從制度優勢到治理效能的實踐邏輯
——基于“放管服”改革的分析

王佃利，洪 揚

(山東大學當代社會主義研究所，山東 濟南 250100；山東大學政治學與公共管理學院，山東 青島 266200)

建設社會主義現代化強國是新時代實現中華民族偉大復興的重要目標。在堅持和完善中國特色社會主義制度的基礎上，推進國家治理現代化的建設，就需要將我國體制改革積累的制度優勢通過機制創新的方式更好地轉變為治理效能。從“制度優勢”到“治理效能”，是將制度從“文件上”落實到“執行中”的關鍵環節，是將改革效能從“最先一公里”延續到“最后一公里”的重要實踐。從制度向效能的轉化，離不開良性的政府體制改革以及高效的政府機制運行?！胺殴芊弊鳛檎姓w制改革以及政府機制創新的重要“抓手”，理應成為制度優勢向治理效能轉化的“催化酶”與“孵化器”。持續深化“放管服”改革，對推動政府治理體系和治理能力現代化具有“牽一發而動全身”的撬動作用，也對國家制度建設與治理效能釋放具有推動促進作用(1)王柳：《以深化“放管服”改革推進政府治理現代化》，《學習時報》2019年12月23日。。

一、國家治理的探索成效與邏輯進展

新中國成立以來，我國國家治理經歷了從治理實踐探索的“中國之治”到制度建設的“中國之制”再回到治理效能轉換的“中國之治”的演變，遵循的是從實踐到理論再到實踐的邏輯。我國豐富的治理實踐經過不斷的提煉總結內化為我國的制度優勢，依靠機制創新持續將制度優勢轉化為治理效能，彰顯了在國家治理層面的“中國智慧”。

(一)從“中國之治”到“中國之制”

新中國成立70多年來，我國國家治理創造了世所罕見的經濟快速發展與社會長期穩定兩大奇跡，不僅形成了獨特的中國治理模式，也從長期的實踐探索中不斷證明了中國特色社會主義制度和國家治理體系的強大生命力和無比優越性。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》明確回答了黨在新時代應該“堅持和鞏固”以及“完善和發展”什么樣的國家制度與國家治理的根本性政治問題。事實上，國家制度與國家治理之間具有內在的邏輯關聯性與內涵延續性，且隨著時代的不斷發展呈現出不同的演變特征。具體來看：

其一，以國家治理實踐探索為重心展開的“中國之治”。黨的十八屆三中全會明確提出了國家治理體系和治理能力現代化的總體發展目標，并在此基礎上拉開了全面深化改革實踐的大幕。隨之，黨的十八屆四中、五中、六中全會又相繼圍繞全面依法治國、貫徹新發展理念全面建成小康社會、全面從嚴治黨提出了一系列重要改革舉措(2)穆虹：《黨的十八大以來全面深化改革的非凡歷程和歷史性成就》，《人民日報》2018年12月28日。，展開了豐富而又全面的治理實踐探索，為我國特色治理模式的形成奠定了堅實的基礎，是我國開展國家治理實踐的關鍵環節。

其二，以建設和完善中國特色社會主義制度為重心展開的“中國之制”。習近平總書記在主持十九屆中央政治局第十七次集體學習時指出：“古人說：‘經國序民，正其制度。’意思是，治理國家，使人民安然有序，就要健全各項制度。”(3)王杰：《經國序民 正其制度》，《光明日報》2020年1月8日。我國經過長期的實踐探索與改革創新，建立和完善社會主義制度，形成與發展黨的領導和經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事等各方面制度(4)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。，并體現為領導、民主、法治、力量、速度、目標等13個方面顯著的制度優勢。制度是國家發展的重要保障和有力支撐，因此要堅定改革信心，不斷提高改革效率，進一步放大制度優勢，在時代發展中為中國特色社會主義制度注入新的生命力。

中國實踐提煉升華為中國制度，而“中國之制”又是“中國之治”的核心密碼，兩者之間具有內在的關聯性。正如《決定》所指出的，“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現”(5)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。。由此可見，“中國之制”以其顯著優勢支撐著“中國之治”，國家治理的一切活動都要圍繞相應的制度展開；而“中國之治”則是國家制度的具體應用，是國家制度及其執行能力的集中體現；“中國之制”的生命力在于執行(6)王杰：《經國序民 正其制度》，《光明日報》2020年1月8日。，在于國家治理過程中的具體實踐。

