兼具常態與非常態的應急管理

童 星

(1.蘭州大學 管理學院， 甘肅 蘭州 730000； 2.河海大學，江蘇 南京 210098)

放眼世界各國，應急管理的實踐創新和理論探索始終都是相伴而行的，反觀我國則更是如此。2003年的“非典”(SARS)疫情蔓延以及對其的抗擊，催生了“一案三制”應急管理體系的建立；這次發源于武漢的新型冠狀病毒感染肺炎疫情暴發以及對其的阻擊戰，既是對現行應急管理體系的嚴峻挑戰，也勢必成為健全完善應急管理體系、確保公共安全、增強人民群眾安全感的重要轉機。

一、兼具常態與非常態的客觀演化連續體和主觀全過程應對

這些年來，突發事件、應急管理概念不僅流行在人們的日常語言中，也充斥于政府的話語體系。然而，科學研究的精髓在于透過現象探究本質，因而不能停留在對“突發”“偶發”進行解釋的層面。基于這樣的認識，我們曾經通過梳理工程-技術研究傳統中的核心概念“災害”、組織-制度研究傳統中的核心概念“危機”、政治-社會研究傳統中的核心概念“風險”，認為災害即突發事件，風險是突發事件的潛在性原因，危機則是突發事件的極端性后果，從而提出了“風險-災害(突發事件)-危機”演化連續體理論，用來解釋災害即突發事件的本質。[1]從表面上看，災害、突發事件具有突發性、偶發性，屬于一種非常態，因而災害救援、應急處置屬于一種非常態管理，而與常態管理相區別。然而從深層次看，災害、突發事件并非真正的突發、偶發，其早期呈現為風險，盡管由風險轉化為災害、突發事件的概率并不高，但所有的災害、突發事件都是以風險的形式存在于先的。在災害、突發事件中，隨著應對得當，加上災害、突發事件所造成的負面影響呈現邊際效用遞減，許多就到此為止，但還是有一些可能會進一步演化為危機。在“風險-災害(突發事件)-危機”這個完整的演化連續體中，前期的風險屬于常態，此后的災害(突發事件)和危機則屬于非常態。

既然“風險-災害(突發事件)-危機”是一個連續不斷的客觀演化過程，那么僅僅依靠針對災害、突發事件的災害救援、應急處置顯然就不夠了，必須向前端的風險和后端的危機延伸，即：在前期實施風險治理，通過消、減、防、緩等措施化解風險，或在風險暴發、轉化為災害(突發事件)前贏得時間、做好準備；災害、突發事件事發時實施高效的災害救援、應急處置(也可稱為狹義的應急管理)，止住其進一步向危機階段的演化；一旦應急處置解決不了問題、災害(突發事件)轉化為危機的情況下，實施危機治理，消弭危機，并通過危機學習，總結經驗教訓。包含上述早期風險治理、事發災害救援(應急處置)、后期危機治理在內的全過程應對，也可稱為廣義的應急管理。以這次新型冠狀病毒感染肺炎的疫情為例，根據目前披露的信息和過程的溯源重建，我們可以大體上做出如下判斷：2020年1月初以前，武漢處于新型不明肺炎風險階段，此時的應對屬于常態的風險治理[2]；此后至1月22日期間，武漢進入突發公共衛生事件即疫情暴發階段，此時的應對屬于非常態的災害救援、應急處置[3]；以1月23日武漢“封城”為標志，武漢在前、湖北省乃至全國先后跟進，疫情進入危機階段，相應的應對則屬于更加非常態的危機治理。[4-9]

公共突發事件的嚴重程度不等，輕重差別極大；相應地，應急管理的難易程度也不等，規模差異懸殊。但凡遇上特別重大的公共突發事件和巨災，必然要求實施級別更高、規模更大的應急管理。所以，特別重大的公共突發事件和巨災，級別更高、規模更大的應急管理，因為其完整地顯現了風險-災害(突發事件)-危機演化的全過程，涵蓋了政府、市場、社會以及民眾、軍隊等幾乎所有力量的參與，就成為研究者非常重要的研究對象，成為管理者非常重要的反思對象，也成為應急管理體系完善發展的非常重要的關節點。結合這次新型冠狀病毒感染肺炎疫情的暴發及其應對，我們應當從應急管理體制、應急運行機制、應急輿情管理、應急物資配置等方面，研究和反思現行應急管理體系的完善發展之路。

