節約集約利用土地在國土空間規劃編制中的應用建議

朱巖

（遼寧省自然資源事務服務中心 遼寧 沈陽 110032）

在城鎮化、工業化進程不斷加快的時期，土地利用問題依舊是發展的關鍵，土地資源是發展之本，節約集約利用土地是可持續發展的基礎，是保護生態環境的根本之策，關乎到社會、經濟、生態、環境、可持續發展的方方面面。一定時期，對資源利用與保護意識不強,片面追求經濟快速發展，忽略土地利用科學性和合理性，造成資源的過度開發、粗放利用、產出率低、生態環境惡化等問題。從土地利用現狀來看，缺少權威可行的規劃是導致各種土地利用問題的根本原因。擺脫以往的土地利用方式，編制以土地節約集約利用為新的要求及指導方向的國土空間規劃是重要途徑。

一、節約集約利用土地的重要意義

開展土地集約節約利用的目的是為了更加科學、高效的使用有限的土地資源，避免各種資源的浪費，實現可持續發展。遼寧省是中國重要的老工業基地，是全國工業門類較為齊全的省份之一，面對土地資源、環境壓力日益加重，傳統的經濟發展動能不足等情況，依靠傳統高耗能、高投入的發展方式，無法滿足當前形勢需要。只有開展節約集約利用，才可以保障全省生態、社會、經濟的長足發展。在全面建成小康社會決勝階段、中國特色社會主義迎來新時代關鍵時期之際，可持續發展理念的提出，資源集約利用意識逐漸加強，節約集約利用土地逐漸上升為國家戰略高度，特別是在“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”的部署中，明確提出節約優先、推進綠色發展的總體要求，加大力度推進土地節約集約利用成為必然要求。

二、科學編制國土空間規劃，從源頭上節約集約利用土地

實現建設用地節約集約利用，源頭在于國土空間規劃的合理編制。以節約集約利用土地為導向，以自然環境承載力和土地適宜性評價為基礎，逐步形成節約資源的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從而推進遼寧省社會經濟可持續發展。結合我省實際，筆者認為應該加強以下幾方面工作，確保國土空間規劃編制合理性，為土地節約集約利用奠定規劃基礎。

1.以建設用地減量規劃為導向，嚴格劃定城鎮開發邊界

結合遼寧省行政區域建設用地節約集約利用狀況評價工作成果來看，我省建設用地粗放利用趨勢型所占比重較多。建議在市、縣國土空間規劃編制工作中，應以“雙評價”為基礎，以建設用地節約集約利用狀況評價成果為參照，科學嚴判建設用地粗放利用趨勢型市、縣的建設用地利用中存在問題，分析問題出現的原因，研究解決的措施。本著生態文明建設，資源節約的理念，建立建設用地空間規劃的分類導向體系，盡可能在國土空間規劃中減少新增建設用地面積，并在空間規劃實現建設用地減量中，確定減量規則和保障機制。在明確建設用地規模的基礎上，嚴格劃定各市、縣城鎮開發邊界。通過城鎮開發邊界的限定，來推動建設用地節約集約程度的不斷提高，減少城市發展外延無限制的擴展，促進城市圈內低效、空閑建設用地的挖潛利用。

2.加強市縣級國土空間規劃基礎研究工作

近年來，遼寧省縣域社會經濟發展較快，建設項目不斷落地，建設用地需求量逐年上升，個別市縣出現了原土地利用規劃與實際脫鉤，導致頻繁調整土地利用規劃的現象。市縣級國土空間規劃，特別是縣級國土空間規劃的合理性和可操作性是確保國土空間規劃實施，指導一段時間國土空間優化配置，合理布局的關鍵。而以自然資源承載力和土地適宜性評價為基礎的國土空間規劃專題研究，是確保國土空間規劃科學合理，切實可行的基礎和前提。針對遼寧省各市、縣自然、社會、經濟現狀，特別是建設用地利用狀況和節約集約程度，進行建設用地潛力、結構、布局等專題研究是十分必要的。通過這些基礎研究，能夠摸清自身建設用地家底，掌握其內部挖潛能力，掌握其空間布局存在問題。要借助國土空間規劃這個系統謀劃、頂層設計的好機會，結合自身實際情況和新時代發展的要求，明晰新形勢下城鄉發展的思路，科學合理地編制國土空間規劃。從地區全局及長遠利益出發，對各類用地做出相互協調和統籌安排，避免低水平重復建設，提高土地利用效率，保證實現土地節約集約利用。

