新時代背景下鄉村地區規劃“編管合一”的思考
——以湖北省武漢市為例

楊昔 胡民鋒 王立舟

（武漢市規劃研究院，湖北 武漢 430014）

武漢市國土面積8569平方公里，常住人口1100多萬人，其中四分之三的面積是鄉村，四分之一的人口在鄉村。在新城區68個街（鎮）中，共有1875個行政村，1.55萬個農村居民點，約576平方公里村莊建設用地。與全國多數地區一樣，武漢市鄉村地區也面臨著發展緩慢、環境臟亂差、生態保護不夠、規劃管控缺位、建設管理無序等現實問題。筆者認為在生態文明、鄉村振興、“多規合一”的新時代背景下，要實現鄉村地區高質量發展，就要積極轉變發展理念，探索鄉村地區空間治理新路徑，完善農村產權制度、注重規劃引領、提升鄉村功能、完善管控體系、強化空間治理，促進城鄉資源要素流動、城鄉統籌迭代更新，改善鄉村人居環境、村容村貌，實現鄉村地區自然資源合理保護和各類空間資源合理利用。

一、武漢市鄉村地區的特征及問題

一是山水林田湖資源豐富，但資源保護力度還需進一步加大。鄉村地區地形起伏變化較大，河港溝渠交織，湖泊、水庫星羅棋布，但資源保護主要通過高產農田建設和礦山修復，對其他山體、濕地等生態資源缺乏有效的“以建促?！笔侄?，基本以維持現狀為主。

二是雖然基本實現規劃全覆蓋，但缺乏有效統籌和功能傳導。鄉村地區規劃類型眾多，涉及多部門，缺乏銜接統籌，市級和區級層面對非集建區功能布局一般采用抽象式結構+點位的形式，難以有效傳導與實施。

三是農村居民點量大面廣，用地盤活空間較大。鄉村地區人均占地164平方米，高于村鎮規劃標準規定人均村莊用地不應超過150平方米的標準，閑置農村居民點（空心灣）面積約9平方公里，可作為優先實施整治區域。

四是產業發展由單一農業向多功能轉變，但剛性的規劃管理難以適應彈性需求。鄉村地區正從以往單一的農業生產功能向游憩、生態維育、農林生產等多種功能轉變過程中，土地需求也出現多樣化，鄉村旅游建設、田園綜合體、環境整治等對建設用地均有一定的需求，且用地小而散、不到實施階段難以定點，而當前過于剛性的規劃管控模式容易導致上述項目難以落地。

二、轉變鄉村地區的發展理念

鄉村是具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體。重新認識和定位新型城鄉關系，是加快破除城鄉二元結構，促進城鄉統籌協調發展的根本要求。隨著工業化和城鎮化發展的進程，對于鄉村地區的定位和對于整個城市發展作用的認識上，筆者認為主要有三個轉變。第一，在快速工業化和城市化時期，鄉村地區承擔的主要任務是農業生產，保障農副產品供應，其定位主要是供應城市。第二，隨著城市擴張和發展，鄉村地區的保育水土、含蓄水源、凈化空氣、控制蔓延等生態功能開始受到重視，其定位進一步發展為保育城市。第三，城鎮空間都市區化（城市郊區化）、生態農業空間景觀化休閑化發展，鄉村不再局限于傳統農業生產、生態保育功能，而是進一步體現出多元化發展趨勢，鄉村助力城市發展、城市反哺鄉村振興，城鄉成為真正的“有機生命體”。

隨著農業產業化發展和特色鎮的建設，大范圍旅游休閑和回歸自然、懷念鄉愁的人們對生活和居住環境的新需求，以及互聯網和移動通訊技術支撐下農村電商的出現等，鄉村地區進一步承載并凸顯市民旅游休閑功能，向著新產業、新業態等新經濟的承載空間演進，向生產、生活、生態、文化等多重功能轉變。

因此，在新時代背景下，鄉村發展要以魅力多元為目標，塑造高品質的鄉村空間，以推進農業現代化和一二三產業融合發展為目標，加快發展根植于農業農村、彰顯地域特色和鄉村價值的產業體系，塑造綠色可持續的生產空間；以打造美麗鄉村生活圈為目標，建設居住環境整潔優美、人與自然和諧共生的美麗鄉村，塑造詩情畫意的鄉村生活空間；修復山清水秀的生態空間，增加優質生態產品供給，打造宜居、宜業、宜游、宜養的魅力鄉村。

三、完善鄉村地區“編管合一”的思考與建議

1.完善農村產權制度，統籌好規劃與產權的關系

一是以村域規劃引導房地一體的宅基地和集體建設用地登記發證工作。在編制完成村域規劃的基礎上，按照規劃確定的基數、布局，并充分尊重村民資格權和財產權的主體地位，嚴守“一戶一宅”的政策底線，妥善處理歷史遺留問題，最大限度推進宅基地確權登記；對于不符合登記條件的宅基地，以收益與懲罰并行為手段，推進違法違規宅基地退出。

二是以自然資源要素保護為底線，探索“全域登記、確權發證”。深化自然資源改革創新，結合“三調”工作和武漢實際，按照“先用途、后主體”的順序，將武漢市湖泊保護紅線、山體保護紅線作為自然資源確權登記的底線，探索對水流、森林、山嶺等自然資源用途先行開展全域登記，待界定各類自然資源資產的產權主體后再頒發產權證。

三是完善農村產權交易平臺，統籌好政府、集體、農民、企業各方利益。在完成農村土地確權登記的前提下，建立統一的自然資源產權交易市場。探索建立農民土地入股分紅的利益分配和固定股權機制，讓農民共享土地增值收益；建立集體留存金制度，用于新建完善公共服務設施和繳納農村社保醫療等；建立政府按投資回收以及促進公平發展的利益分配機制。