二、應急管理體制

2003年抗擊非典之后，我國開始建立以“一案三制”(應急預案，應急體制、機制、法制)為特征的應急管理體系：依循先政府、后企事業單位、再城鄉社區的次序，完成了對包括自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件等在內的各類公共突發事件應急預案的制定，數量達數百萬個之多，形成了橫向到邊、縱向到底的應急預案體系；確立了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制，在各級政府辦公廳(室)內加掛“應急辦”的牌子，(1)當然也有個別例外，如深圳市就在政府辦公廳之外，成立直屬市政府、與辦公廳平級的實體化的應急辦。形成了以各級黨政領導和應急辦為樞紐的應急指揮系統；厘清了內含預防與準備、預警與監測、救援與處置、善后與恢復等四個階段，確保統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急運行機制；頒布并實施了《中華人民共和國突發事件應對法》。[10]十多年來，“一案三制”的應急管理體系經受了一系列重大突發事件和災害的考驗，被證明是符合國情、基本可行的，但也暴露了兩個重大缺陷：一是缺乏規劃、沒法考核；二是全災種管理與全過程管理難以兼容。針對這兩個缺陷，黨中央提出了“總體國家安全觀”，并在2018年黨和國家機構改革中成立了應急管理部。[11]總體國家安全觀將應急管理的本質提升為公共安全治理，以“人民安居、社會安定、國家長治久安”為目標，以“生命至上、安全第一”為原則，以社會客觀安全指數的提高和群眾主觀安全感的增強為考核標準。應急管理部的成立則以全災種管理上適度的“退”換取全過程管理上真正的“進”，即應急管理部專門負責應對自然災害和事故災難，公共衛生事件的應對劃歸衛健委，社會安全事件的應對劃歸公安部。這些部門對各自專管的公共突發事件類型，則負有從風險治理到應急處置、再到危機治理的全過程管理責任，以往那種啟動應急響應機制、由屬地黨政主要領導掛帥成立應急指揮部統一領導的辦法不再沿用，應急管理越來越轉化為政府相關職能部門主持的常態化管理。

新的應急管理體制確立以來的兩年中，應急管理部在應對一系列自然災害和危化品爆炸等事故災難、衛健委在應對疫苗事件和鼠疫病患、公安部在應對由網絡金融詐騙導致的社會安全事件中，表現和績效從總體上看還是比較好的。不過，客觀上近兩年我國也沒有發生過類似汶川地震級別的自然災害，沒有發生過類似天津港爆炸級別的事故災難，沒有發生過類似非典疫情暴發級別的公共衛生事件，也沒有發生過類似烏魯木齊打砸搶燒事件級別的社會安全事件。而這次新型冠狀病毒感染肺炎疫情的暴發，則暴露出這種應急管理體制的弊端，最后不得不啟動最高級別的“舉國體制”，在2020年農歷正月初一由中共中央總書記親自主持中央政治局常委會進行部署，由國務院總理領銜中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組，果斷決定全國范圍內大幅度延長春節假期，急調軍隊和全國各地醫療人員馳援武漢，再次動用汶川地震災區善后重建中創造的“對口支援”機制，組織16個省(直轄市)的醫療人員對口支援湖北省武漢以外的16個地級市的診療工作。[12-17]顯然，這是一種特殊情勢下采取的非常態化應急管理。