(二)從制度建設到治理效能

為了在新時代有效推進國家治理現代化建設，中國共產黨首次以一次中央全會專門研究了國家制度與國家治理問題，在系統總結了我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢的基礎上，首次提出“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”(7)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。。我國的制度優勢來源于我國獨特的頂層制度設計。經過長期努力，我國形成了支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，國家制度建設已趨于完備。上述三種制度分屬不同層次的制度范疇，三者相互作用又環環相扣，低層級制度是對高層級制度的鮮明表達與具體闡釋。通過加強三類制度的有效銜接和各領域具體制度的配套，能夠使制度的頂層設計精準落地，真正發揮制度效能(8)肖貴清：《把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能(深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神)》，《人民日報》2019年11月19日。。

為什么在新時代中國共產黨要強調將我國的制度優勢更好地轉化為國家治理效能呢？從國家內部發展層面來看，將我國制度優勢轉化為國家治理效能，是推進國家治理現代化的實踐遵循。通過將制度優勢向治理效能的轉化，能夠彰顯制度根本優越性從而優化治理結構，能夠提升制度執行能力從而優化治理功能，也能夠促進制度和制度執行能力充分結合以及制度建設和治理實踐有效互動，從而整體上推進國家治理現代化。從國家和社會的治理效果出發來衡量、改進和完善我國的制度規則，能夠極大程度地彌補制度漏洞，加速推進國家現代化發展(9)李忠杰：《全面把握制度與治理的辯證關系》，《經濟日報》2019年11月20日。。從國家外部競爭層面來看，“制度優勢是一個國家的最大優勢，制度競爭是國家間最根本的競爭”(10)習近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化》，《求是》2020年第1期。，只有將制度優勢充分轉化為治理效能，才能在日益激烈的世界競爭環境中占據有利地位。面對這些風險挑戰，需要充分發揮我國制度的內在凝聚力與外在影響力，而運用制度力量的前提，就是把我國制度優勢有效轉化為國家治理效能，保障國家治理效能的持續、穩定輸出，推進社會經濟的高質量發展。

(三)制度優勢轉化中的“放管服”

強化制度執行力是將我國制度優勢轉化為國家治理效能的核心，而國家治理體系與治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現(11)《人民觀點：把制度優勢轉化為治理效能——治理現代化的“中國智慧”》，《人民日報》2019年10月30日。。黨的十九屆四中全會《決定》指出，“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”(12)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。，這對于深化國家治理體系改革和提高國家治理效能具有重大而深遠的意義。政府治理體系和治理能力不僅是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，也是整個國家治理體系和治理能力發揮作用的有力保障(13)姜明安：《完善國家行政體制 提高政府治理能力》，《人民日報》2020年2月4日。。為了更好地促進政府治理體系的改進和政府治理能力的提升，就必須以人民的需求為導向，建設以人民為中心的服務型政府。

把我國制度優勢轉化為治理效能是一項系統工程，要堅持黨的領導、人民參與、政府推進三者并行。政府在國家治理中處于主導地位，主要的治理措施都要由各級政府落實、推進。因此，提高治理效能，需要進一步完善國家行政體制，創新政府治理和服務方式。完善國家行政體制，優化政府職責體系，就是要“深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，深化行政審批制度改革，改善營商環境，激發各類市場主體活力”(14)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。，也就是要深化“放管服”改革?！胺殴芊备母镏荚谕苿诱毮艿纳羁剔D變，重塑政府與市場的關系，更好地發揮政府的治理作用。近些年來，“放管服”改革在各地深入推進，在優化營商環境方面取得了切實成效；黨和國家機構改革，取得了一系列重要理論成果、制度成果、實踐成果(15)《人民觀點：把制度優勢轉化為治理效能——治理現代化的“中國智慧”》，《人民日報》2019年10月30日。。一項項制度法規從“紙上”落到“地上”、走進“心里”，取得了實實在在的治理成效。

二、何以是“放管服”：政府改革中制度建設的“新抓手”

黨的十八大以來，我國將推進“放管服”改革作為轉變政府職能、深化行政體制改革的重要抓手，將簡政放權、放管結合、優化服務作為調整政府與市場關系的重要紐帶?！胺殴芊备母锸峭苿诱w制轉型與營商環境優化的重要舉措，是將我國制度優勢轉化為國家治理效能的特色實踐。