3.加強相關評價成果在國土空間規劃編制中的應用

行政區域建設用地節約集約利用評價及開發區、高校等專項土地利用評價成果，是在國家制定的評價指標體系下完成的工作成果，成果評價標準統一、數據來源一致、可比性較強，具有可用性。一方面建設用地節約集約利用評價成果可為全省各級國土空間規劃的編制，提供建設用地節約集約利用程度、人口、經濟與土地匹配程度、建設用地綜合利用績效等多方便參考數據。另一方面，可將節約集約用地和土地可持續利用的理念及節約集約利用評價方法融入到國土空間規劃編制中，從源頭樹立節約集約用地的理念和指導思想。最后，評價成果的應用將有助于國土空間規劃編制過程中更加科學、合理地制定用地規模和用地結構。

三、合理布局城鄉建設用地，優化用地結構

隨著遼寧省城鎮和鄉村經濟的發展，節約集約利用土地對于城鎮和鄉村的發展都至關重要，優化城鄉用地結構和布局，統籌城鄉發展，成為促進節約和集約用地的重要途徑。結合遼寧省實際，提出以下幾點建議。

1.深化土地用途和空間管制，引導城鄉土地利用結構調整

為適應社會經濟的快速發展對土地利用的多種需求，必須嚴格按照土地用途管制，根據各市縣實際情況，制定相應的規劃標準，促使城鄉用地由外延式擴展逐級轉變為內部低效地、空閑地挖潛，不斷提高城鄉建設用地的利用率和產出率，同時加強建設用地邊界和空間管制，引導城鄉建設有序發展，在完成城鄉土地利用規劃布局調整的同時逐步實現用地結構的優化。

2.加強村莊規劃，促進鄉村振興

利用好農村土地制度改革，特別農村建設用地入市試點和農村宅基地“三權分置”制度改革等政策，優化鄉村建設用地布局，用好存量，減少增量。結合縣和鄉鎮級國土空間規劃編制，通盤考慮農村土地利用、產業發展、居民點分布、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等用地，落實鄉村振興戰略同時，優化村莊布局，集中力量編制科學合理的、實用性強的村莊規劃，保障農業生產、農民生活必需的建設用地。實施中還要充分利用鄉村現有建設用地保障鄉村振興戰略實施用地需求，盡量減少建設用地增量，同時，也要通過村莊整治、土地整理等方式，來增加農村集體建設用地，并優先用于發展鄉村振興的產業項目，加快農業產業化、規模化發展，保障鄉村振興用地，節余的農村集體建設用地指標還可以支持城鎮建設。

四、加強國土空間規劃實施監督，將節約集約用地落實

加強國土空間規劃的后期實施監督管理，才能真正發揮規劃指導作用，才能推動節約集約用地理念的落實。需做到以下幾點。

1.科學合理的規劃是保障實施的前提

在國土空間規劃編制過程中，要準確把握城鄉功能定位，遵循發展規律，科學系統劃定，處理好保護資源和保障發展的關系，處理好增量擴張與存量挖潛的關系，處理好各級規劃的銜接，處理好規劃編制與空間管控的關系，以保證國土空間規劃成果符合實際，切實可行，且能夠指導該地區一定時期的發展，這是保障國土空間規劃實施的前提。

2.加強實施監督管理確保規劃的實施

實施中，要進一步落實建設用地空間管制制度，充分發揮國土空間規劃的統籌管控作用，合理確定各地區的土地開發強度控制目標，才能有效地控制建設用地總量，提高資源配置效率的精細化管理，推動土地節約集約利用。

3.差別化政策管理促進建設用地節約集約

實施中也要考慮遼寧省各地土地資源稟賦、區域發展階段、產業結構等差異化因素，靈活利用政策、經濟、技術等手段，從土地利用總體規劃、土地利用年度計劃管理、土地審批管理、土地供應管理、土地利用評價與監管等方面構建差別化管理政策，滿足各地差異化需求，從而推動土地節約集約利用。