筆者曾經擔心，“在應急管理部成立之后，自然災害和事故災難的應急管理都會顯著得到加強，但如果未來的重大災害發生在自然災害和事故災難之外，它是否還在應急管理部的職能范圍之內？如果不在，又由誰來管理？”[18]不幸的是，這種擔心已經成為現實。此次新型冠狀病毒感染肺炎疫情就發生在自然災害和事故災難之外，在整個應對過程中，應急管理部置身事外，其地位功能作用都顯得非常尷尬；武漢“封城”后，疫情事件的性質已由單純的公共衛生事件演化為綜合性、跨越界域的巨災，(2)史培軍等人曾將“巨災”定義為：由百年一遇的致災因子造成的人員傷亡多、財產損失大和影響范圍廣，且一旦發生就使受災地區無力自我應對，必須借助外界力量進行處置的重大災害。一般來說，這樣的巨災通常造成10 000人以上的死亡，1000億元人民幣以上的直接經濟損失，100 000km2以上的成災地區(這三項指標至少達到其中的兩項)。[19]不僅國家衛健委不能勝任，武漢市和湖北省兩級地方政府也不能勝任。

現在看起來，對類型不同、程度各異的所有公共突發事件，不加區別地都采用同一種應急管理體制，無論是常態化的還是非常態化的，恐怕都不合適。常態化和非常態化兩種應急管理體制各有各的適用范圍，因而也各有各的疆域邊界。現行的應急管理部主管自然災害和事故災難、衛健委主管公共衛生事件、公安部主管社會安全事件，實質上是常態化的應急管理體制。因為，科層制是政府常態化的組織結構，基于這一結構之上的應急管理體制當然也是常態化的；反之，常態化的應急管理必須通過科層制這種常態化的政府結構方能予以落實，從而體現出分門別類、各負其責的特征。這種常態化的應急管理體制能夠較好地應對一般性質的災害和公共突發事件，因為它有利于對不同類型的一般性質的災害和公共突發事件實施專業化管理和全過程管理。可是，風險-災害(突發事件)-危機的演化過程中充滿了不確定性，其中不乏人們難以預料到的、發生概率極低的“黑天鵝”事件，直至釀成重大危機，因而針對這類發生概率極低、災難性后果又極大的災害(突發事件)、危機的應急管理，并不能被納入政府的常態化管理。這樣一來，政府的應急管理就應區分為常態化和非常態化兩種：面對一般性的災害和公共突發事件，適合采用以分門別類、各負其責為特征的常態化應急管理，即應急管理部(3)或按其實際所承擔的職責功能，易名為災害事故救援部門。分管自然災害和事故災難，衛健部門分管公共衛生事件，公安部門分管社會安全事件；面對特別重大的公共突發事件，尤其是發生概率極低、災難性后果又極大的跨越界域的巨災乃至危機，則必須采用以統一領導、綜合協調為特征的非常態化應急管理，即以“舉國體制”來予以應對。

這樣一來，常態化管理與非常態化管理的區分就有了兩層含義：其一，相對于政府常態化的日常管理，所有的應急管理都是一種非常態化管理；其二，應急管理本身又可分為常態化和非常態化兩種，前者是對一般性的災害和公共突發事件的應對，后者是對發生概率極低、災難性后果又極大的巨災或跨越界域的重大危機的應對。既然存在著兩種不同意義的應急管理，相應的，就應有兩種不同的應急管理體制：常態化應急管理采用附著在政府科層制結構上，以分門別類、各負其責為顯著特征的體制；非常態化應急管理則要啟動舉國體制，以統一領導、綜合協調為顯著特征。

依法治國是國家治理現代化的一項基本原則。應急管理體制的確立和運用，應當有堅實的法律基礎。看來，借鑒大多數國家的通則，制定“緊急狀態法”勢在必行。從法律基礎上看，政府的日常管理依據《中華人民共和國行政許可法》[20]，常態化應急管理依據《中華人民共和國突發事件應對法》[10]，非常態化應急管理則依據擬議中的“緊急狀態法”。

