以社區為依托的城市公共安全治理研究

季乃禮，許 曉

(南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350)

一、問題的提出

伴隨著我國城鎮化進程的不斷深入，城市治理成為諸多研究領域關注的熱門話題。無論是在研究視角還是在研究方法上，城市治理研究正變得越來越微觀化、精細化、科學化以及現代化。社區治理、環境保護、公共政策、空間分配、信息技術、城市人口、文化傳統、智慧城市，甚至橋下空間，均成為研究者所細致探討的主題。應當說，日漸興盛的城市治理研究為推動我國城市社會的現代化發展，營造更加美好的城市人居環境提供了理論支撐，明確了實踐路徑，具有重要的價值。但是，與許多城市治理領域的研究景象相比，學者們對城市公共安全領域的關注顯得明顯不足。按照馬斯洛經典的需求層次論，對個體而言，安全需求與生存需求一樣，都是人們最基本的需求，人的社交、尊重和愛，以及自我實現的需要，都是在此基礎上展開的。同樣，公共安全也是城市社會穩定運行的根本性要件，尤其是在風險社會特征日益凸顯的當下，良好的公共安全不但是城市居民實現個體安全的前提，而且是城市各個治理領域繁榮發展的基礎，更是在宏觀層面上構成國家安全的重要組成部分。特別是在黨的十八大以來中央政府突出強調維護國家安全、建設平安中國、保障人民安全的政策背景下，研究城市公共安全治理具有重要的現實意義。

從整體上看，在國內研究中，學者們經常將風險與危機這兩個同安全緊密相關的概念納入到研究視域，將城市公共安全治理視作由風險預防—安全維護—危機控制組成的鏈條，集中分析當下我國城市公共安全治理中存在的問題及面臨的挑戰，提出相應的改善策略。在問題方面，有學者認為，我國公共安全治理由政府主導，側重于應急而疏于防控，屬于以“事件”為中心的運行邏輯，所以有必要將治理工作的“關口前移”，防控在前，應急在后(1)薛瀾、周玲、朱琴：《風險治理：完善與提升國家公共安全管理的基石》，《江蘇社會科學》2008年第6期。；在挑戰方面，學者們普遍認同，現代城市是一個充斥著各類風險的社會，公共安全問題體現出領域泛化、危害加重、頻度增強的趨勢(2)相關研究成果參見郭秀云：《風險社會理論與城市公共安全——基于人口流遷與社會融合視角的分析》，《城市問題》2008年第11期；張春艷：《風險社會中的城市公共安全應急機制：挑戰與變革》，《長白學刊》2013年第6期；；在改善策略方面，研究者普遍認為公共安全作為社會成員普遍需求的公共產品，未來的發展方向必定是供給主體的多元化，開放式治理、多主體協同、公眾性參與成為共識性的策略(3)相關研究成果參見單勇：《城市公共安全的開放式治理——從公共安全地圖公開出發》，《中國行政管理》2018年第5期；王瑩、王義保：《社會公共安全治理中公眾參與的模式與策略》，《城市發展研究》2015年第2期。。總體而言，學者們對城市公共安全治理所作的探討在理論指向上具有較強的一致性，這對完善城市公共安全治理體系有所裨益。但在實踐路徑上，大多直接從宏觀到微觀，較少關注中觀層面的連接載體，因此，鮮有研究者注意到城市社區對公共安全治理的重要性。另外，現有研究普遍將公共安全作為獨立對象進行單一性分析，缺乏對城市社會的聯系性認識，這為進一步探究城市公共安全的治理提供了空間。事實上，隨著城市的發展，事物之間的聯系更為緊密，公共安全必然從屬于城市社會發展，城市公共安全的治理必須從城市社會這一治理場域中展開。作為城市社會的細胞，城市社區自然是公共安全治理的基本單元。在社區之中，社會資本具有重要價值，支撐著多元主體參與公共安全治理。

二、危機預防導向下的城市公共安全治理

城市是人類文明進步的標志。進入21世紀后，全球化和現代化驅動著各國城市在體量、功能、人口容量及復雜程度上不斷提升，更多的人得以享受到城市繁榮帶來的成果。但與城市社會發展相伴的是，威脅城市穩定的因素也不斷滋生，現代城市社會已然成為一個充斥著大量風險的“風險社會”。在此背景下，城市公共安全治理成為極具挑戰性的工程。

(一)城市公共安全及其基本特點

人類對公共安全的認識經過了一個不斷深化的過程。較早的時候，由于認知和生產力發展水平的限制，公共安全僅是指一種不受自然災害、治安事故和犯罪行為所侵害的狀態。后來，隨著生存條件的改善，公共安全所涵蓋的范圍不斷擴展。現在，公共安全主要指社會公眾能享有安全和諧的生活，擁有良好的工作環境以及社會秩序，公眾的生命財產、身心健康、民主權利和自我發展能得到良好的保障，能最大限度地避免各種災難的傷害。由此可見，現代意義的公共安全并不僅僅是指外在的保證人身安全，還指心理上具有安全的感知；不僅僅指公眾普遍的生活狀態能不受侵害，還指公共的穩定秩序沒有受到實質性破壞或威脅。公共安全按照地區可劃分為城市和鄉村兩種類型，與鄉村公共安全相比，城市公共安全具有以下特點：