(一)我國機構與行政體制改革的歷程

改革開放40多年來，為了適應社會主義市場化改革的需要，我國先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年進行了8次大規模的機構與行政體制改革，推動了政府“放管服”改革的縱深發展(16)張占斌、孫飛：《改革開放40年：中國“放管服”改革的理論邏輯與實踐探索》，《中國行政管理》2019年第8期。。在市場發展與政企關系演變的過程中，以“放管服”改革的關鍵節點來劃分，我國“放管服”改革大致經過了五個發展階段：第一階段，從1978年到1992年，改革的重點是政府向企業放權，政企職責分開。該階段主要是對計劃經濟下高度集中的、全能型、管制型行政管理體制進行改革，以盡量小的代價拆除或替換計劃經濟體制下形成的政府機構框架(17)左然、左源：《40年來我國機構改革的經驗和啟示》，《中國行政管理》2018年第9期。。第二階段，從1993年到2002年，改革的重心是向市場放權，建立社會主義市場經濟體制。在前一階段機構改革的基礎上，逐步培育適應市場經濟體制的政府行政機構。第三階段，從2003年到2012年，改革的重點是取消下放審批權、轉變政府職能。該階段的特點是社會主義市場經濟體制不斷發育完善，強調發揮市場在資源配置中的基礎性作用，強化政府公共服務職能以及服務型政府建設(18)李軍鵬：《改革開放40年：我國放管服改革的進程、經驗與趨勢》，《學習與實踐》2018年第2期。。第四階段，從2013年到2015年，主要內容是放管結合，深化行政審批制度改革。該階段的特點是把簡政放權、放管結合作為“當頭炮”和“先手棋”，在政府職能轉變方面邁出了重大步伐(19)張占斌、孫飛：《改革開放40年：中國“放管服”改革的理論邏輯與實踐探索》，《中國行政管理》2019年第8期。。第五階段，從2015年至今，改革的重點是簡政放權、放管結合、優化服務三管齊下。該階段的主要特點是將“放管服”改革作為一個系統工程，綜合考量簡政放權、監管體制、政務服務與公共服務體系的改革，打好“放管服”改革這套組合拳(20)李軍鵬：《改革開放40年：我國放管服改革的進程、經驗與趨勢》，《學習與實踐》2018年第2期。。

綜合來看，我國“放管服”改革主要呈現出以下三方面的特征：第一，始終以轉變政府職能為改革的核心軸線，以充分發揮政府作用為邏輯前提。經過40多年的實踐探索，逐漸厘清了行政體制改革的基本邏輯——在堅持黨的領導前提下，各級政府緊緊扭住職能轉變的“牛鼻子”，統籌推進、重點突破，持續將“放管服”改革推向深入(21)張占斌、孫飛：《改革開放40年：中國“放管服”改革的理論邏輯與實踐探索》，《中國行政管理》2019年第8期。。第二，牢牢把握市場決定性作用，形成了以市場化為主導的“放管服”改革的目標導向。改革開放以來，“放管服”改革始終堅持“市場決定性作用”這一經濟標準，沿著市場化、效率化和法治化的改革路徑，持續完善簡政放權、強化監管和優化服務，有效破除了阻礙市場良性發展的體制機制弊端，推動了全面深化改革的進程(22)張占斌、孫飛：《改革開放40年：中國“放管服”改革的理論邏輯與實踐探索》，《中國行政管理》2019年第8期。。第三，“放管服”將“自上而下”與“自下而上”兩種指向的改革融為一體。在黨中央、國務院的頂層設計和統一部署下，我國各級地方政府進行了有益探索，并通過先試先行、持續創新，不斷反饋修正完善改革方案，為全國范圍內深化“放管服”改革提供了寶貴經驗，體現了我國政府改革“自上而下”與“自下而上”相結合的特征(23)李軍鵬：《改革開放40年：我國放管服改革的進程、經驗與趨勢》，《學習與實踐》2018年第2期。。

