)目實(shí)施新增耕地以9~12等為主，減少與增加的耕地平均質(zhì)量等別分別為10.7和10.8等，基本持平，耕地質(zhì)量持續(xù)監(jiān)管成效明顯。同時(shí)《意見(jiàn)》指出，市、縣（市、區(qū)）政府無(wú)法在本行政轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的，可在省域內(nèi)資源條件相似的地區(qū)易地補(bǔ)充耕地，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)質(zhì)量平衡監(jiān)管的重要性。目前，縣級(jí)儲(chǔ)備庫(kù)中以低等別耕地對(duì)占用高等別耕地進(jìn)行數(shù)量指標(biāo)核銷(xiāo)，需要同時(shí)補(bǔ)足相應(yīng)的糧食產(chǎn)能指標(biāo)，用于核銷(xiāo)的耕地等別越低，需要彌補(bǔ)的產(chǎn)能差越大，也是嚴(yán)格耕地質(zhì)量監(jiān)管、務(wù)求占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的一種體現(xiàn)。

3.信息化監(jiān)管手段日趨成熟

一是自然資源部相繼研發(fā)了具有新增耕地報(bào)備入庫(kù)、指標(biāo)使用、后續(xù)監(jiān)管等多種功能的耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，將新增耕地項(xiàng)目上圖入庫(kù)，實(shí)現(xiàn)基本信息全覆蓋、建設(shè)地塊坐標(biāo)真實(shí)、新增耕地現(xiàn)狀可視可查，構(gòu)建基于“一張圖”的補(bǔ)充耕地指標(biāo)全程監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，大幅提升各項(xiàng)管理的精準(zhǔn)度。二是省廳搭建補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑網(wǎng)上平臺(tái)，促進(jìn)供需信息暢通，簡(jiǎn)化指標(biāo)交易程序，規(guī)范跨市域易地占補(bǔ)平衡行為；組織各市建立縣級(jí)耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)庫(kù)，新增耕地項(xiàng)目驗(yàn)收入庫(kù)后納入耕地質(zhì)量庫(kù)，并開(kāi)展年度更新評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)，全方位掌握區(qū)域耕地質(zhì)量變化。

二、耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管面臨的新挑戰(zhàn)

1.監(jiān)管制度需要完善

以算“大賬方式”落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，打通了補(bǔ)充耕地渠道，同時(shí)也給既有的管理體系帶來(lái)了一系列復(fù)雜新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。從調(diào)研情況看，一些地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管工作實(shí)際中，出現(xiàn)許多與現(xiàn)行管理辦法有關(guān)規(guī)定發(fā)生沖突情形，以及無(wú)據(jù)可依的真空地帶，多個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)亟需“補(bǔ)位”，例如其他各個(gè)部門(mén)和各類(lèi)資金項(xiàng)目所補(bǔ)充和改造的耕地如何形成耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，新增耕地怎樣才能達(dá)到占補(bǔ)平衡入庫(kù)要求，尤其是項(xiàng)目管理權(quán)限下放和社會(huì)資本深度參與占補(bǔ)平衡，相關(guān)的參與主體權(quán)責(zé)怎樣界定，形成指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益怎么合理分配等難題，都需要完善、配套相關(guān)制度和規(guī)范予以明確。目前，市級(jí)層面只有錦州出臺(tái)《錦州市補(bǔ)充耕地管理暫行辦法》，加強(qiáng)和規(guī)范轄區(qū)內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)、使用和管理。

2.監(jiān)管能力需要提升

耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管核心是質(zhì)量控制，執(zhí)行成效關(guān)鍵在隊(duì)伍能力水平，項(xiàng)目選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)指導(dǎo)、工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督、竣工驗(yàn)收復(fù)核、新增耕地核定、項(xiàng)目上圖入庫(kù)報(bào)備、指標(biāo)分類(lèi)核銷(xiāo)等具體環(huán)節(jié)都要由專(zhuān)業(yè)管理人員和技術(shù)力量提供強(qiáng)有力支撐。市、縣管理部門(mén)需要改變長(zhǎng)期存在的“重結(jié)果、輕過(guò)程”管理思路，積極適應(yīng)本輪機(jī)構(gòu)改革公益性事業(yè)單位隸屬關(guān)系和職能調(diào)整現(xiàn)狀，管理隊(duì)伍需要轉(zhuǎn)變?cè)谡佳a(bǔ)平衡政策演變把握和實(shí)際工作落實(shí)方面“二傳手”定位，合理組織中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展相關(guān)服務(wù)，更多結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)深入分析和主動(dòng)謀劃解決占補(bǔ)平衡監(jiān)管難題，持續(xù)提升監(jiān)管質(zhì)量保障程度。

三、完善耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管的工作建議

占補(bǔ)平衡關(guān)系全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展大局，也是各級(jí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)考核重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為省、市、縣應(yīng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，明晰各級(jí)監(jiān)管職責(zé)和重點(diǎn)，在占補(bǔ)平衡全程監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)精準(zhǔn)發(fā)力，層層壓實(shí)主體責(zé)任，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