首先，城市公共安全問題的出現大多來自人為風險源。引發公共危機的因素統稱為風險源。總體上看，這些風險源可以分為兩類：第一類風險源來自然環境，主要是地震、海嘯、洪水、臺風、森林大火、山體滑坡等自然災害；第二類風險源則源于人類行為，包括事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等。吉登斯將前一種風險稱為“外部風險”(external risk)，將后一種風險稱為“人為被制造出來的風險”(manufactured risk)(4)[英]安東尼·吉登斯：《失控的世界》，周紅云譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第22頁。。就城市而言，威脅公共安全的風險源既有第一類，也有第二類，但主要是第二類。這是因為，隨著城市社會復雜性的增長，威脅城市公共安全的主要風險類型已是“人為風險”，人類自身的各種行為已經成為各種風險滋生蔓延的主要源頭，維護城市公共安全的關鍵就在于對這類風險進行控制和治理。

其次，城市公共安全問題所涉領域出現分化。理論上，鄉村社會是一個相對同質化的社會。由于經濟尚未得到充分發展，社會得以在一種穩定狀態下長期運轉，并沒有分化出眾多具有明顯區分度的事務或領域，社會成員活動之間差異性特征也較少。而現代城市作為經濟充分發展的產物，與鄉村社會相比最為顯著的差別在于不斷增長的多樣性，社會生活正變得越來越復雜化。社會成員基于社會分工的不同歸屬于不同的領域，產生了明顯的區隔。在多元性的社會中，各個領域都存在威脅公共安全的風險，這些領域的防控有時需要專業的知識，僅僅依靠人力已經完全無法清除風險，城市公共安全的良性治理變得愈為困難。

再次，城市公共安全問題具有復雜性。在鄉村社會，社會成員往往在相對有限的空間內活動，社會并不具有較強的變動性。在這種相對穩定的社會中，公共危機很少體現出復雜的理路，能夠相對容易地識別和控制。與之不同，變動性和不確定性是現代城市社會的鮮明特征。由于事物之間存在緊密的聯系，公共安全問題的發生往往是多重因素綜合作用產生的結果，有著復雜作用過程和發生路徑，表現出不可預知及難以干預的特點(5)唐鈞：《社會公共安全的治理研究》，《中國人民大學學報》2018年第1期。，很難通過簡單的方式識別、干預和控制。

最后，城市公共安全問題存在溢出效應。在構成形式相對簡單的鄉村社會，事物之間的聯系既不緊密也不復雜，公共安全問題的發生鏈條相對簡明，很難波及到較廣的領域。但在現代城市社會，任何事物都處在極其龐雜的整體性系統中，彼此之間相互影響，相互型塑。任一領域出現公共安全問題，必定會觸動事物之間連接紐帶，波及到其他領域，產生一系列連鎖效應。更為重要的是，公共安全問題經常突然爆發，不但極易造成人員傷亡和財產損失，而且可能引發城市居民心理的不安甚至恐慌，降低人們的安全感。特別是在信息高度發達的今天，公共安全事件出現之后，往往會在短時間內廣泛傳播，溢出效應更為明顯，一旦處置不當，還容易二次引生諸多問題。

(二)社會轉型：我國城市公共安全的治理背景

自1978年始，我國開啟了以現代化為導向的治理變遷。在這個過程中，基于中國共產黨自覺而有序地推動漸進式改革，我國經濟得以快速發展，取得了輝煌成就。在此過程中，城市作為各種經濟活動展開的主要場所，處在優先發展的位置，變得越來越具有吸引力。當今中國，越來越高的城鎮化建設水平，越來越多選擇向城市流動的人群，已成為一個顯著的社會現象。根據國家統計局的數據，截止到2016年末，我國的城市數量為657個，城鎮人口數接近8億，相比1978年分別增加了464個和62053萬人；相應地，我國的城鎮化率也持續提升，到2017年已經躍升到58.52%。《國家新型城鎮化規劃(2014—2020)》指出，我國城鎮化建設將繼續推進，爭取在2020年使常住人口城鎮化率達到60%，努力實現一億左右的農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

在現代化和城鎮化的背景下，城市社會正處在快速發展的轉型時期。在這個階段，經濟的發展及人口的流動推動著社會結構發生深刻變化，而增量改革所造成的新舊體制的摩擦問題也不斷凸顯，與此同時，不同社會力量之間的利益博弈愈演愈烈，社會矛盾錯雜交織，大量威脅社會治理質量的風險源不斷出現。可以說，在充斥風險的轉型社會，城市生活的各個方面遍布威脅公共安全的因素。