三、應急運行機制

在廣義的應急管理全過程中，先后包含預防與準備、預警與監測、救援與處置、善后與恢復等4個階段、8項任務，身處每個階段、執行每項任務，都要做到統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效，這就離不開順暢的應急管理機制。如上所述，常態化應急管理和非常態化應急管理要實施不同的應急體制，因而在具體的應急運行機制方面也應有不同的要求。由于我國政治經濟文化社會各領域的運行都是以政府為主導，應急管理領域則更是如此，所以應急運行機制重在理順政府內部關系，主要集中于府際關系、部門關系以及條塊關系。

所謂府際關系，是指不同層級的政府之間和同一層級不同政府之間的關系，鑒于我國單一制中央集權的政治制度，不同層級的政府之間尤其是中央政府與地方政府之間的關系就尤為重要，而同一層級不同政府之間的關系則并不緊密。無論是以分門別類、各負其責為特征的常態化應急管理，還是以統一領導、綜合協調為特征的非常態化應急管理，都必須強化地方政府的屬地管理責任，真正落實守土有責。然而應急管理中的屬地管理責任是要從平時日常管理中通過習慣得以養成的，否則，它不會在應急管理中自動生成。可惜的是，近些年來政府的日常管理中一直在向上收權，放權松綁的改革舉措多半已被拋棄，上級對下屬的信任程度持續下降，上級政府甚至其某一部門往往過多地干預、包攬本應下級政府負責的事情。與此相對應，個別地方政府及其官員實事求是、有擔當的少了,逢事必請示、照抄照搬上級指示的多了,以會議落實會議、以文件貫徹文件的現象時有發生，尚存在少數懶政怠政的官員。上級的官僚主義和下級的形式主義，即使在平時的日常管理中都弊端重重；政府內的這種慣習一旦養成，在應急管理中必然貽誤戰機，錯失采取果斷措施的時間窗口，害處極大。這在武漢應對疫情的早期實踐中已得到充分顯現。至于同一層級不同政府之間的關系，由于實行單一制的中央集權，平時這類關系不明顯，即使發生也往往需要上級政府的授權。但在非常態化的應急管理階段，這種關系就顯得必要且舉足輕重，值得強烈關注并予以改進。如武漢封城、疫情在全國范圍內擴散后，多地政府間的行動常有不協調，甚至出現砌墻堵路、歧視驅趕、截留應急物資等令人不快、違法違規的現象。[21-22]當然在上級政府的禁令和社會輿論的壓力下，這些現象都及時得到了遏制，涌現出“一方有難，八方支援”的感人局面。如果平時同一層級不同政府之間就形成了良好的互助協作關系，那么一旦實施應急管理，無論是常態化的還是非常態化的，都會大大地提升應急績效。

所謂部門關系，是指同一層級政府內各部門之間的關系，相較于上述府際關系，部門關系更為重要。應急管理是典型的跨部門公共事務，一起較大規模公共突發事件的應對至少包括13項職能的聯動：接警與通知、指揮與控制、警報與緊急公告、通信、事態檢測與評估、警戒與管制、人群疏散、人群安置、醫療與公共衛生、公共關系、應急人員安全、消防與搶險、現場恢復，這些涉及應急指揮中心、安監、公安、衛生、環保、民政、廣電、交通等部門的協作。[23]即使是在以分門別類、各負其責為特征的常態化應急管理中，都不可能僅僅依靠主管部門一家的努力，更遑論在以統一領導、綜合協調為特征的非常態化應急管理中了，這時更需要多部門的協作。以這次的疫情應對為例，在武漢封城前的常態化應急管理階段，當地主管部門衛健委及其下屬的各醫院，只能負責發現疑似病例并實行隔離觀察、確診并對癥醫治病人、向上級報告疫情，調集和使用有限的醫療資源，一旦醫療資源嚴重不足就陷入“難為無米之炊”的境地，只能聽任前來就醫者(包括疑似者、輕癥者以及其他病癥者)每日往返于醫院和居家之間，導致傳染源和傳染途徑失控；至于公開疫情信息、征用臨時隔離診治場所等并非其職責所能，建議人們外出戴口罩、叫停“萬家宴”和大型集群活動等等[24-27]就更不是衛健委所能勝任的了。在武漢封城后的非常態化應急管理階段，衛健委系統(甚至包括國家衛健委在內)已不具備主管的權力和能力，不僅廣泛的社會動員、人員流動的管控、生活物資的供應、假期安排的調整等等都管不了也管不好，而且連醫務人員自身上下班的交通問題、口罩和防護服等必需醫療資源大量短缺的問題等等，解決起來都無能為力。這就需要在湖北省政府和武漢市政府的統籌下，通過各部門間的協調合作，甚至在許多方面還需要得到、而且也確實得到了中央、軍隊和全國人民的支援與幫助。[28-31]