(二)從體制改革到機制創新的重心轉變

從我國“放管服”改革的主要層次來看，可以大致分為體制改革與機制創新兩個層面。在政府體制層面，“放管服”改革注重的是政府理念和政府職能的變革。從理念上講，“放管服”改革需從行政需求導向轉變為民眾需求導向。在政府職能轉變的過程中，政府不再以方便供給為標準改革相應的行政機構，而是從民眾的需求出發，推動“以人民為中心”指向的服務型政府建設。從內容上講，“放管服”改革需要重塑政府與市場、政府與社會關系，政府要把該由政府管的事項管住管好，新建、修復和強化在這些事項上的政企、政社互動機制。同時，把政府從不擅長、不應該管的企業經營、微觀管理和直接干預中解放出來，有效破解政府職能缺位、錯位、越位和不到位等問題(24)張定安、鮑靜：《深化“放管服”改革 建設人民滿意的服務型政府》，《中國行政管理》2019年第3期。。在政府機制層面，“放管服”改革注重的是管理方式和管理技術的革新。從方式上講，“放管服”改革就是要優化營商環境，充分考慮群眾個性化、多樣化的需求，以群眾的切身體驗作為評價改革成效的標準。從手段上講，“放管服”改革是通過運用新興信息技術手段，突破部門數據壁壘、府際分隔等束縛，重構政府管理模式和公共服務供給流程，以適應當下經濟社會的發展需求。

黨的十八屆三中全會以來，我國為了解決深層次體制性障礙，進行了一系列重大體制改革，在多個領域實現了歷史性變革、系統性重塑、整體性重構(25)《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十次會議》，《改革與開放》2019年第17期。。當前，要把著力點與突破點聚焦到微觀層面的政府機制運行上，通過加強系統集成、協同高效的機制執行，鞏固和深化我國在體制改革、政策創新方面已取得的諸多成效，并持續發揮制度優勢，促進改革效能的穩定輸出。由此可見，我國經過40多年的政府改革，在體制改革方面已經趨于完備，形成了較為成熟、定型的中國特色社會主義制度。在下一階段，發展的重心則是通過持續不斷的機制創新以發揮體制改革的效應，將我國長期以來積累的制度優勢充分轉化為治理效能。政府機制創新主要通過轉變管理方式與革新管理技術來實現。在管理方式層面，“放管服”改革要以優化營商環境為發力點，著力打造市場化、法治化、國際化的營商環境，以優化營商環境促進我國經濟的高質量發展；在管理技術革新層面，則要充分利用互聯網技術與平臺，提升政府服務能力與效率，倒逼政府流程再造，推動集約化、高效化、透明化的政府治理模式形成。

三、“放管服”為了啥：政府改革中治理效能的“濟南故事”

“放管服”改革是優化營商環境的重要抓手，而營商環境建設的好壞則是“放管服”改革效能的重要體現。濟南市積極對標先進地區優化營商環境的經驗做法，不斷改進作風、優化流程、打造品牌，堅持從實際出發解決制約營商環境優化的根本問題。

(一)放出活力：快捷的市場準入

近年來，濟南市委、市政府針對營商環境的優化問題采取了多項措施，其中行政審批制度改革是該市創建良好營商環境的重要發力點與突破口。濟南市重點圍繞“行使相對集中的行政審批權”“減材料、減環節、縮時限、再造流程”“一次辦成”等事項展開了豐富的改革創新。

2018年6月，濟南市政府印發了《深化“一次辦成”改革進一步優化營商環境的若干措施》，其中包括“推進商事登記便利化、提高建設項目審批效率、加強企業經營要素保障、減輕企業稅費負擔”等在內的四個方面均涉及到簡政放權，旨在為企業提供更加快捷的市場準入機制，進一步釋放市場自主運轉的活力。同年，《濟南市人民政府辦公廳關于公布市級政務服務“零跑腿”、“只跑一次”、“你不用跑我來跑”事項清單的通知》中提及，“市級‘最多跑一次事項清單’共納入依申請辦理的政務服務事項(包括行政權力和公共服務事項)1165項(含子項207項)。其中，‘零跑腿’事項168項(含子項25項)，‘只跑一次’事項948項(含子項177項)，‘你不用跑我來跑’事項49項(含子項5項)”。諸多“行政審批制度改革”舉措的落實，為濟南市市場主體提供了大量便捷的審批服務，企業開辦、行業準入、納稅社保等業務辦理已經非常便利，從而切實增強了企業群眾的優化營商環境“獲得感”。