首先，城市社會變遷造成異質性增長。在轉型時期，城市社會的快速變化必然對公共安全產生負面影響，出現大量犯罪行為。比如群體性事件及惡性傷害事件。現代城市社會比傳統的鄉村社會在社會結構的構成上更為復雜，不同階層的社會群體有不同的生活狀態和利益訴求。另外，城市的快速發展引發了人口的大規模流動。與之伴隨，不同的思想觀念、文化信仰、生活方式頻繁交織，人們很可能基于不同的認知和立場產生分歧，引發對抗性行為，從而對城市的社會秩序和公共安全構成威脅。

其次，漸進改革衍生出大規模腐敗現象。我國的社會轉型是在黨的領導下以漸進的方式進行的。在這個過程中，扮演主導角色的政府通過有計劃地控制轉型的速度和方向，使我國得以避免現代化過程中可能出現的“轉型陷阱”。但在另一方面，政府主導的改革卻不可避免地會導致政治權力的集中，再加上轉型過程客觀存在的制度性缺陷，城市社會肌體不免為腐敗所侵害。透明國際的調查數據(CPI)顯示，進入21世紀后，我國的清廉指始終在3.4—3.6之間，2017年在全球180國家和地區中僅排名77位。有學者認為，我國的腐敗問題正愈發嚴重，逐漸向系統性腐敗發展(6)陳國權：《權力法治與廉政治理》，北京：中國社會科學出版社，2018年版，第93頁。。在基層社會，腐敗的蔓延會導致社會權利再分配的失衡，削弱公眾對政府的信任，引發官民對抗現象，成為社會沖突爆發的重要誘因。此外，還有研究指出，政治特權和腐敗現象的蔓延容易使犯罪團伙與公務人員相互勾結，結成庇護同盟，造成犯罪猖獗與秩序混亂，成為又一危害城市公共安全的動因(7)張鵬：《城市里的陌生人》，袁長庚譯，南京：江蘇人民出版社，2013年版，第155—156頁。。

再次，市場化進程造成的結構性差異。我國的社會轉型是以市場化為導向的，“以經濟建設為中心”是轉型過程的根本指南。在發展社會主義市場經濟的過程中，通過“讓一部分人先富裕起來”(8)《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年版，第23頁。的策略激發社會活力，造就了經濟發展的奇跡。但是，由于市場本身的不完善和發展方式的不均衡，我國的社會結構在變化的過程中出現了內部落差，最突出的表現便是貧富分化(9)劉燕、萬欣榮：《中國社會轉型的表現、特點與缺陷》，《社會主義研究》2011年第4期。。相關統計數據顯示，1980年以來我國的基尼系數持續增長，近年來也始終維持在0.46—0.47之間，超過國際警戒線。實證研究表明，我國犯罪率的上漲和基尼系數的提高呈顯著正相關(10)胡聯合：《轉型與犯罪——中國轉型期犯罪問題的實證研究》，北京：中央黨校出版社，2006年版，第27—29頁。。與此同時，一些研究也發現，貧富差距擴大所造成的仇富情緒的擴散是近年來社會破壞行為多發的重要原因。這都意味著貧富差距問題已經成為破壞城市社會公共安全的重要原因(11)管傳林：《社會階層分化和社會變遷過程中的社會治理創新與選擇》，《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2015年第4期。。另外，經過40多年的高速發展，我國的社會階層也從急劇分化走向慢慢固化。在此期間，一些利益受損的弱勢群體出現，他們一般聚居于城市的邊緣，形成了一個安全隱患較高且犯罪行為頻發的地帶。同時，階層的固化阻礙了各階層間的溝通，人們很難理解彼此的處境，更不容易達成共識。這種情況隨著時間的延續變得越來越突出，嚴重破壞社會的整合性，引發社會群體間的頻繁沖突，破壞城市公共安全。

最后，功利心理下的道德失范及改革過程中的問題累加。社會主義市場經濟的發展不僅改變了社會結構，而且也深刻地影響著人們的基本觀念。眾所周知，市場經濟下的主體是以利益最大化為行為指向的，用最小的支出創造最大的利潤是其運行的根本邏輯。但是，在完善的社會主義市場經濟體制尚未充分建立和完善的情形下，一些有違社會道德和核心價值的逐利行為會削弱人們之間的信任，敗壞社會風尚，降低社會容忍水平，引發社會矛盾。現在，道德性失范已經成為一項嚴峻的社會病癥，它不斷腐蝕人的思想和行為，成為犯罪滋生的溫床(12)朱力：《變遷之痛：轉型期的社會失范研究》，北京：社會科學文獻出版社，2006年版，第257—287頁。。此外，作為后發國家，雖然我國40年的市場化建設以漸進改革為特征，但與歐美國家歷經幾百年的發展進程相比，在事實上仍極為迅速。由于沒有足夠的時間和空間用以解決發展過程的問題，一些發展過程中出現的弊病可能不斷累加。比如，像毒品、色情、槍支、暴力這些以往受到嚴苛管制的事物在改革開放后就獲得了更大的市場和流動空間，嚴重地降低著人們對公共安全的切身感知。

