市場與行政：合村并居重構鄉村秩序的兩種形式
——基于山東省諸城市的調查

武中哲

(山東財經大學法學院，山東 濟南 250014)

一、問題的提出

伴隨著當前城市化進程的快速推進，我國城鄉關系發生了根本性的改變。在城市文明的強勢擴張和擠壓之下，村落數量開始急劇減少，村落組織逐漸走向消解，從而出現了“村落終結”這一背景復雜且影響深遠的社會問題，村落社會的命運問題開始被提上日程。作為傳統農業大國，中國社會的這一復雜變遷不可能是從“傳統”到“現代”的單向過渡，其中必然充滿著矛盾沖突以及復雜的結構轉換。在此背景下，村落的未來及其發展走向便成為當下中國社會所必須直面的根本性問題。

中國農村社會歷史上沿襲著自然村落散居的態勢，在自然經濟和包產到戶政策的實施過程中，農村的自然村落結構并沒有發生本質性的改變。最近幾年，在城鎮化和城鄉一體化的政策框架下，合村并居在各地農村紛紛展開。合村并居打破了傳統的自然村散居的狀態，是近期農村社會組織的大變革，對此理論界尚存在不同的看法。一種觀點認為，合村并居具有必要性和可行性。必要性之一是經濟性，即村莊合并有利于基礎設施的優化和充分利用，有利于推動農業發展方式轉變，同時提升了農村經濟結構，促進了農業專業化、集約化、規?；l展(1)施曉娟：《合村并居帶來“乘法效應”》，《人民日報》2010年7月4日。。必要性之二是有利于推進城市化，減輕大城市的壓力。合村并居的現實可行性來源于生產方式轉型、城市生活方式推廣、家族觀念弱化、空心村增多等多個方面的因素(2)韓?。骸犊h域城鄉一體化發展的諸城實踐》，北京：人民出版社，2009年版，第33頁。。另一類觀點則對合村并居表示質疑和否定，認為有些地方政府進行合村并居是為了征用土地。例如，在國家推出的土地增減掛鉤的政策背景下，地方政府開始圍繞土地資源對村莊合并進行行政干預，農民“被上樓”的呼聲也日漸高漲(3)賀雪峰：《合村并組遺患無窮》，《三農中國》2005年第7期。。然而，居住方式的改變與當前農民的生產方式并不對應，農民上樓以后增加了生活成本，與其收入水平并不對應。另一方面，合村并居磨滅了鄉村的多樣性，造成了鄉村文化的消失，降低了中國鄉村共同體公共生活的質量，給農民的日常生活帶來了諸多不便(4)唐皇鳳、冷笑非：《村莊合并的政治、社會后果分析：以湖南省AH縣為研究個案》，《社會主義研究》2010年第6期。。而更多的觀點是介于二者之間，認為從我國現實看，村莊合并具有某種積極意義，有利于改革落后的農村結構和管理體制，但同時社區規模變大、功能增多、成員構成日益復雜，管理難度也在逐漸加大，行政力量干預過度也會帶來諸多“后遺癥”(5)房小嬌：《我國農村“遷村并居”面臨的主要問題及其對策》，《沈陽農業大學學報》2012年第6期。。

除了對于合村并居是否合理的討論之外，另外的一些研究也涉及到合村并居中利益多元化的治理，以及合村并居后農村新型社區管理模式問題，其中討論的主要問題是在合村并居改變了農村組織結構和居住方式的背景下，農村社會如何進行治理，以及如何承接傳統農村與新型社區之間的過渡等。有研究認為，一方面，村莊合并節約了管理成本，降低了國家的財政支出，也有利于村級基層組織建設；另一方面，合村并居后村莊的邊界被打破，村民的社區認同薄弱，村莊內部沖突減弱而村莊外部沖突升級，農村沖突的節點開始主要轉向農村和政府之間，村民和基層政府脫節，鄉村治理面臨重重壓力(6)郭占鋒、李琳、吳麗娟：《村落空間重構與農村基層社會治理——對村莊合并的成效、問題和原因的社會學闡釋》，《學習與實踐》2017年第1期。。同時，“資本進村”推動的合村并居將帶來村社利益格局的劇烈變動，對鄉村社會穩定和社區治理造成危害，而以“村社理性”為原則的合村并居能夠使村社共同體的利益最大化地得以保持(7)陳靖：《城鎮化背景下的“合村并居”——兼論“村社理性”原則的實踐與效果》，《中國農村觀察》2013年第4期。。