(二)管出公平：有序的市場競爭

2019年10月，國務院發布的《營商環境優化條例》中明確提出：國家加快建立統一開放、競爭有序的現代市場體系，依法促進各類生產要素自由流動，保障各類市場主體公平參與市場競爭。因此，建立競爭公平有序的市場環境是優化營商環境的重要內容。2019年3月，《濟南市人民政府辦公廳關于印發深化放管服改革優化營商環境重點任務分工方案的通知》中對濟南市優化營商環境的監管層面作出了重要探索。具體來看，主要聚焦于三個層面：其一，探索信用監管。將行政監管信息、司法懲戒信息與信用信息相掛鉤，積極推動各級各部門出臺信用便民惠企舉措。同時，加快推進涉企信息歸集共享，深化公共信用信息平臺應用，建設信用查詢系統，積極推動建設“信用濟南”，為解決企業融資難、融資貴問題提供必要的信用信息支持。其二，全面推進事中事后監管工作。將“信用等級”與“雙隨機抽查”相結合，創新監管的體制機制，加快事中事后監管服務平臺與國家企業信用信息公示系統(山東)協同監管平臺的對接，充分發揮平臺功能。其三，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，保障不同所有制主體在資質許可、政府采購、科技項目、標準制定等方面的公平待遇，破除地方保護，增大市場環境對各類企業的吸引力。

總體來看，濟南市各級政府、各監管部門是在按照職責全面推進“事中事后監管”工作。在放寬市場準入的同時，通過“信用等級”與“雙隨機抽查”相結合、“檢查全覆蓋”與“雙隨機抽查”相結合等創新監管的體制機制，加強了對市場主體經營過程中的執法檢查。同時，通過積極探索信用信息平臺建設，濟南市公共信用信息平臺和“信用濟南”已初具規模。

(三)服出實惠：實在的企業紅利

企業作為市場的主體，是深化“放管服”改革、優化營商環境的重要作用對象。濟南市政府在深化稅制改革、提供惠企政策、改善企業經營環境等方面作出了巨大努力。首先，通過進行全方位、多角度的政策宣傳，持續推進“減稅降費”政策落地生根，使各類企業均能享受“減稅降費”的政策福利。通過實施“涉企收費清單管理制”做到清單之外不收費，最大程度地降低制度性交易成本。其次，在惠企政策制定方面，充分體現了濟南市各部門、各區域的積極性與主動性。根據《濟南市民營經濟政策指引(2019版)》的匯總情況可以發現，除了中央制定的部分財稅惠企政策外，約有近60%的惠企政策由濟南市各級各部門自主制定，優惠內容涵蓋財政、融資、土地、創新、人才等5大類。同時，在濟南市財政收入相對較為充裕的地區，除了嚴格落實國家、省、市出臺的惠企政策外，還制定了對企業進行額外補貼的配套政策。最后，為了配合國家“減稅降費”政策的落地實施，確保企業真正享受到“減稅降費”紅利，相關部門形成了一套分工明確、上下互通、左右聯動的良性工作機制。綜合來看，對于企業等經營主體而言，這些惠企政策的落地實施，給企業帶來了真金白銀的實惠，激發了企業創新的活力，帶動了濟南市營商環境的良性發展。

(四)創出品牌：優良的服務口碑

濟南市政府在深化“放管服”改革、優化營商環境方面具有眾多的創新舉措，并通過對改革實踐的不斷提煉形成了獨具濟南特色的政府服務品牌與公共資源交易品牌。

其一，“在泉城，全辦成”已成為濟南特有的政務服務品牌。濟南市從辦事角度重新定義了政務服務的渠道、效果和監督問題，瞄準政務服務的痛點堵點難點，為濟南打造金牌營商環境提供了基礎保障。2019年11月，濟南官方政務服務APP“泉城辦”正式上線，全面引入市級政務服務事項，強化“秒批秒辦”“掌上辦”“全鏈條辦理”等實用功能，形成了集辦事服務、便民查詢、互動交流、生活繳費于一體的移動端政務服務總門戶，并將繼續拓展接入公積金、出入境、社保、醫保等領域的高頻事項，推動更多服務事項在移動端“秒批秒辦”，進一步豐富不動產登記全鏈條辦理場景，實現對用戶提供在線服務24小時不打烊(26)《“泉城辦”APP開啟市民指尖辦事模式》，《濟南日報》2019年11月23日。。

其二，濟南市推出了公共資源交易品牌，創新研究制定了符合濟南本地特色的《濟南市公共資源交易項目交易績效評估實施辦法》，在全國率先開展了公共資源交易項目交易績效評估。通過開創綜合監管新模式，激發市場主體活力，優化簡化交易流程，一次性取消了4個公共資源交易環節，為企業有效節約了交易成本，成為了公共資源交易“濟南品牌”。2018年，全市共完成交易項目13003個，成交金額達3095億元，公共資源交易規模增勢顯著(27)《我市公共資源交易工作獲多項全國榮譽》，《濟南日報》2019年12月16日。。