總之，隨著現代性的增長，處在轉型期的城市社會成為一個存在著大量社會矛盾、社會沖突等危及公共安全誘因的高風險型社會。一方面，轉型社會制造了大量威脅公共安全的因素，另一方面也對治理這些因素提出了迫切的要求。一旦這些問題不能恰當地應對，它們便會隨著社會轉型的深化而不斷強化，甚至可能阻礙整個轉型過程的順利完成。換言之，當下我國的城市公共安全治理既是一項富有挑戰性的工程，同時又具有極其重要的基礎性意義。

(三)危機預防：城市公共安全治理的根本之策

在社會轉型期，威脅公共安全的因素遍布城市生活的各個領域。目前，在應對這一現象構成的治理挑戰時，我國大多數城市政府所采取的是“以事件為中心”的治理模式。實踐經驗表明，這種側重于事后補救的方式不但成本高昂，而且很容易將決策者推入一種被動的境地。因此，政府有必要反思以往的治理策略，開展公共安全的源頭治理，側重危機預防。

在飛行安全領域，有一條著名的海恩法則：每一起嚴重事故的背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。而如果人們能夠在嚴重事故發生之前及時地發現并排除導致危機的輕微事故、未遂先兆以及事故隱患的話，那么嚴重事故就可以避免發生(13)曹惠民：《風險社會視角下城市公共安全治理策略研究》，《學習與實踐》2015年第3期。。換言之，在事故發生之前做好預防工作是減少事故發生的有效方法。這一點，對城市公共安全治理具有啟示意義。

首先，大部分公共安全事件的爆發往往突如其來，而且涉及范圍廣、危害程度重，緊迫的情勢要求決策者必須在有限的時間內作出決策。經驗表明，可靠的決策必須以全面準確的信息為基礎。但在安全事件爆發時，決策者很可能既沒有足夠的時間來獲取信息，也沒有足夠的時間來細致地綜合和分析已得到的信息，因此事后治理的方式并不總能保證決策的質量。其次，在現代信息社會，城市中的公共安全事件往往是社會成員關注的焦點，一次失敗的決策可能會引發民眾對決策者的不滿，從而極大地降低政府的公信力，甚至可能使政府陷入信任危機。另外，城市不但是人口密集、財富聚集的地方，而且體量大、綜合性較強，這意味著，對公共安全事件進行事后治理所耗費的成本也是巨大的。更為重要的是，公共安全事件產生的擴散效應還可能對城市居民尤其是事故親歷者的心理造成難以彌合的損傷。

基于此，城市公共安全的治理者有必要反思以往的治理思路，將治理的側重點放在公共安全問題的潛伏期，注重危機預防。在這一時期，危機的苗頭雖已出現，城市卻依然處在安定有序的狀態。決策者可以通過信息收集，在相對寬松的條件下，細致深入地分析相關信息，制定正確的風險預防和應急管理策略。這種治理方式不但可以極大地降低公共安全的治理成本，最大程度地維持城市的正常生產生活秩序，而且能控制公共安全事件的影響范圍，避免危機可能對政府信任產生的影響，保證城市居民心理狀態的穩定。

(四)危機預防在城市公共安全治理中的挑戰

在實踐中，如何實現城市公共安全的危機預防，在一定程度上對政府能力構成了挑戰。

首先，政府作用范圍有限。在轉型社會，可能誘發城市公共安全事件的因素較多，況且一次公共安全事件的發生往往不是由于單一因素的作用，而是多種因素綜合作用的結果。要真正做到危機預防，政府既要能控制足夠廣闊的范圍，還要及時發現并整合化解各項潛在的風險因素。現代社會已經越來越復雜，任何政府作用的范圍都存在一定的限度，因而要想完全寄托于政府的力量來做到對威脅公共安全因素的全方位的防控，是很難實現的。

其次，信息識別及處理難度大。良好的政府行為既需要可靠的信息作為支撐，還需要決策者能甄別和挖掘相關信息價值。但在紛繁復雜的城市社會，挖掘和整合與公共安全事件相關的信息需要耗費巨大成本，而且管理人員也有可能不具備有效辨別和利用這些信息的能力。以上海外灘“12.31”踩踏事件為例，政府公布的調查報告顯示，相關責任部門事前既未對可能發生的事故作深入的評估，也未做好應對公共安全事件的措施，致使事件升級，造成嚴重的人員傷亡。

最后，政府行為具有內在缺陷。政府作為一種人格化的主體，本身也具有自利的特性。以純粹公共物品出現的公共安全由于存在非營利性，往往不能通過市場化的方式得到良好的供給。而作為公共物品的唯一供給者，政府因為在預防公共安全的過程中缺乏有力的競爭，也很難保持較高供給效率。因此，現實中經常存在的現象是：一些地區的政府部門并不會將公共安全治理納入到城市發展的長遠規劃中，不愿在危機預防中付出足夠的成本，對公眾訴求的回應存在一定遲滯性，在供給公共安全物品時常伴隨著資源浪費等。