綜上，已有研究所反映出的問題基本指向兩個方面：一是合村并居后農民個體的生活質量問題，二是合村并居后形成的新社區的公共秩序問題。二者相互聯系，并分別面向經濟和社會兩個層面。如果將其歸結為一個問題，那就是合村并居的過程中如何構造社會秩序。對于這個問題，已有的研究大多數給予了“擔心”，其主要理由是合村并居打破了原來自然村的界限，也就是在很大程度上打破了維護鄉村秩序的原有基礎，因而合并后的新社區的治理必然面臨重重困難。然而這種結論更傾向于重視了合村并居的結果，而輕視了合村并居的過程，也就是忽視了其實踐過程中的獨特進路。也就是說，鄉村秩序主要是在合并的過程中建構的，合村并居的前提和條件是其未來社會秩序構成的堅實基礎，而要了解這一點，就必須結合現實中的案例進行深入的調查研究。

二、合村并居的諸城實踐

合村并居是將原來的自然村落整合為社區的過程，在這個過程中，農民的居住方式和生活方式發生了較大的改變。從廣義上看，合村并居也是城鎮化和城鄉一體化的一種路徑和方法，即農民不需要遷入城市就可以擁有類似于城市社區的居住方式，從而實現了居村農民的市民化。居村農民市民化是以小城鎮和新型農村社區為依托，以社會公共服務建設為基礎建立新的居住環境，轉變農民原有的生產方式和生活方式的過程(8)高君：《推進居村農民市民化發展的現實困境與改革路徑》，《社會科學輯刊》2017年第4期。。與城市化的一般模式不同，合村并居是通過集中居住實現的。山東省諸城市從2007年7月開始開展村莊合并，成為全國首個撤銷全部建制村的城市，由此也成為了理論界和政策領域關注的焦點，相關的“諸城模式”也開始引發諸多討論。諸城市在推行合村并居的過程中沒有引發明顯的社會沖突，當地農民對這種模式具有較高程度的認可和接受。之后，很多縣市紛起效仿，乃至于“諸城模式”成為經濟較發達地區農村的一項規模性運動。本文之所以選擇諸城市作為個案，一方面是因為諸城市是較早推行“合村并居”試點的城市之一，其中的一些做法得到了學術界和政策界的廣泛討論，另一方面是因為諸城市是山東省乃至全國推進合村并居比較徹底的縣級市，全市范圍內的所有村莊都參與了合村并居規劃。

(一)諸城市推進合村并居的背景和條件

諸城市在合村并居實踐中積極貫徹山東省政府推進新型城鎮化建設的相關政策，著眼于解決農村現實問題，主要基于以下兩個方面的現實需要而進行：一是城鎮化過程中土地的增減掛鉤政策的需要。2006年山東省借助城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點政策，開始推動村莊合并和農村社會化發展。2009年山東省政府相繼出臺了《關于推進農村住房建設與危房改造的意見》和《關于大力推進新型城鎮化的意見》，提出以中心村為核心，以農村住房建設和危房改造為契機，用五年左右的時間實現農村社區建設全覆蓋。二是村莊福利和公共服務改善的需要。隨著城鎮化的發展，不能實現本地就業的中青年大多外出打工，村里只剩下老人、婦女和兒童，一些村莊逐漸萎縮。與此相反，一些區位條件、基礎條件、資源稟賦、發展潛力和產業基礎較好的村莊卻逐步擴張，村民基本能夠實現本地就業。村莊之間的嚴重分化使不同村莊的村民福利也產生了較大的差異。逐漸萎縮并退化的村莊不但缺少基本的公共服務，村民的基本福利也只維持了較低的水平，需要公共財政的支持?；谝陨蟽蓚€方面的基礎和條件，村莊分化背景下的整合也就進入了政府決策者的視野，并且隨著財政收入的逐年提高，政府有責任也有意愿加大農村的公共投入。對于地方政府而言，如果能夠實現合村并居，就能明確政府的公共投入目標，集中力量改善公共服務條件。因為整合原有的自然村，并且在村落整合的基礎上成立社區服務機構，可以使得公共投入更加集中有效。同時，社區內的公共服務設施惠及社區內各個村莊，將對落后村、邊緣村和人口數量很少的“萎縮村”產生帶動和改變作用。這些對于合村并居的基本認識以及對當地經濟社會發展的優勢，成為政府開展此項工作的最初動因。然而，僅有主觀動機還不夠，還需要有現實條件。諸城市之所以能夠率先開展合村并居，與其所具備的一些獨特條件是分不開的。

首先，諸城市的農業產業化發展需要有新的農村組織形式與之相適應。在農業產業化發展中，諸城市“公司+農戶”的經營模式受到了地域和規?；矫娴南拗?，因此，推進產業化升級成為農村發展、農民增收的一個關鍵問題。通過合村并居以及建立農村社區可以較為有效地解決農業標準化生產、集約化經營和社會化服務等一系列問題，同時還可以承接城區企業向農村的輻射延伸，實現以工促農、以城帶鄉的目標，因此也是推進城鄉一體化的一個有效舉措。