通過上述兩個“濟南品牌”的打造，不僅改善了濟南市整體的營商環境，同時也在全國范圍內彰顯著濟南市“放管服”改革的成效，在我國“放管服”改革的“考場”上交上了一份令人滿意的濟南“答卷”。

四、化解機制性梗阻：深化政府改革的突破點

從微觀的機制運行層面對“放管服”改革進行審視，旨在探索政府運轉與制度執行過程中的機制性梗阻。解決了這些機制性梗阻，才能更好地將制度優勢轉化為實際的治理效能，也才能更好地發揮“放管服”的改革力量，不斷推動社會主義現代化國家進程。

(一)政府有效機制的影響因素

“機制”一詞在《現代漢語詞典》中泛指一個工作系統的組織或部分之間作用的過程或方式，強調的是事物之間的“有機聯系”與“相互作用”。將機制概念引入政府管理中，并通過制度性安排形成相對穩定的管理模式，就構成了政府機制(28)沈榮華：《政府機制》，北京：國家行政學院出版社，2004年版，第10、12、38—39頁。。政府機制指的是有目的地通過制度安排形成的政府內部主體之間、政府與外部主體之間相互聯系和相互作用的模式，具有相對獨立性、穩定性和雙向互動性特征(29)沈榮華：《政府機制》，北京：國家行政學院出版社，2004年版，第10、12、38—39頁。。政府機制的有效性不僅是指政府建立的一種能夠高效運作的機制，更重要的是指這種機制能夠有效地實現政府設立它的目的(30)沈榮華：《政府機制》，北京：國家行政學院出版社，2004年版，第10、12、38—39頁。。也就是說，政府機制作為實現政府管理的方法與手段，不僅在運行速度上有一定要求，同時在實現目標的準確性上也有相應的規范。

從我國政府機制的結構和特征來看，一個有效的政府機制往往具備耦合的有效度、運行的同向性以及信息傳遞的暢通性等特征。具體來看，耦合的有效度是指系統內部各個部門、管理要素的協調程度，任何一個部門或環節的運行都直接影響整體功效的發揮；運行的同向性是指各個參與變量運行的體系、程序都是在同一方向前進，有著共同方向和行為動機；信息傳遞的通暢性在當下信息化時代的作用更加突出，既是先進技術的體現，也是高效靈活機制的要求。有效政府機制的三個影響因素具有內在的關聯性。耦合的有效度針對的是政府的各級主體，要求政府內部主體的協調統一；運行的同向性強調的是政府的運轉方向，追求的是政府運行同方向矢量之和最大；信息傳遞的暢通性指向的是政府運行中信息流的高速流通、準確匹配，是人流、物流能夠準確匹配的基礎。三個因素各有側重，但又共同緊密配合綜合服務于政府機制的運轉。

(二)執行性梗阻的類型分析

事實上，即使具備良好的、穩定的制度以及機構完備、職能健全的運行機制，也并不能完全保障政府機制按照設定的軌道運轉。在政府機制實際運轉中，往往會面臨著功能性梗阻、結構性梗阻以及信息性梗阻等一系列執行障礙。

第一，政府機制在執行過程中常常面臨功能性梗阻。它是指由于政府部門自身的信念、職能、權力、資源、能力等因素，影響了功能的發揮，致使建立起來的政府機制不能很好實現預期目標。政府機制執行的功能性梗阻表現為，由于政府自身定位不明確、政府部門權責邊界不清晰、政府執行部門權責不匹配、政府人員職位與能力不相稱等原因，使得政府機制在運行過程中首先要面臨來自政府內部的壓力，導致已經制定形成的良性機制無法運轉。

第二，政府機制執行中遭遇聯結性梗阻。聯結性梗阻是指由于政府內部或政府與外部行為主體間缺乏真正有效的互動，使得各個環節要素之間造成割裂，從而導致政府整體性功能難以形成和發揮。政府機制的良性運行需要依靠政府內外有機系統的支撐。因此，一旦系統內部各主體、各要素不能緊密聯系、有機配合，就會造成政府機制因為聯結不暢而無法運行。政府機制的聯結性梗阻很大程度上緣于各級政府之間以及政府各部門之間長期存在的多頭領導和各自為政現狀。因此，有必要充分整合政府內外主體，提升政府機制運行的整體協同性。