所謂條塊關系，則是指某級政府和上級政府某部門之間的關系，這具有鮮明的中國特色。以這次武漢疫情為例，由“封口”[32]發展到“封城”[4]，付出如此巨大的代價，其中不可回避的原因之一就是武漢市政府和國家衛健委及其下屬疾病預防控制中心(CDC)之間的條塊關系沒有理順。究竟如何處理好這種條塊關系？甚至在《中華人民共和國突發事件應對法》[10]和《中華人民共和國傳染病防治法》[33]這兩部法律中，對此也有不同的表述。當疫情升級后，面對民眾的質疑和不滿以及社會輿論的壓力，上述條塊雙方已經開始互相責怪、競相“甩鍋”，這當然是不應該的。相信事后中央政府一定會嚴肅追究相關機構和相關人員的行政責任甚至是法律責任；相信現行法律法規和政府部門職責界定中關于公共衛生事件防控領域的責任劃分之瑕疵，會在疫情防控結束后得到消解；相信通過吸取這次疫情應對中的教訓，今后應急管理中條塊關系的處理會得到改進。

條塊關系的處理是國家治理中的重點和難點，在應急管理中更是如此。既然應急管理體制有常態化與非常態化兩種，條塊關系的處理也就應有兩種不同的原則：一是與常態化應急管理相適應的，以條條為主導，強調專業化管理；二是與非常態化應急管理相適應的，以塊塊為主導，強調屬地化管理。按照這樣的思路，無論是宏觀層面的法律法規，中觀層面的條塊職責劃分，還是微觀層面的干部配備、能力提升、工作默契機制，都有進一步完善的空間。

四、應急輿情管理

輿情管理與信息公開不僅在政府日常管理中具有重要的作用，在應急管理(包括常態化和非常態化)中它的作用更大、地位更高。政府信息公開，既是2003年全民抗擊非典中取得的成功經驗，更是其后頒布實施的《中華人民共和國突發事件應對法》[10]的剛性要求。突發事件應對法是第一部提出政府信息公開的法律文件，后來關于政務信息公開的法律法規越來越多。可見，政府日常管理中信息公開的創新，就起源于抗擊非典這場非常態化的應急管理。

既然我國經濟政治文化社會等各領域中都是政府發揮著主導作用，因而政府也就掌握著最多的信息，不僅是幾乎所有的公共信息，而且包括大量的非公共信息。隨著信息社會的到來，各級政府和政府各部門都加強了信息化建設，電子政務有了長足的進步。但長期以來，由于各級政府之間、政府各部門之間的區隔壁壘，加上政務信息系統的建設中重視頂層設計不夠，導致各級政府之間、政府各部門之間不能實現信息共享，更不用說讓企事業單位和社區社會組織共享政府所掌握的公共信息。非典疫情消除后，國家下大力氣建設起覆蓋全國所有鄉鎮衛生院和所有等級醫院的傳染病網絡直報系統，對甲類傳染病和屬乙類按甲類管理的傳染病即時直報國家疾控中心(CDC)。據稱，全過程可以在4小時內完成。該直報系統建成后，在甲流、H7N9禽流感的疫情防控上都發揮了喜人的積極作用。但這次該直報系統卻沒有發揮出應有的作用，究其原因，就在于該直報系統是按照疾病的致死率和傳染率分為甲乙丙類排序，因而對已知的重大傳染病(包括甲乙兩類)可以直接錄入、自動生成；但對于未知的新型傳染病則無法識別，不能直接錄入，需要經人為認定后方可啟動。結果，問題正好就出在了人為認定這個環節上。