在某種意義上，政府在城市公共安全治理中存在的問題，已成為威脅公共安全的體制性風險源。為克服這些弊病，政府就必須轉變治理方式，在公共安全領域尋求協助，鼓勵社會參與，走協同共治之路。現在，理論界和實務界均注意到城市公共安全的預防工作需要依靠合作治理。理論方面，西方有學者在分析如何控制城市犯罪時認為，犯罪是社會、經濟與政治方面問題導致的副產品，因此減少犯罪需要正式與非正式的合作(14)J.R.Green，Civic Accountability and the Police Lessons Learned from Police and Community Relations，in R.Dunham，G.Alpert ed.Critical Issues in Policing：Contemporary Readings，Waveland Press，1993，pp369-395.。國內一些學者也認為，以政府為單一主體的傳統模式難以適應日益復雜的城市安全風險的治理需要，多元主體共同參與風險治理成為一種趨勢(15)董幼鴻：《社會組織參與城市公共安全風險治理的困境與優化路徑》，《上海師范大學學報(哲學社會科學版)》2018年第4期。。還有學者基于治理理論的啟示指出，政府需要在城市公共安全治理中轉變角色，從唯一的供給者轉型為多元治理格局的領導者(16)趙汗青、柏維春：《政府在我國城市公共安全中的角色分析》，《東北亞論壇》2010年第6期。。同樣，在實踐方面，自20世紀90年代以來，一些主要的西方國家為了應對維護城市社會治安過程中存在的治理績效不佳問題，逐步放棄了傳統的集權主義策略，將權力分散并下放給基層社區單位，吸納群眾參與治理過程，引發了“社區警政”的革命，并取得了良好的治理效果(17)陳周旺：《社區中的國家——中國城市社區治安體系研究》，上海：復旦大學出版社，2011年版，第1—5頁。。這對我國的城市公共安全治理提供了有益的借鑒。

(五)依托社區的危機預防：基于社會資本理論的分析

在現代城市，人們居住于社區之中，形象地說，社區是城市的細胞。在社會學上，社區是指存在于具有一定邊界的地域中，其成員有著穩定聯系和心理聯系的人類生活共同體(18)王小章：《何謂社區與社區何為》，《浙江學刊》2002年第2期。。由于長期在一定的空間內進行共同的生活，社區成員通過重復性的交往活動不斷強化彼此間的聯系，建構了穩定的關系網絡，塑造了屬于這一群體的人際氛圍和價值規范。因此可以說，社區成員之間存在大量的良性社會資本。

社會資本是一種具有重要價值的資本形式。它內嵌于社會結構和互動關系之中，由信任關系、參與網絡和共同規范等要素組成(19)[美]羅伯特·D.帕特南：《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，北京：中國人民大學出版社，2015年版，第216頁。，是一種能夠促使人們參與集體行動的重要資源。在政治經濟學家看來，集體行動時，如果人們互不熟知，且不存在強制或激勵機制，那么基于一種機會主義的心理，人們很可能選擇“搭便車”，即期望在不付出任何成本的前提下共享集體收益。這樣，個體理性和集體理性便會出現沖突，公共物品無從得到供給，公共目標也無法得到實現。假如人們之間彼此熟知，建立了穩定的互動聯系和情感紐帶，形成有較強的信任關系和共識性的互惠規范，但是在公共物品供給的過程中，不參與集體行動就很可能損壞個人在集體中的聲譽，弱化與其他成員的人際聯系，降低從其他成員那里獲取幫助的可能性。這顯然不符合理性人的認知邏輯。也就是說，社會資本內在地有一種隱性規制機制，可以提高規避責任的成本，控制機會主義的心理，使個人理性和集體理性實現統一。進一步而言，社會資本能促進集體成員強化合作關系，參與到改善共同生活的集體行動中來。另外，社會資本除了是一種工具性資源，也是一種情感性資源。與其他類型的資本不同，社會資本“使用”得越頻繁，越會不斷累積和生成，即不斷地強化人際關系，密化社會網絡。在日常生活中，人們以人際網絡為紐帶深化認識，相互支持，化解困境，改善共同的生存狀態，奠定社會整合的基礎。從這個角度講，社會資本的形成和積累還意味著集體成員培養了深刻的情感聯系，形成了共同的價值規范。情感聯系的深化使得成員之間更能相互包容，共同規范的作用則使得沖突的化解具備了非正式的依據。這對抑制矛盾的升級和外溢，維護城市社會穩定與和諧有積極作用。

因為社會資本的重要性，社區被很多研究者視為城市社會轉型期重構基層社會秩序的基礎。而從公共安全治理的角度來說，以社區為依托是開展危機預防的一條可行的路徑。

首先，依托社區能擴展治理范圍。既然危害城市公共安全的因素存在于社會的各個領域，那么社區就是安全風險的基本來源，也是進行公共安全治理的基本單位。社會資本是公民精神的重要源泉，社區又是良性社會資本衍生的載體。政府通過與社區建立共治關系，能夠拓展城市公共安全的治理控制范圍，全面地收集相關信息。因此，依托社區，做好危機預防就有了現實支撐。同時，相對懸浮于社區之外的干預力量，長期生活在社區空間的社會成員無疑更了解社區中存在的安全治理問題，也具備應對這些問題的獨特經驗和智慧。政府通過利用這些資源，既可以制定合理的行動方案，又能減少在應對和化解危機時的成本。