第三，政府機制執行過程中面臨的信息性梗阻。信息性梗阻是由于信息的獲取、傳遞、利用不到位，導致信息阻隔、拖延甚至失真，致使政府機制運行不暢。信息性梗阻緣于政務信息數據共享不到位，形成了“信息孤島”，導致政府各級部門在機制運行過程中難以獲得完整的信息鏈，從而導致既定的目標因為重要信息的傳遞不到位而出現執行偏差。要想破除信息性梗阻，就必須突破條塊分割的體制壁壘、部門割裂的管理壁壘、數據保密缺位的法律制度壁壘、統一標準缺乏的技術壁壘和保守固化的心理壁壘，實現政務信息的共享。

五、以機制創新釋放“放管服”治理效能

(一)提煉“放管服”改革理念，釋放改革綜合效應

“放管服”改革是推動政府職能轉型、提升政府治理能力的重要內容，也是全面深化改革、完善市場經濟體制的著力點，是政府自身的改革。目前，我國“放管服”改革已步入縱深推進階段，對“放管服”改革的理解不能再簡單地停留在“簡政放權、放管結合、優化服務”的字面意義上(31)張定安、鮑靜：《深化“放管服”改革 建設人民滿意的服務型政府》，《中國行政管理》2019年第3期。，而是要結合諸如高質量發展、國家治理現代化等新發展觀，不斷提煉深化“放管服”的改革理念，以全面釋放“放管服”改革的綜合效應。第一，需要大刀闊斧地“放”，在遵循市場經濟運轉的客觀規律下，讓市場在資源配置中起決定性作用，以市場和人民的需求為“放權”標準。同時，更好地發揮政府的作用，加強事中事后監管，更新監管理念，創新監管方式，提升市場監管效能，實現市場由“嚴進寬管”到“寬進嚴管”的轉變，確保市場“活而不亂”(32)沈榮華：《十八大以來我國“放管服”改革的成效、特點與走向》，《行政管理改革》2017年第9期。。第二，在放管結合的基礎上，從便利企業群眾辦事創業出發，持續“簡約”化政府管理，不斷創新政務服務，塑造良好的城市營商環境，增強“放權—監管”合力，全面釋放改革的綜合效應。第三，“放管服”改革要始終踐行“一切為了人民”的改革理念。明確“放管服”改革的邏輯起點與價值基礎是“以人民為中心”的發展觀。改革是為了解放和發展生產力，是為了更好地滿足人民日益增長的發展需要。改革發展也要依靠人民，人民才是推動“放管服”改革的最大動力。

(二)建立審管聯動機制，增強行政權力監督的實效性

“簡政不減責，放權不放任”。權力下放的目的是為了讓政府有更多的精力建立審管聯動機制，將簡化行政審批與優化事中事后監管整合起來，形成“審批—監管”的互動鏈條，及時有效地將監管信息反饋到相關的行政審批部門，以此將審批與監管部門的職責串起來，健全制度化的“審批—監管”規則，規范行政執法，增強行政權力監督的實效性。第一，按照政府內部審批權與監管權既相互分離又相互制約的要求，各級政府需進一步明確審批與監管的權責邊界，出臺相應的權責清單，并通過大數據、云計算等新技術對審批監管過程中的行政權力運行實行有效監督，保障行政權力行使過程中不被濫用。第二，為了有效解決審批過程與監管過程的脫節問題，應打通審批部門與監管部門的數據共享、工作互補通道。行政審批部門需將審批過程中的關鍵信息推送給相對應的監管部門，相關監管部門即時獲取審批信息后，依法將監管職責行使到位?！氨O管部門作出的有關檢查備案、信用管理、行政處罰等信息，需要即時推送給行政審批部門，以便采取相應的應對措施，實現對市場主體的全過程、全覆蓋監管?！?33)《昆明共識》，《昆明日報》2019年10月22日。第三，要注意把權力下放與基層承接聯動推進，推動“放管服”改革由“粗放式削權減證”向“精準式協同減放”轉變(34)李坤軒：《新時代深化“放管服”改革的問題與對策》，《行政管理改革》2019年第6期。。放權的前提是確保基層“接得住管得好”，因此，在簡政放權過程中要注意上下的工作銜接，權力下放和基層承接聯動推進，有效避免權力下放后因基層承接能力不足而影響簡政放權的質量。同時，簡政放權要有針對性，權力下放必須實事求是，不能只看重放權的“數量”，而要秉持依法下放、宜放則放的思路，更加看重放權的“質量”，注重放權取得的實際效果。