其次，諸城市是中小企業產權制度改革的發源地之一。1992年，諸城市面對全市103家企業虧損、嚴重缺乏發展動力的現實，率先采取股份合作制，在實踐中取得了突破性的成功，激發了企業活力，壯大了縣域經濟，在產權改革方面創造出了一個成功的“諸城模式”。諸城市企業改革的實踐以及后續企業集團的發展，為市財政收入提供了堅實保障，而地方財政收入的大幅度提高則為后來推行合村并居提供了基本條件。

最后，諸城市政府的執政理念和農民的思想意識至關重要。中小企業產權改革體現了當時諸城市政府敢闖敢干的一種工作作風，這種工作作風在當地不斷傳承下來，成為在合村并居過程中再創一個“諸城模式”的主要條件。與產權改革不同，合村并居是一個涉及千家萬戶切身利益的大工程。在這個過程中，僅有領導理念的推行是不夠的，必須要有民眾的理解與響應，而民眾的理解與地方的官民關系密切相關，體現為一種地方的文化傳統。諸城市自古民風樸實、名人輩出，官民沖突較少發生，從而為合村并居的實施提供了必要的社會文化環境。

(二)諸城市合村并居的兩種基本類型

在具體推進合村并居的過程中，諸城市政府采取了宏觀一致與微觀差異相結合的原則，即在總體統一規劃的基礎上，結合各地具體情況逐步推進。主要做法為：按照地域相近、規模適度、有利于整合利用現有公共資源的原則，將全市1249個行政村規劃為208個社區，服務半徑2公里，涵蓋5至6個村、1500戶左右。在社區內選擇一個交通比較便利、班子基礎比較好、發展潛力比較大的村莊，作為社區服務中心所在村。統一規劃社區服務大廳，配置5至7名工作人員，其中既有街道掛職的工作人員，也有每年選聘的大學生村官。社區服務機構包括醫療衛生所、治安警務室、電子圖書閱覽室等。設立行政辦事大廳，為居民進行現場辦公，從而由比較規范的社區管理替代原來的分散自然村的管理。諸城市在合村并居中積極推進“政府主導、多方參與、科學定位、貼近基層、服務農民”的農村社區化服務，即把地域相鄰的幾個村莊規劃為一個社區，選擇一個發展潛力大的村莊為中心村，配套設立社區服務中心，由社區服務中心具體承接和延伸政府對農村的公共服務職能與部分社會管理職能(9)李成貴：《造福農民的新機制——諸城市推進農村社區化服務的探索與實踐》，北京：人民出版社，2008年版，第1—2頁。。

但是，在具體的操作過程中，各個村莊的具體情況又存在差異，主要體現在富裕程度、產業狀況、地理位置、自然村之間的聯系等方面。因此，不同類型的村莊在合村并居中的推進速度、整合模式和福利模式等方面都多有差異。其中最主要的是資金來源不同，表現為有的社區建設資金來自于市財政、街道(鎮)財政和中心村的投入，有的來自當地的經濟成功人士，其主要做法是先將個人資產投入到社區建設中，將來再從通過土地置換所獲得的資金中得到補償。

雖然不同村莊具有不同的基礎和條件，但基本上可以依據經濟發展狀況和離中心城區的距離來作一個理想類型的劃分。就全市的村莊分布情況來看，以上兩個條件之間基本呈現正相關關系，即離城區較近的村莊，產業轉型較早，農民總體富裕程度較高，且村莊之間的關聯度較高；離城區較遠的村莊，富裕程度較低，村莊之間的關聯度較低。當然，也不排除有些離城區較遠的村莊，由于具有自己的產業因而經濟狀況較好的情況，但總體上處于這種情況的村莊數量較少。本文中我們按照兩個理想類型，重點調查了諸城市龍都街道辦事處的楊春和土墻兩個社區，進行了比較研究。

楊春社區原來是一個落后村莊，20世紀90年代末以后開始發展工業企業，繼而形成集團。2004年，伴隨著城市的擴建，原來5個村莊的土地全部實現了用途轉變，社區內農民的職業發生轉型，原村民中的一部分在楊春集團就業，另外一部分在其他企業就業?？梢姡瑮畲荷鐓^走的是以工業化推進社區化的路子。與合村并居前相比，并居后的社區管理與企業發展產生了良性互動。楊春社區的合村并居首先依賴于其靠近市區的地理優勢，其次是借助工商業的發展，最后是對傳統農業的改造。社區居民既有集團公司的分紅，又能通過就業獲得收入，各種保障也比較齊全，相比城市居民，他們在收入、福利和保障方面更有優勢。