其次，依托社區有助于控制人為風險。社會資本形成于集體成員所形成的互動網絡，網絡越密，人們之間交往就越頻繁。在一個成熟的社區，社會資本的存量很高，人們之間形成穩定的互動網絡，可謂彼此熟知。這種熟知將公民信任與共有責任聯系起來，形成了一個包容性的空間。這樣一個空間的存在，能夠促進信任關系的形成，推進社會的整合，幫助城市化過程中的外來群體融入到城市社會，減少社會結構的變遷和貧富差距的拉大所導致的越軌行為。另外，在共同利益的基礎上，不同的聲音和意見得以表達，多元的觀念和利益得以對話，通過這種協商互動機制，人們能夠更好地理解對方、解決矛盾、減少對立，將沖突抑制于萌芽狀態。通過這種機制，大量威脅城市公共安全的誘因得到預先控制。從這個角度看，以社區為依托的治理進路，不但可以比傳統的方式對公民造成的心理損傷更少，而且可以在更積極的意義上培養公民的參與能力，維護社會和諧。

最后，依托社區有助于提升政府治理能力。社會資本以互動網絡為載體，而互動網絡又是信息傳遞的渠道。在轉型社會，政府與公眾溝通途徑的缺失是一些危害公共安全事件發生的因素。通過與社區的合作，互動網絡可以幫助政府及時整合社區成員形成利益訴求，制定合理的政策，減少不合理的行為方式所造成的官民沖突。此外，政府與社區的合作可以促進民眾對政府行政過程的了解，控制腐敗行為的發生，塑造良好的政府公共形象。這樣，政府在處理公共安全事件時就能更具領導力，在處理突發事件時也能獲得更大的緩沖空間，減輕決策失誤帶來的負面效應。

三、依托社區治理城市公共安全的現實困境及實踐進路

理論上，政府以社區為依托，通過協同共治的方式來預防公共危機，是有效治理城市公共安全的可行路徑。但是，在城市社會轉型的現實背景下，實施這一治理路徑尚面臨著一定的困境。

(一)現實困境：社會資本流失與自主供給風險

首先，社區變遷造成社會資本流失。改革開放以來，作為我國經濟體系中的熱門領域，房地產行業的發展驅動著城市居民生活樣態的變化。在單位制解體以及住房商品化的背景下，大量新型小區得以建立，人們擁有了更多的擇居自由。同時，為了適應現代化發展的內在需求，自20世紀90年代開始，大規模城市改造運動興起，城市不斷擴張，許多存在了較長時間的社區被打破，城市居民必然面臨社會重組。基于這兩股力量的推動，很多長期存在于社區之內的“熟人社會”消失了，新近重組的社區居民之間存在著重大分化，這主要表現在：橫向上，居民在種族、民族、語言、文化、宗教、職業等領域的差異增大；縱向上，居民在收入、財富、教育資源占有上的差異加大(20)蔡禾、賀霞旭：《城市社區異質性與社區凝聚力——以社區鄰里關系為研究對象》，《中山大學學報(社會科學版)》2014年第2期。。這必然阻礙人際聯系的發展，使社區居民之間發生區隔，進而造成家庭生活“原子化”以及公共生活的減少。換言之，當下城市社區中的社會資本急劇流失，人們之間的認同感、凝聚力下降，社區的整合力也逐步降低。

其次，人口流動成為社會資本生成的障礙。在我國城鎮化建設的過程中，大規模農業人口向城鎮轉移，形成了人口流動的熱潮。而如何整合外來人口，使他們融入城市社會，是保證城市社會良性發展的關鍵問題。但是，受到現階段城鄉二元體制的限制，城市政府在社區建設中大多采取的是以城市居民為主的治理邏輯，忽略了對大量外來人口群體的吸納(21)黎熙元、陳福平、童曉頻：《社區的轉型與重構——中國城市基層社會再整合》，北京：商務印書館，2011年版，第59頁。，客觀地造成了城市居民和外來人口的差別，人為地阻礙了二者之間的溝通。在體制性因素的制約下，大部分外來人口難以居于穩定的狀態，一些社區想建設開放包容的公共氛圍變得困難重重，很難穩定推進社會資本的生成和積累。