(三)推動技術變革，打造實體與網絡融合的綜合性政務服務體系

無論是效能政府、有為政府、服務型政府還是整體性政府，都需要先進的治理理念的引領以及先進的治理技術的支持。政府機制運行有效的關鍵是運用和處理數據的能力，而這離不開新興信息技術的支撐。深入推進“互聯網+政務服務”，加快建設高水平全應用的全國一體化在線政務服務平臺，是推進“放管服”改革、優化營商環境的重要途徑(35)《昆明共識》，《昆明日報》2019年10月22日。。

當前，將虛擬網絡平臺引入政務服務系統中已成為我國政務服務中心建設和創新的關鍵舉措。具體來看，第一，深化實體大廳與網上大廳的融合，進一步規范線上線下辦事流程，形成標準一致、功能互補、相輔相成的政府服務新體系，從而解決“線下”“多次”“分頭”辦理行政事項的實際問題，提高政務服務效率，激發市場與社會的活力，在“政府—社會”“市場—企業”中形成權力和資源的有效匹配與良性循環。第二，加快建設適應“只進一扇門”要求的各級實體政務服務中心，整合優化各級政務服務中心的功能。堅持市場導向與人民需求導向相結合，實現審批事項全過程在政務中心完成，推動“進一扇門、辦所有事”“一窗綜合受理”落實落地(36)《昆明共識》，《昆明日報》2019年10月22日。。第三，推動各類政務服務資源分類整合和條塊統籌，加強政務信息資源跨部門、跨層級、跨領域流通和共享，增強多部門協同服務能力，創新融合行政審批、公共服務、公共資源交易、一號響應等全方位、多維度的綜合性政務服務體系(37)《昆明共識》，《昆明日報》2019年10月22日。。第四，在積極推進數字化政務服務快速辦理的同時，也應當注重審核企業與群眾提供信息的真實性與完整性。只有將快速辦理與精準審核結合起來，才能對政務服務資源進行合理分配，從而提高政府服務的效率。

(四)將機制建設納入法治化軌道，為改革的制度成果提供法治保障

政府運行機制的建設旨在將我國累積的制度優勢轉化為實際的治理效能，而治理效能是服務于人民的。因此，政府行政權力的來源必須由法律授予，政府機制的運行也必須受到法律的制約。全面推進政府機制的法治化，必須加快建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的政府運行機制，依法對政府機制運行的各個方面和環節進行嚴格規范(38)鹿心社：《全面推進行政權力運行法治化》，《人民日報》2015年3月24日。。習近平總書記強調，法治是最好的營商環境(39)陸婭楠、吳秋余、劉志強、林麗鸝：《法治是最好的營商環境》，《人民日報》2019年5月5日。。因此，深化“放管服”改革，優化營商環境，就要樹立法治理念，用法治思維和法治方式運行政府機制，從行為到程序、從內容到形式、從決策到執行都必須符合法律規定(40)張定安、鮑靜：《深化“放管服”改革 建設人民滿意的服務型政府》，《中國行政管理》2019年第3期。。法治化的政府機制，理應包括關系結構法定、權責配置法定、運行程序法定、監督責任法定四個方面，從而使得政府的行政權力于法有據、依法行使、受法制約。

2017年，李克強總理在全國深化簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上提出，要把“放管服”推向深入，形成不可逆的改革成果(41)李克強：《在全國深化簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上的講話》，《中國機構改革與管理》2017年第7期。。這就需要從國家和省級層面盡快建立統一協調的總體行政程序，實現程序法定，確保政府機制正常有序運行，同時把近年來各級政府“放管服”改革的經驗做法上升為不可逆的制度化成果，形成獨具特色的中國治理模式。黨的十九屆四中全會強化了“中國之治”的概念。寬泛來講，“中國之治”是對改革開放以來我國治理實踐的總結與提煉，是我國特色社會治理體系與治理制度的表征，是我國現代化、法治化、國際化發展的美好愿景。因此，正確認識“中國之治”的理念，理解其中的“以人民為中心”“法治”“民主”“現代化”等思想，并形成“中國之治”的規范表述，對中國治理模式的總結與詮釋具有深遠的意義。