與之形成對照的是，土墻社區是純粹的農村社區，由6個自然村合并而成，居民主要以農業收入為主。土墻社區合村并居的主要做法是，在不撤銷原村莊的前提下規劃建設新的中心社區，對社區進行中長期規劃。具體為，地方財政出資首先在中心村建立社區機構，并規劃建設占地528畝的居民新區，建設住宅樓136棟，可容納3900多戶農民入住。其目標是通過經濟結構調整，提高社區中心村的就業率，吸引周邊居民到社區中心村居住，并培養周邊居民對社區的認同感。土墻社區合村并居的實踐過程反映出，地方政府的發展理念對于合村并居能否開展以及能否成功，具有基礎性和決定性的作用。如果沒有強大的政府財政力量支持，中心社區的基礎設施建設無法完成，周邊環境也得不到改善，合村并居將成為空談。

三、兩種典型村莊的整合路徑和村民意愿

合村并居改變了鄉村的空間結構、居住方式和組織方式，原來分散的自然村的村民按照就近和便利的規劃原則合并為一個社區，村民的生活資源來源渠道、村民的組織方式和社會關聯渠道都相應的發生了變化。實踐當中，絕大多數的村莊的合并過程需要經歷一個長時間的漸進過渡，其中包括原有自然村的漸次解散與新社區的逐步形成，因此，村莊社會秩序必然處在一個漸進式的建構過程中，新的鄉村社區治理方式必然要根據不同類型村莊的現實情況作出不同的調整。楊春與土墻兩種類型的社區在形成機制與邏輯以及社會秩序建構方面都存在著區別，雖然都是在政府行政力量的主導下完成合并的，但在具體的實踐過程中卻選擇了完全不同的路徑。

(一)兩種類型村莊的整合路徑

1.依靠市場力量，依據市場機制整合農村社區。楊春社區的整合是基于市場化的機制完成的，因為這個社區下屬的5個村莊在空間上非?？拷?，并且都處于諸城市近郊。因被城市的擴張所自然覆蓋，這些村莊的土地具有了相當高的市場價值。原有耕地已經全部變為建設用地后，租賃市場開始發育并逐漸成熟，從而推動了集體收入提高。社區具有較為成熟和發達的集體經濟，此類集體經濟的基礎不再是農業生產或者與農業生產有關的產業，而是開始向“租賃集體經濟”轉向，即主要依靠集體土地即建筑物的租金獲得較為固定的收益。例如，諸城楊春商貿集團的集體經濟中超過60%的收益來自于租賃性收益。這種集體經濟以集體土地為原始資本獲得集體收益，無需高密度的勞動投入。同時因社區內難以消化所有勞動力就業，大部分人開展了個體經營，或外出務工，賺取另外一份收入。楊春社區中各個自然村的利益已經通過新的集體經濟進行了整合，轄區居民通過股份制方式定期獲得分紅，集體福利則主要是社區提供的養老服務，社會保障的主要內容是農村醫療保險。對于社區內出現的特殊困難群體，社區也提供了類似于傳統農村五保制度的救助辦法，相關經濟支出和服務由社區委員會承擔。

同時，隨著社區周邊市場的繁榮，外來人口開始逐年增多，有到該社區租賃住房居住的，有購買住房居住的，也有轉租社區居民的商鋪攤位的。總之，市場經濟的發展使得社區的構成越來越多元化，在功能上已經開始演變為城市社區。社區成員逐漸呈現陌生化的狀態，理性和契約意識開始占據主導地位，社區治安已經納入到城市管理的范疇。傳統農村社會的治理框架是在社區人員流動較少的背景下形成的，因此當遇到人員流動加快的狀況時，相關問題就顯現出來了。在以人員流入為主的社區，僅僅治安與衛生環境所需要的公共支出就足以給集體經濟帶來沉重負擔。這種自助型的社區公共建設基站，所投入的建設資源與集體成員的切身利益并沒有十分直接的關系，這無形中弱化了利益相關人員對支付制度、集體經濟稅費減免制度、社區政務服務中心以及其他公共制度的建立或健全，傳統自助型制度或機制將逐漸被取代(10)藍宇蘊：《非農集體經濟及其社會性建構》，《中國社會科學》2017年第8期。。然而，該社區還不同于完全意義上的城市社區，兩者間最大的區別在于社區的管理還是基于原來合并起來的村莊，社區的領導班子成員還是從原來轄區內的5個村莊的負責人中產生的。社區中經濟經營的部分是面向原村莊的成員，而非面向社區內的所有居民。換言之，社區居民是社區管理和參與社區管理的主體，而原自然村的居民則是獲得社區經濟資源的主體，社區管理已經和社區經營分離開來。