1.要加快相關(guān)管理制度體系構(gòu)建

一是省級(jí)層面要適時(shí)開(kāi)展《遼寧省農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目管理暫行辦法》修訂，充分圍繞新時(shí)期耕地占補(bǔ)平衡各參與方補(bǔ)充完善相應(yīng)的管理內(nèi)容和要求，統(tǒng)一監(jiān)管目標(biāo)，重點(diǎn)解決補(bǔ)充耕地義務(wù)主體、實(shí)施主體、責(zé)任主體監(jiān)管對(duì)象多元化矛盾；要研究出臺(tái)社會(huì)資本參與土地整治項(xiàng)目墾造耕地用于占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見(jiàn)，積極探索項(xiàng)目實(shí)施模式，明確項(xiàng)目主體權(quán)責(zé)，理順項(xiàng)目運(yùn)行程序，強(qiáng)化政策保障措施。二是市級(jí)層面要研究制定符合本地區(qū)的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)管理制度，重點(diǎn)加大專(zhuān)項(xiàng)資金保障力度，分區(qū)分片安排新增耕地和提質(zhì)改造活動(dòng)，指導(dǎo)縣區(qū)合理儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地。三是縣級(jí)層面要制定實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化工作流程，建立項(xiàng)目評(píng)估評(píng)價(jià)制度，有序推進(jìn)各類(lèi)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目落地，產(chǎn)生占補(bǔ)平衡指標(biāo)。

2.要嚴(yán)格新增耕地納入占補(bǔ)平衡管理

完善省域內(nèi)不同地區(qū)開(kāi)發(fā)、復(fù)墾、綜合整治等各類(lèi)新增耕地調(diào)查認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明晰不同渠道新增耕地納入占補(bǔ)平衡管理準(zhǔn)入門(mén)檻。結(jié)合新時(shí)代生態(tài)環(huán)保要求及全省生態(tài)紅線(xiàn)、退耕還林還草等政策，制定相關(guān)技術(shù)規(guī)范，科學(xué)劃定禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，充分參考“三調(diào)”成果進(jìn)一步明確可作為補(bǔ)充耕地的地類(lèi)來(lái)源，重點(diǎn)研究耕地改造水田建設(shè)路徑和實(shí)現(xiàn)途徑、宜耕農(nóng)用地整治增加耕地實(shí)施條件和細(xì)碎地物新增耕地核定方法，避免大規(guī)模開(kāi)發(fā)，以補(bǔ)改結(jié)合方式落實(shí)占補(bǔ)平衡。改善管理人員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員在新增耕地類(lèi)型、面積、質(zhì)量等方面審核方法和程序，充分利用高精度遙感監(jiān)測(cè)手段進(jìn)行管理。

3.推進(jìn)調(diào)劑平臺(tái)試運(yùn)行調(diào)劑管理，逐步建立公開(kāi)透明、公正的調(diào)劑機(jī)制

認(rèn)真研判年度易地占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地指標(biāo)供需關(guān)系，合理調(diào)配不同地區(qū)耕地資源和補(bǔ)償資金輸入輸出，確保優(yōu)質(zhì)耕地納入統(tǒng)籌調(diào)劑平臺(tái)，優(yōu)先保障重大基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)充耕地順利落實(shí)，積極打造區(qū)域互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，有效防止補(bǔ)充耕地指標(biāo)囤積、獲取暴利行為，穩(wěn)定指標(biāo)交易價(jià)格和市場(chǎng)秩序。深入研究完善跨市域易地占補(bǔ)平衡市級(jí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，細(xì)化資源補(bǔ)償資金優(yōu)先用于當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)相關(guān)支出具體措施，及時(shí)跟蹤評(píng)價(jià)指標(biāo)流轉(zhuǎn)后項(xiàng)目新增耕地保護(hù)和質(zhì)量提升實(shí)際成效。

4.要補(bǔ)齊儲(chǔ)備耕地后續(xù)監(jiān)管短板

一是針對(duì)儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地項(xiàng)目核查中出現(xiàn)的耕地撂荒、占用、植樹(shù)、種果等“非農(nóng)化”“非糧化”突出問(wèn)題，進(jìn)一步強(qiáng)化補(bǔ)充耕地指標(biāo)后續(xù)監(jiān)督管理。要建立儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地指標(biāo)日常監(jiān)督檢查機(jī)制，充分運(yùn)用高精度遙感影像，省、市定期開(kāi)展入庫(kù)項(xiàng)目抽查檢查，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)整改到位，確保耕地可持續(xù)利用。

二是要加強(qiáng)宣傳，提高土地經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)保護(hù)耕地意識(shí)，探索采取資金補(bǔ)貼等形式引導(dǎo)持續(xù)改善新增耕地質(zhì)量條件，積極維護(hù)灌排等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)行，保證耕作用途不變。

三是采取辦法妥善解決西部地區(qū)新增耕地撂荒，東部地區(qū)耕地棄耕種樹(shù)種果等情況耕作層保護(hù)工程措施，以及因臨時(shí)建設(shè)占用、設(shè)施農(nóng)用地占用破壞耕地耕作層剝離再利用技術(shù)，最大限度減少對(duì)墾造耕地的人為損害，調(diào)解好經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求和耕地資源保護(hù)平衡關(guān)系。