在各種公共突發事件中，人們最迫切希望獲得相關信息的是哪類事件呢？當然是利益相關者最為眾多的事件，即突發公共衛生事件；在各種突發公共衛生事件中，利益相關者最為眾多的事件，又是傳染性最強、人們最難防控的惡性的或不明的呼吸道傳染病；相比而言，不明的呼吸道傳染病又甚于已知的惡性呼吸道傳染病。但凡一地發生惡性的或不明的呼吸道傳染病，往往全國震驚、全球關注。而這次的疫情恰恰就是新出現的不明肺炎的疫情。盡管湖北省中西醫結合醫院主任醫師張繼先于2019年12月27日就將自己診療中發現的疫情報告醫院并經醫院上報江漢區疾控中心，成為“疫情上報第一人”[34]，但率先將疫情信息“捅”出去的則是李文亮等8名醫生：他們于12月30日在各自微信朋友圈(共3個，均有醫學背景)內透露了不明肺炎的發病信息。然而，這8名醫生卻于2020年1月1日被警方“訓誡”，并被定性為“散布謠言者”，遭到國家級最權威媒體的“辟謠”。[32-35]這就貽誤了防控疫情的最好時機。

長期以來，各地政府習慣于以“內緊外松”“出口轉內銷”的方式進行突發事件輿情管理，武漢這次疫情的早期防控之失敗凸顯了這一輿情管理方式的弊端。按組織程序上報可允許，擅自外傳則打擊，一切信息都只能自上而下傳達和自內而外發布，如有問題、存風險，也是內部高度警惕、積極應對，對外宣稱形勢大好、一切太平，這就是“內緊外松”。1月3日起，國家有關部門就同世界衛生組織以及包括美國在內的一些國家發出通報，1月2日香港特區政府就召開跨部門會議檢視針對武漢肺炎疫情的預防措施，[36]而武漢的聲音則一直是“不會人傳人”[37-39]，1月15日才通報“尚未發現明確的人傳人證據，不能排除有限人傳人的可能，但持續人傳人的風險較低”[40](多么玄之又玄的文字游戲！)。直至1月20日“勇士”鐘南山院士在接受央視連線時明確表示“人傳人”[41-42]。這就是“出口轉內銷”。當今互聯網技術高度發達，全球經濟一體化，人口大規模流動，自媒體時代信息傳播“去中心化”。面臨這種全新的狀況，“內緊外松”“出口轉內銷”的傳統輿情管理方式不僅難以收效，而且嚴重銷蝕著政府的公信力。

回顧非典疫情以來的所有應急管理實踐，可以發現信息披露與輿情管理做得不好、導致被動局面的，幾乎都同當時有其他的重要“大事”要辦有關。2003年，非典疫情在廣東和北京先后暴發，期間正好是廣東省和全國召開“兩會”且面臨換屆選舉；2008年初，南方十多個省暴發雨雪冰凍災害，也是正值南方各省召開“兩會”且換屆選舉；2008年三聚氰胺奶粉事件，正值北京奧運會召開之時。為了順利辦好這些大事，為這些大事營造良好的輿情氛圍，封殺一切負面報道，只報喜不報憂就成了“政治正確”。 根據武漢市衛生健康委員會2019年12月31日至2020年1月21日發布的關于不明原因的病毒性肺炎情況通報[2，37-40，42-48]：“這次武漢不明原因的病毒性肺炎病例發病全部在2019年12月8日到2020年1月2日之間”[43]， 1月3-15日，均無新增不明原因的病毒性肺炎病例。湊巧的是，1月5-10日無新增患者，這幾天武漢市正好在召開“兩會”[49-51]； 11-15日也無新增患者，這幾天湖北省正好在召開“兩會”[52-55]除了這一個時段外，其余每天都有新增確診者。[56-58]這樣做的結果，也嚴重銷蝕著政府的公信力。希望今后在面臨公共突發事件進行輿情管理時，應當更多地遵循“風險-災害(突發事件)-危機”演化的客觀規律性，真正把“生命至上、安全第一”放在首位，這才是“最大的政治正確”。在應急輿情管理中，的確要防止出現思想混亂、社會恐慌，但絕不能以謊言或過頭話為代價！