2.依靠行政力量，在政府財政支持下實現村莊合并而構造社區。土墻社區中的自然村沒有固定的工商業，只有單純的農業生產，因此必然缺乏像楊春社區那樣的內在的市場化動力機制。此類村莊的整合不可能一蹴而就，往往需要很長的時間才能完成，甚至于有的社區不可能完全完成，因為農戶離開原來的自然村搬入社區，要付出一定的成本。例如，土墻社區規定，原有住房和院落總面積100平方米的家庭要想在社區獲得同樣面積的樓房，需要補交5萬元左右的資金。這對于單純依靠農業生產獲得收入，尤其是比較貧困的農村家庭來說難以承受。

在此類純粹的農業社區中，各個自然村在社會治理中仍然發揮著實質性作用，而合村并居中形成的新社區則主要承擔一個中心生活區的功能，如為轄區居民提供辦事的窗口，以及郵政、社保、電信和糧油等服務。土墻中心社區中現有居民只占6個自然村居民總數的一小部分。土墻社區合并實踐中，地方政府首先在中心村的區域建設居民住宅樓，面向6個村的村民置換出售，總體的規劃是所有村民都搬入住宅樓內居住，由此將騰出來的宅基地復耕為農田。在初始階段，只有部分中心村的村民以及少數周邊村莊的村民上樓居住，因此社區的建設規模不大，只能漸次展開。這個過程主要依靠地方政府的前期投入，給予村民一定的優惠條件吸引他們進入中心社區居住。后來搬遷的規模逐漸加大，至今社區已基本成型，政府又對社區進行了進一步的規劃建設，將其劃分為中心的商貿聚合居住區、兩翼的旅游休閑風景區和工業園區，以此進一步增強了社區的吸引力。從剛開始推動到基本完成社區規劃建設，大約經歷了十年的時間。

從整個過程來看，土墻社區的合村并居是依靠地方政府的行政力量推進的。整合社區的邏輯是基于土地資源整合基礎之上的空間聚集，并以此完成一些政府公共服務項目的下沉延伸。社區的融合和管理需要一個較長時間的過渡才能完成，在此過程中單純依靠社區內原自然村產生自發的治理能力比較困難，往往需要地方政府行政力量的持續關注，并需要必要的經濟方面的扶持，因此對地方財政的依賴度也較高。

(二)兩種類型社區的農民意愿

楊春和土墻兩種類型的合村并居形式遵循著不同的整合路徑，也必然會具有不同的治理手段和治理效果，而最終社區秩序的維持和社區治理體系的完善需要以社區居民的滿意為前提。這不是一個單純的市場行為，也不是一個單純的政府行為，而是二者相互融合和相互承接的動態交互演進的結果。在這個過程中，只有以社區居民的需要為前提，合村并居才能夠順利推進，也才能夠取得實效。

對農民而言，經濟收入是最基本的，是生存和發展的基本資源。因此，合村并居過程中應首先關注的是收入來源和就業問題。收入來源包括集體經濟和就業收入兩種，前者一般以福利或股權分紅的形式獲得，后者則來自于勞動所得。源自兩個領域的收入減去生活成本，如果能夠比合村并居前有明顯的提高且能夠保持穩定，則農民對合村并居就會感到滿意。這里也涉及到居住方式與職業形式相適合的問題。對于純農業社區，居民主要從事農業勞動，城市社區化的居住方式與農業生產方式并不相適，因此像土墻社區這樣的農村社區，原自然村中真正能徹底搬到中心社區樓房居住的家庭還是少數。

在傳統鄉村中，農民建立了相對穩定的社會網，形成了較為穩定的家族體系，村莊合并將改變這種社會格局。新的社區生活是否能夠形成農民日常精神生活的替代機制，并在多大程度上提升他們的精神生活質量，將影響到他們對合村并居的滿意度。在這里，那些依靠城鎮化中的產業發展從而帶動村莊整合的社區，與那些依靠地方政府的外在力量整合的社區，在村莊的社會聯系方面會有不同的表現。代表前者的楊春社區幾乎很少存在合村并居后的不適應和難以融合的問題，村民在認知上已經打破了原自然村的界限，有些年輕人甚至對此沒有記憶。而土墻社區的村莊整合是依靠行政力量推動的，在起始階段很難真正實現融合。合并之所以能夠完成，一方面是因為社區功能的日漸完善增強了對轄區村民的吸引力，另一方面則是因為農民的觀念也在逐步轉變，群體內的示范和效仿也在實質性地發揮作用。最終農民的滿意度在于居住條件的改善、社區服務的改善以及保障工作的便利。