最后，公共安全自主供給面臨著失效的可能。按照政治經濟學的觀點，公共安全是一種典型的公共物品，即一種為全體社會成員所共享的資源(22)李禮：《城市公共安全供給的合作網絡》，《中國行政管理》2011年第7期。。這一特性決定了在供給公共安全的集體行動中，理性追求自我收益最大化的每一個集體成員都會傾向于讓其他人承擔公共安全的供給成本，以便使自身在不付出任何成本的前提下享有安全福利。在這種行為邏輯下，個人利益與公共利益便會形成較強內在張力，公共安全無法自主得到供給。這也就是為什么在大多數情形下政府需要獨自扮演公共安全供給主體的原因。但在協同共治的治理需求下，供給失效困境必須想辦法克服，其基本思路有兩條：一是通過改造“理性人”，使人們在主觀上放棄自利行為；二是通過引入制度和政策強制，禁止“理性人”自由選擇(23)燕繼榮：《社會變遷與社會治理——社會治理的理論解釋》，《北京大學學報》2017年第5期。。一方面，自利行為的克服可以依靠社會資本的作用，作為社會的黏合劑，社會資本可以強化人際之間的認同和信任，使集體成員建立隱性規約，增強公益精神；另一方面，制度的供給則必須依靠國家的介入，即政府通過制度建設實施有效激勵，處理機會主義行為，引導人們參與增進公共利益的集體行動(24)龍海波：《信用政府構建及治理能力現代化——社會資本視角的考察》，北京：中國社會科學出版社，2016年版，第46頁。。這意味著，公共安全的有效供給需要社區發展與政府干預的協調合作。但在當下城市社區社會資本大量流失的情況下，實現公共安全治理的協同共治，需要政府將安全治理內化到社區發展中。

(二)實踐進路：以社區建設切入協同共治

城市社區中社會資本的流失和公共安全的公共物品性阻礙了以社區為依托的城市公共安全治理，克服這些困境的關鍵在于重建社區中的社會資本。具體實踐時，政府可從轉變公共安全的治理理念入手參與社區建設，拓展社區公共空間，密切社區公眾之間的互動，鼓勵人們對公共安全事務的參與，同時建設協同共治的制度，促進社會資本的生成和積累，最終實現公共安全治理方式轉變。

1.轉變治理理念，參與社區建設

我國推進現代化的進程導致了城市社會的整體性變遷，一個遍布風險的社會已經形成。在這樣的背景下，城市的穩定運行和健康發展對公共安全治理提出了更高的要求。在傳統治理模式中，政府是城市公共安全的主要供給者，其他力量的參與是有限的，這種側重于事中和事后補救的治理方式不僅對政府能力提出了越來越多的挑戰，而且也無法保證良好的治理績效。因此，轉變治理模式勢在必行。

思想是行動的先導，要轉變治理模式，須從轉變政府治理理念著手。首先，政府應意識到在城市社會轉型的背景下，現有的治理方式成本高昂，難以適應轉型社會內在要求，從危機控制轉向危機預防才是公共安全治理的基本趨勢和根本之策。其次，為了克服政府在治理能力方面的有限性，政府必須轉變角色定位，構建協同共治的治理格局。最后，要實現協同共治，拓展危機預防的范圍，政府還應當認識到社區的積極作用和重要價值，即社區是連接城市社會良性發展和公共安全有效治理的載體。

另外，政府以社區為依托開展公共安全治理，還必須認識到社會資本是良性資源。社會資本是公共參與精神的重要來源，內含化解人際矛盾的隱性規制，并能為制度效力的發揮提供支撐。社會中只有存在一定存量的社會資本時，才能在健康的軌道上良性運行。但城市發展是城市社會從舊有的穩態中解離而達到更高程度的穩態過程，這個過程必然使社區中的社會資本出現劇烈流失的問題。一旦流失過重，社會很可能陷入惡性循環。在社會難以依靠自我調整提高社會資本存量、打破惡性循環的情況下，政府需要作為外部的激發力量重建社會資本。事實上，一些實證研究證明，特定形式的政府介入是社區中社會資本得以發展和增進的必要動力(25)劉春榮：《國家介入與鄰里社會資本的生成》，《社會學研究》2007年第2期。。

2.拓展公共空間，開展協商治理

政府介入是城市社區中社會資本增生的重要途徑，但并非所有的政府行為都能對社會資本的增生有積極的影響，甚至有一些行為還可能起破壞作用。因此，政府介入必須講求策略，采取合理的行為方式。理論上，社會資本可分成垂直結構的社會資本和水平結構的社會資本。前者表現為縱向的等級服從關系，具有封閉性；后者則表現為橫向的廣泛聯系，具有開放性(26)燕繼榮：《社會資本與國家治理》，北京：北京大學出版社，2015年版，第113頁。。社會資本起源的主導解釋模型認為，垂直網絡的密集程度同社會成員之間的信任關系和合作行為沒有相關性，相反，社會中的水平社會資本越多，越能夠推動集體行動和制度規范走向成功。這意味著政府投資社會資本應以水平社會資本為導向，以此為基礎來促進共享性的態度、價值、信任、規范的形成。