在應急輿情管理中，除了要改變一味“內緊外松”“出口轉內銷”的傳統做法，摒棄每逢大事“報喜不報憂”的陋習以外，還要推動由“管控型”模式轉向“共治型”模式。應急管理屬于社會建設中的社會治理，共建共治共享是社會建設的基本原則，其中民生建設依靠共建，社會治理包括應急管理則依靠共治。如果說在單一主體的管理格局下，管控型輿情管理模式還勉強行得通的話，那么在多主體共治的治理格局下，與之相適應的輿情管理模式只能是共治型。傳染病疫情在各類突發公共事件中不僅利益相關者最多，而且專業性最強，這恐怕也是在最近一輪黨和國家機構改革當中，組建新的應急管理部時，沒有把公共衛生事件的應對功能整合進去，而是劃歸國家衛健委的原因。面對公共衛生事件的防控，在多主體參與的前提下，顯然更需要尊重專業人士即一線醫生的體驗和判斷。面對不是1名醫生、而是8名醫生在3個有醫學專業背景朋友圈中的聊天信息，立即將其定性為“謠言”，極其輕率，也極不明智。

當然，維護社會穩定同改革、開放、發展等等一樣，都是非常必需的，在各類公共突發事件的應急管理中也是不可或缺的，但其地位和作用并非在一切應急管理場景中都完全一樣。一般來說，在社會安全事件的應對領域，“維穩”的地位和作用比在自然災害、事故災難、公共衛生事件的應對領域更高更大；在非常態化應急管理中，“維穩”的地位和作用比在常態化應急管理中更高更大。但我們卻常常看到，在以往非常態化應急管理體制下形成的“維穩壓倒一切”的慣性極其強大，導致在常態化的針對自然災害、事故災難、公共衛生事件的應對中，同樣習慣性地以“維穩”需要做出過度反應。個別人以為穩定社會就是沒有任何社會問題、社會穩定就是沒有任何矛盾沖突，因而見不得揭露問題的報道，容不得不同意見的發聲。這對于自然災害、事故災難、公共衛生事件應急管理中的風險防控危害極大：面對風險，往往先是隱瞞、封口、掩耳盜鈴，繼而吞吞吐吐、半遮半掩，最后迫于事件發酵才不得不承認問題、接受真相，但卻因此失去了風險防控的最佳時機。

在任何決策中，信息都非常重要，領導的決策如此，老百姓個人的生活決策也如此。一旦從正式渠道無法獲取信息，人們就必然要走其他非正式渠道，這就是“大道信息不通，小道消息盛行”“真相缺位，謠言泛濫”。我們常說“真理是罵不倒的”“有比較才有鑒別”，要“相信人民群眾”。究竟是謠言還是真相，是謠言還是謊言？是不是也應當讓人民群眾在各種不同信息的相互比較中予以鑒別。這就是說，披露真相的信息要同謠言賽跑。應當承認，應急管理部成立以來，在自然災害和事故災難的防控領域，過去那種“不解決問題而解決揭露問題的人”之現象已大為減少，分管公共衛生事件的衛健委系統和分管社會安全事件的公安系統恐怕也應跟上。

五、應急物資配置

“兵馬未動，糧草先行”。應對各類突發公共事件，除了高度依賴于信息資源，還高度依賴于其他各種必需的物質資源，包括其生產、儲備、調運和分配。隨著我國經濟高速增長和國家實力顯著增強，這一點在常態化應急管理過程中已基本不成問題，但遇到發生概率極低、受災范圍極廣、災難性后果極其嚴重的特別重大公共突發事件或巨災時，保證應急資源充分到位就顯得特別重要。