生活的穩定性來自于健全的社會福利與穩定的社會保障。如果子女未來發展有出路，老年人的養老問題能夠得到較好的解決，社區的社會保障能夠優于原自然村的保障，就能夠提升農民合村并居的滿意度。合并后的村莊社會保障和其他福利仍然沒有脫離城鄉二元結構的框架，也即合并后的農村社區仍然實行農村社會保障，社區居民的農民身份并沒有改變。顯然，農民的社會保障水平與城市居民的社會保障水平存在較大差異，總體收入水平也存在較大差距。在自然村的居住模式下，農民承擔較小的生活成本，可以部分抵消較低收入和保障帶來的差距。但當居住方式轉變為類似于城市居民，而收入和保障卻沒有同步跟進的時候，其差距在現實生活中就會明顯地反映出來。因此，那些擬整合到中心社區居住的農民，對未來的生活難免缺乏穩定的預期，土墻社區的居民就普遍表現出這種想法，而楊春社區的社會保障已經逐漸與城市社會保障接軌，在養老服務方面甚至利用社區自身的經濟資源超過了城市社區居民的待遇，因此居民對未來生活的穩定性普遍具有信心。

從農民的意愿看，居村農民市民化應該是農民的一種自覺自愿的行動。已有研究也提出，只要農田適度集中，只要城鎮和農民集中區建設上規模和上檔次，只要城鎮和集中區有他們得以謀生的非農職業，散居的農民不需要政府強制動員就會自發聚集起來(11)吳業苗：《居村農民市民化：何以可能？——基于城鄉一體化進路的理論與實證分析》，《社會科學》2010年第7期。。因此，只要合村并居成為一種自覺自愿，其合理性也就毋庸置疑，因為那是農民自我選擇的結果。總之，在諸城市兩種不同類型農村的合村并居過程中，農民表現出不同的訴求。合村并居過程中存在政府與市場兩種力量，存在產業主導與政府主導兩種模式。有研究曾認為，市場主導型的城市化時間跨度相對較長，政府和市場相結合類型能夠起到加速城市化和城鄉一體化的作用，政府主導型的城鄉一體化時間較短(12)王德文：《城市化和城鄉一體化相關理論與國際經驗》，《社科論壇》2005年第4期。。然而，諸城市合村并居的實踐卻與此不盡一致，在這里，市場主導的合村并居最為順利，時間最短，而政府主導的合村并居則困難較多，時間較長。這也說明合村并居作為一項政府推進的農村改革，最終還是要符合市場和社會規律。因此，考慮到與行政中心的距離將會影響到各種市場資源的配置，諸城市將街道辦事處從市中心遷移到城鄉結合部，以此來更好地輻射城鄉地區。同時街道辦事處在各個社區中都有下派干部以及招聘的大學生村官等作為社區的工作人員，從而保證了在社區形成的初始階段就能夠將政府的城市公共服務擴散到農村地區。實踐表明，地方政府的行政力量向社區中的滲透對于社區的建設和運行都至關重要。

四、合村并居的時空因素與權力結構

合村并居是對農村居住方式和生活方式的一項重大變革，必須以農民主體的需要為出發點，在人和自然和諧共融的理念下進行推進與實現。這里首先涉及到土地的整合和居住方式的演變，其次是新合并社區的內部權力構成，以及由此所維護的農村社會秩序。

(一)合村并居的時空條件

諸城市的合村并居是以地域相鄰為原則開展的，大多數其他的農村社區合并也基本是按照這個原則進行的，其中的關鍵因素是土地及其土地價值的實現。各個自然村的土地具有相對均等的價值，是合并后實現社區居民平等的股份參與的基礎，也是未來整合社區共同的經濟基礎。這個基礎對于新社區的整合以及秩序的形成都至關重要。諸城市楊春社區正是因為擁有了這一基礎，其轄區內5個自然村的土地才能夠連接起來并且運用市場化的手段獲得穩定的價值，從而形成一個經濟共同體，并在此基礎上形成一個社會共同體。而土墻社區卻明顯缺少這一基礎，其轄區內6個村莊的土地雖然可以連接起來，但主要是用來進行農業生產，除中心村以外無法承載其他市場因素，因而土地的價值也僅為農業生產的收益。即便是社區能夠實現規模化的農業生產，在當前的條件下產生的經濟收益也很難承擔農民上樓居住的成本，農民的居住方式與生產方式產生了矛盾。由此也說明，空間的整合與土地的屬性密不可分，這是一個基礎性的條件。也有一些類似于土墻社區的農村引入了市場機制，即由亟需土地的農業產業化龍頭企業貸款用于農民并居工程，然后將并居空置出的土地租賃給企業用于擴大經營規模，產生的利潤歸還貸款，從而實現資本逐利性與社會公益的正效益對接(13)王安國：《內生動力與市場機制：金融支持合村并居的慶云案例》，《金融發展研究》2010年第6期。。合村并居的空間條件在于推進土地的連片整合，由此才能實現土地的增值收益，才能與合村并居的初衷相吻合。