2.提升鄉村功能，規劃建設以功能小鎮為支點的田園功能單元

一是以功能小鎮為支點，以點帶面、點面同步，將田園功能單元作為實施鄉村振興的主要載體。田園功能單元是鄉村“居、產、服、游”一體化的基本單元，單元范圍原則上以行政村界為基礎，可突破鄉鎮轄區范圍。功能小鎮是帶動周邊田園功能單元發展的重要引擎。基于武漢中心城區功能外溢和區域服務完善的需求，探索以功能小鎮構建城鄉統籌耦合節點，將開發建設與村莊整理、設施配套、農業產業發展相捆綁，同步形成農田田園化、產業融合化、城鄉一體化的田園功能單元。

二是以田園功能單元為平臺開展功能策劃，引領鄉村活力復興。堅持以極核促片區的思路，以核心項目引爆，帶動整體開發，促進生產、生態等低價值片區向觀光、休閑等高價值片區轉型。田園功能單元包括農業生產單元、郊野公園單元、田園綜合體單元等類型。

3.構建國土空間管控體系，促進“市、區、鄉、村”規劃管控的有序傳導

一是從市、區、鄉、村四個層面加強鄉村地區規劃引領，實現規劃管控的分層傳導與落實。市級層面劃分城鎮空間、生態紅線空間和農業農村空間，明確農業農村空間的內涵、功能定位、總體管控與指引、分用途管理要求等。區級層面按照農業生產和鄉村建設活動的差異，將農業農村空間進一步細分若干田園功能單元，明確田園功能單元的結構、功能、規模及類型等。鄉級層面編制田園功能單元規劃，明確永久基本農田、水域等核心要素的土地用途，以鎮域為單位明確農村居民點布局和用地邊界，優化配置重大基礎設施和村級公益設施，提出村莊詳細規劃編制指引。村莊層面編制村莊詳細規劃，明確村莊發展目標，合理安排村莊的住房、產業、基礎設施和基本公共服務設施等用地布局，提出農民建房指引、村莊整治和景觀風貌控制性要求。

二是綜合運用“分區+用途+指標+名錄”四種手段，實現從單一用途管制向多手段綜合管控轉變。分區是管控的基礎，用途是管控的對象，同一類用途在不同的分區，其功能導向、利用方式和管控要求也有差異。如農業農村空間以農業生產和鄉村振興為主，嚴格保護耕地和永久基本農田，限制農田轉化為林地、草地；生態紅線空間以生態保護和修復為主，原則上禁止林地、草地、水域等轉為農田，鼓勵退耕還林、退田還湖將農田轉為生態型用地。指標是管控的量化手段，按類型可分為總量、結構、效率、效益等指標，按管控方式可分為剛性和彈性指標（含機動指標）。名錄是管控的輔助手段，包括保護地名錄、重點建設項目清單、建設項目正負面清單等類型。

4.強化空間治理，實現國土空間規劃管理全覆蓋

一是探索創新鄉村規劃許可，實現從鄉村建設許可向鄉村全要素許可轉變。適應自然資源管理改革的要求，完善鄉村規劃許可，將鄉村建設規劃許可擴展到全要素規劃許可。按照規劃功能分區，既要加強農用地、生態用地向建設用地轉用的管控，也要加強對非耕農地、生態用地之間的用途轉用管控。鄉村規劃許可包括鄉村建設和自然資源兩種類型，前者包括農村宅基地、鄉村基礎設施、公共服務設施、其他建設用地等情形，核發鄉村建設規劃許可；后者包括山水林田湖草等自然要素在農業生產和生態保護修復活動涉及非建設用地轉用的，核發自然資源規劃許可。

二是明確鄉村規劃許可的各方權責，優化工作流程。農村居民點建設嚴格依據村莊詳細規劃核發鄉村建設規劃許可；農村居民點以外的建設活動，設置規劃許可前的咨詢論證環節，論證通過后核發鄉村建設規劃許可；涉及非建設用地之間用途轉用的，依據鄉級規劃核發自然資源規劃許可。由市級自然資源和規劃主管部門負責鄉村地區政策制定、村莊全域規劃審查、自然資源規劃許可以及鄉村規劃管理工作的統籌指導，區級自然資源和規劃主管部門負責村莊詳細規劃的審批與監督、農村居民點以外建設活動的鄉村規劃許可，鄉鎮政府依據法定規劃和有關規定核發農村居民點建設的鄉村規劃許可，鄉鎮國土所承擔規劃許可環節的審查及相關監管工作。進一步強化田園綜合體、郊野公園、設施農用地等項目準入的規劃咨詢論證，積極引導項目避讓永久基本農田，盡量不占或少占耕地，合理保障必要的建設用地，完善基礎設施配套，促進產業發展與功能提升。

四、結語與展望

全面實現農業強、農村美、農民富的鄉村振興戰略目標，既要總體謀劃，又要久久為功。除了要加強鄉村地區編管體系建設外，筆者認為還需要在具體工作中進一步做好以下工作：摸清自然資源資產家底，深化農村產權制度改革，加快推進農村土地確權登記，探索開展自然資源確權登記，積極推進宅基地“三權分置”改革；以村莊規劃全覆蓋引導保護開發建設，以鄉村規劃“一張圖”為平臺規范鄉村規劃許可管理，建立鄉村地區建設項目準入負面清單制度，強化準入管理和底線約束；有序推進功能小鎮和田園功能單元建設，繼續支持鄉村新產業新業態發展，細化建設項目用地標準，創新土地供應方式；開展生態資源評估，主動實施生態建設和生態修復，在郊野公園、破損山體復綠、水岸線整治、水質提升、水土保持、土壤污染防治等方面加強實踐探索。