從這次新型冠狀病毒感染性肺炎疫情及其應對來看，至少可以得到如下一些啟示。

一是作為準備階段的應急物資生產與儲備必須強大、充足。災情是重要的基本國情，應急物資生產能力及其儲備則是重要的國家實力。為了從容地應對未來可能發生的任何類型的重大公共突發事件甚至是戰爭的危險，應急資源的強大生產能力必須得到確保，不能以任何理由將其納入“去產能”的范疇。當然，國家發展的目標多元、民生建設的需求多樣，而資源和財力總是有限的，怎樣在資源有限的約束條件下，在不出事時需求極小、出大事時需求井噴之間求得平衡，就必須處理好產能與產品的關系、儲備與使用的關系、專項與通用的關系。即：保存強大的產能，但不一定時刻將其轉化為產品；在保證滿足市場需求從而保障當前使用的同時，保持必要的戰略性和應急性儲備；儲備可以按照常態化應急管理體制交由應急管理部、衛健委、公安部等主管部門分門別類地進行，但一旦遇到特別重大的公共突發事件或巨災需要實施非常態化應急管理時，又要有統籌調度各專項儲備統一使用的機制；而且，儲備也不一定是全封閉的，可以由主管部門與市場、企業合作，通過簽訂協議等方式進行，既提高儲備的效率，又解決儲備物資的輪換更新等問題。如在中央政府統一領導新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作以后，迅速調集全國范圍內的產能，先后建成火神山、雷神山兩所“小湯山醫院”式的定點專治醫院，運用武漢已有的機構、場所資源和外地的醫療資源，組建多所“方艙醫院”，大大提升了收治確診病人和疑似病人的能力。[59-63]

二是應急物資的采購、調運必須高效。在這方面，政府統一組織協調是沒有問題的，以鐵路、公路、航空、水運等產業的國企為主導也是沒有問題的，但絕不意味著可以歧視和排斥民營企業的參與，也不應當拒絕運用市場機制。毋庸諱言，武漢封城后的開始幾天，在應急物資的調運方面幾乎全部由政府包辦、國企包攬，打亂了常態情況下業已形成并相當成熟的鏈接醫院和醫療物資生產企業的市場供求渠道，拋棄了富有中國特色、全球穩居第一的網購物流系統，撇開了華為、阿里、騰訊等大型現代企業已有的大數據系統，結果績效很差。“吃一塹長一智”，后來改為政府與市場合作、國企與民企共進，局面才得到很好的扭轉。

三是應急物資的分配必須精細精準，優先保障應急救援一線的急需，同時安排好人民群眾的生活。這就需要在政府的統一領導下，充分發揮社區、社會組織、社會工作者和志愿者的作用。武漢在這次疫情應對中有來自正反兩個方面的經驗教訓。其教訓在于，前期由政府直接組織醫療物資的分配、指定紅十字會包辦所有慈善捐贈物資的派送，[17]這個任務絕對超出了政府機關和紅十字會自身的能力范圍，導致一線醫護人員的需求得不到滿足、大量的捐贈物資積壓在倉庫里發不出去。經驗則是在社區疫情排查和群防群控領域，無論是武漢還是全國各地，都啟動了常態情況下已有的基層社會治理體系，運用公安、交通運輸、移動通信等系統的網格化、大數據資源，依靠基層社區和廣大人民群眾的力量，取得了明顯的效果。

總之，在應急物資配置方面，一定要重視生產、儲備、調運、分配等各個環節，環環扣緊；也一定要依靠政府、市場、社會三方的合作，方方盡力。不能以為政府和官辦機構的道德水準就一定高于企業，專業水準和執行力就一定高于社會組織。政府、市場、社會三方充分合作，堅持共建共治共享，才能真正從客觀上提升公共安全水平，從主觀上增強人民群眾安全感。