另一個關鍵因素是時間因素。時間因素的影響在于農民居住方式存在著代際之間的差別。隨著農村社會的變遷和城市化的發展，新一代農民的居住意愿發生了深刻的變化，農村青年人已經難以沿襲老一輩的居住習慣，住樓房成為一種普遍的選擇。自然村即便是不實行合村并居，農村年輕人也難免去城里、鎮上或村莊合并后的社區中購買或租賃樓房居住，居住方式甚至成為很多農村女青年找對象結婚的一個必要條件。因此，未來農村居住方式的變革是難以逆轉的，全體村民上樓居住在理論上只是時間問題，這也應當歸屬于人們的自然選擇。對于村莊合并后的新社區而言，就住樓房這一點來說符合青年人的居住愿望，可是關鍵問題在于年輕一代是否愿意選擇居住在這個社區。實際上，很多農村年輕人可能更傾向于選擇進城居住，或者至少到鄉鎮所在地居住，因為那里的就業機會更多，公共服務比較完善，更適合他們的職業和生活。由此造成的結果是，純粹的農村社區還是難以避免青年人外流的問題，社區的吸引力很難建立起來，導致新建社區的吸納效應有限，真正的人口聚集難以形成。

(二)合村并居后權力結構的形成

傳統自然村的秩序主要依賴于鄉規民約、村莊習俗以及村莊能人，在整合以后的農村社區中，這些因素發揮作用的前提發生了改變。非正式的社會控制因素在新形成的社區中無法繼續全面、有效地發揮作用，必須有正式制度因素作為替代，因此就必然伴隨著新社區權力結構的重構。農村社區秩序的構建需要新的制度規范以切實保護農民權益，而這種新的制度規范來自于合并后的社區組織。合并后的社區負責人需要選舉產生，候選人必須通過選舉動員以爭取不熟悉村民和陌生村民的支持。農村基層選舉作為一種“嵌入型”民主制度的鄉村實踐，在不同的鄉村組織中呈現出不同的實踐模式。這些差別在微觀層面表現為不同類型村莊的村民在選舉過程中不同的投票動機，以及由此產生的帶有群體屬性的不同選舉行為(14)武中哲：《村民選舉制度的實踐過程及差異化后果——基于對LZ市村民選舉的調查》，《社會科學》2018年第10期。，因而也導致了不同的選舉結果。類似諸城楊春社區這樣的以市場化手段整合起來的社區，合并后成為了全體村民的利益共同體，社區經濟經營的好壞是每個居民都關心的問題，因此村民在選舉中關注的自然是候選人的經營能力和社區責任感，或者至少這兩個標準會起到關鍵性的作用。楊春社區的核心是楊春商貿集團有限公司，公司在原村莊整合的基礎上形成，其利益也為整合后的村民共享，因此楊春社區的管理者和楊春商貿集團公司的管理者基本上是重合的，企業負責人也是社區的領導者。而對于類似土墻社區這樣以行政力量作為外力合并起來的社區，各個自然村之間缺少有機的經濟關聯，并且集體經濟還保留在原自然村的體系之內，剛合并后的社區只是一個“形式化”或“象征性”的社區，那么這種社區中的選舉就非常困難。社區的管理者不會像楊春社區那樣從經濟精英中產生，村莊的社會關聯仍然較長時間局限在原自然村的范疇之內，村民的社會交往無法快速突破自然村的框架。在此背景下，村民無疑都希望自己村的人能夠在合并后的社區中擔任社區的領導職務，因此自然村之間的紛爭不可避免，成為此后社區管理中的困難和障礙。同時，伴隨著村莊合并，以合并前的原集體利益為紐帶，以原村莊的書記為各派的核心，為了維護自身的利益而展開激烈的競爭(15)孫瓊歡：《村委會選舉中的派系競爭策略——以浙江省T村村委會選舉為例》，《學習與實踐》2009年第2期。。這種內部的競爭會導致合并后的社區難以依靠民主選舉來產生社區領導班子，因而在現實中出現了合并村居的空巢村委會(16)鄧燕華：《村莊合并、村委會選舉與農村集體行動》，《管理世界》2012年第7期。，這種情況導致合村并居后的社區干部還必須由上級政府予以指派。