在實踐中，政府要促進社會資本的生成和積累，應當從推進社區成員間的互動開始，逐步激發民眾參與城市公共安全治理的熱情。一些成功的社區治理經驗表明，搭建社區公共論壇是一種能夠強化個體聯系、驅動公共參與的有效途徑(27)潘小娟：《中國基層社會重構——社區治理研究》，北京：中國法制出版社，2004年版，第161—186頁。。所謂公共論壇，指的是公民可以參與公共事務的公共空間或公共平臺，形式多樣，既可以是正式的，如社區議事會、社區自治委員會，也可以是非正式的，如社區微信群、社區居民咖啡館會議、茶話會、座談會等。作為社區中組織化的公共空間，公共論壇存在很多優勢：其一，公共論壇有利于打破商品住宅時代存在于社區成員間的壁壘，使人們從彼此隔離的狀態下解放出來，通過公共論壇中不同形式的組織活動豐富聯系途徑，增進彼此間的了解和信任。長此以往，社區中的社會資本就會增多。其二，公共論壇也為信息的匯集和流通創造了空間。政府在公共論壇中通過與社區群眾進行溝通，能夠將分散的公共安全信息整合起來，為制定合理的公共安全治理方略，提前著手化解風險源奠定信息基礎。其三，政府在公共空間的積極作為還能豐富與公眾溝通的渠道，樹立良好政府形象，提升公眾對政府的信任。這不但有利于增強政府在公共安全治理中的號召力，而且也能緩解政府在突發公共安全事件下所面臨的決策壓力，降低二次誘發其他問題的可能。

另外，在對相關的公共安全議題進行決策時，政府應采取協商治理的方式。與簡單的投票表決不同，協商關注的是參與各方對決策過程平等且真實的參與，強調通過參與來彌合差異、達成妥協，形成共識性意見。與壟斷性的決策方式不同，協商能夠使決策過程從封閉走向開放，轉變政府行為，使其在公共事務治理的過程中從被動的應對走向主動的吸納。首先，在流動性和不確定性因素交織的轉型城市社會，依靠協商治理的機制，政府能夠將各方面的治理力量，特別是在城鎮化進程中被邊緣化的外來群體吸納到決策過程中，使多元意見獲得表達的渠道，擴大不同群體間的共識，疏解負面情緒，促進社會整合。在此基礎上，以包容為導向的社會風氣和以公益為導向的公共精神便能形成，各種異質性因素之間的摩擦沖突也可受到抑制。其次，協商的過程也是合作關系形成的過程。不同于情緒化的宣泄，協商是一種在理性精神指導下展示高品質的公民活動。在此過程中，協商突顯出公共利益的重要性，這有助于引導人們信任、合作、寬容，以及形成和理性有關的價值觀和態度，拓寬公民參與的渠道，增進社區居民對政府的信任。通過協商，社區成員可以凝聚起來，使社會資本不斷循環累加、快速增長。最后，廣泛的協商對促進志愿行動和集體行為的形成有積極作用。協商不只是意見表達的過程，同時也是責任確立的過程。通過意見表達，參與各方確立了集體行動中所需扮演的角色，這可以避免責任混亂狀態下治理無效局面的發生。另外，政府可以在協商中充分挖掘群體的智慧，廣泛地動員社區中的公共資源，提升城市公共安全治理的能力。

3.構建激勵和監督制度

由于公共安全在供給時面臨著集體行動的困境，如果沒有制度的支撐，協同治理就很難實現。在制度經濟學家看來，制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它是一些人為的設計形塑人們互動關系的約束(28)[美]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，上海：上海人民出版社，2014年版，第3頁。。要避免集體行動的陷阱，必須通過制度克服個體的“理性人”傾向，這需要依靠選擇性激勵制度和監督制度。

選擇性激勵是奧爾森提出的克服搭便車行為的一種方法(29)[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，上海：上海人民出版社，2014年版，第34頁。。這種方法要求選擇性地對待集體行動所涉及的成員。具體講，在公共安全供給的過程中，對于積極參與者，要給予其一定的物質獎勵，也可以給予其一定的榮譽表彰。對于規避責任者，則需適當地進行一定的懲罰。本質上，選擇性激勵是一種扭轉集體成員“成本—收益”失衡局面的方法。尤其是在社區中的社會資本初始存量較低的情形下，它不但可以激發不同主體參與城市公共安全治理的動力，而且能進一步促進社會資本的形成。

監督制度的設置對規則的長期運行和集體行動的高效運轉均具有重要意義。奧斯特羅姆認為，對于集體來說，共同行動的長期實現需要解決新制度的供給、可行承諾和互相監督三大問題(30)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務的治理之道》，于遜達、陳旭東譯，上海：上海三聯書店，2000年版，第69頁。。監督不力時，違規行為會層出不窮，制度便無法為人們提供一種穩定的預期，效力也會衰減。奧斯特羅姆認為，社會資本可以為自我監督奠定基礎。然而，在當下的社區條件下，制度監督的責任需要政府承擔，并通過促進社會資本的增生為日后自主監督奠定基礎。另外，從制度系統整體運轉的角度來說，監督也承擔著信息反饋的功能。通過監督，人們可以清楚地了解制度運轉的狀況，也能夠依據這些反饋得到的信息，調整協作治理的目標和方式，對相關治理主體進行獎勵和制裁。當然，除監督之外，政府也要特別注意滿足參與者的回應性需求，及時公開公共安全治理過程中產生的信息，使制度得到切實的執行。