由此可見，兩種不同類型的合并具有不同的權力結構形式。楊春社區的權力體系是以社區經濟為基礎，經民主化的過程建立起來的，其建立基于轄區內民眾的需要，在社區治理方面發揮著實質性的作用。所存在的問題是，城郊農村社區逐漸被融進城市社區是一個不可避免的趨勢，但是這種轉變也存在現實的困難：農民成為市民后的綜合福利降低，使得像楊春社區這樣合村并居后形成的農村社區難以完全套用城市社區的管理模式，而必然出現“政經分離”的狀況，即經濟利益以原合并的村莊為邊界，社區管理呈現出以空間為邊界的開放狀態。而對于土墻社區，本來其村莊合并就是依靠行政力量完成的，因而其后續權力體系的形成也會繼續依賴上級政府的行政力量，這種模式勢必會打破農村發展的自有邏輯，在簡單化、極端現代主義、急于改善以及市場化等一系列邏輯的推動下，不可避免地帶有諸多可能導致其失敗的先天不足(17)姜玉欣：《合村并居的運行邏輯及風險應對——基于斯科特“國家的視角”下的研究》，《東岳論叢》2014年第9期。?？傊?，村莊合并后形成的新型農村社區，在職能定位、機構設置、管理運行等方面，都出現了行政化導向不斷增強的趨勢，若不及時矯正，將會對鄉村治理產生多重影響(18)李冉、聶玉霞：《村莊合并后新型農村社區治理的行政化導向及其矯正》，《中國行政管理》2017年第9期。。

五、結論與討論

市場與行政兩種模式反映了合村并居所具備的不同條件以及所對應的不同方式：一種是依靠產業帶動，居民的就業問題與居住問題同步得以解決；另一種是先建設社區框架，再吸引周邊村民入住，農民的職業沒有發生根本變化。這兩種類型的社區屬于合村并居過程中的兩種理想類型，基本上代表了諸城市合村并居的兩種模式，同時也反映了大多數農村地區村莊合并的基本狀況。在實踐當中，合村并居工作因各地的條件不同而表現出的推進方式多樣性，并非案例中的兩種類型所能概括的，但是案例的意義在于反映了合村并居的兩種基本形式。這兩種形式在實踐中的權重多有差別，表現為在通常的合村并居工作中既有行政因素的作用，也有市場因素的作用，而這兩種因素在實踐當中的不同組合與不同權重決定了合并后村莊的實質性的形態，同時也決定著合并后村莊秩序的基礎以及社會治理的基本手段。

合村并居的出發點是推進城鄉一體化，縮小城鄉差距，營造農村社會新秩序。然而這個政策并非對所有的農村地區都適合，其合理性一方面取決于社會的現實需要，另一方面則取決于經濟社會基礎。合村并居的基本功能是居住方式、社會組織方式與生產方式相互適應，最終目標是提升農民的生活水平，滿足他們日益增長的物質和文化需要。推動合村并居的真正主體應當是農民自身，當地政府的政策必須以農民意愿為依據才具有合理性，而只有符合市場規律的村莊合并才能從根本上滿足村民意愿，提升村民生活水平，維護鄉村社會秩序，為此應致力于以產業發展引領村莊整合，而不是強制性或“運動式”地推進村莊合并。對于那些運用行政力量整合起來的農村社區，應在強化社區建設的同時，培育新的市場因素，以民生改善促進居住集中。同時應協調原自然村的利益，培育合并后農村社區的集體經濟，增進轄區居民的公共福利，逐步消除原自然村之間的貧富差距。這一過程中體現著以增量改革、漸進式改革、先行試點與全面推進相結合、頂層設計和基層啟動相協調的推進策略(19)李學迎：《基于帕累托改進的政治體制改革可行路徑研究》，《山東行政學院學報》2017年第1期。。

在發展過程中，依靠市場力量合并起來的村莊的經濟功能與社區管理功能逐漸分離開來，成為了具有開放性的類城市社區，因此需要積極探索“政經分離”的路徑和機制。社區的秩序涉及社區所有居民，所以需要全體社區居民的參與。與此不同的是，社區中傳承下來的經濟體系則屬于原村民集體所有，這兩個群體在未來發展過程中的分離并獨立運行是重構社區秩序的必要舉措。依靠行政力量合并起來的村莊，往往由于缺少內在的整合動力而使得社區的生活秩序無法在短期內建立起來，因此，政府行政力量需要首先發揮主要的構建社會秩序的作用。然而，行政力量的介入只能是過渡性的而非永久性的，合并后的村莊治理最終也要實現自治，因此就需要民間組織的整合與壯大。在此過程中需要正確處理政府與民間組織的關系，既要促進民間組織完善，又要依法規范政府行為，在推動合村并居的過程中培育新的社區自治能力。社會自治組織應當突破原自然村的壁壘，在新社區的基礎上完成社會組織新的整合。只有將政府的主導地位和農民的主體地位有機結合，才能保證合村并居的有效推進，并在此過程中逐步完善農村社會治理體系，提高農村社區治理能力，提升合村并居后村民的生活質量，推進鄉村文明進程，為新時代的鄉村振興作出切實貢獻。