海洋生態空間用途管制內涵及其與土地用途管制、自然生態空間用途管制關系淺析

周連義 李冉 崔旭 何駿 荀秋楊

（1.大連海洋大學海洋法律與人文學院，遼寧大連 116023；2. 韓國中央大學，韓國首爾；3.大連市自然資源局，遼寧大連 116023）

海洋資源的有限性以及新型用海方式的出現使得各國政府面臨著一個共同的問題，即在保障海洋環境、生態的健康前提下，如何可持續地發展和利用海洋資源。幾百年來，海洋利用的工業化主要集中在漁業、海上運輸、通訊、石油和天然氣開采領域，海洋娛樂和海岸工程的建設、可再生能源和自然保護等新興用途的出現使各國政府意識到，海洋空間的綜合利用和合理開發勢在必行。海洋資源在空間或數量上都有限，在現用用途擴張和新興用途出現的雙重壓力下，海洋管理變得愈加困難起來。

第一，并非所有用海行為都是兼容的，在日益增長的不相容需求的情況下，管理者面臨著涉及多部門管理的壓力。不同用海行為有可能需要競爭相同的海洋空間或者彼此之間有相反的作用效果，例如快速增長的海底電纜行業和漁業之間頻繁出現此類糾紛。海底電纜的設置有可能損害漁具，產生相關損失和修理費用，同樣，捕撈行為也可能造成電纜中斷，產生收入損失等。再如，如果風電場位于航線或者隔離帶區域，將可能引起碰撞和貨損的巨大風險。

第二，用海行為人與環境之間發生沖突，并非所有用海行為都符合可持續開發海洋環境和保持健康的海洋生態環境的要求。目前的多種用海行為占用的空間多為敏感的生物和生態區域，缺乏對生物和生態的系統考量，多項研究觀測到了海洋生態系統功能的衰退，及重要的魚類物種的消亡。說明人類的用海行為正日益損害海洋生物的生存空間，也損害了地球物種生存必須的商品和服務的供給能力。近年的研究觀測了人類離岸活動造成的累計影響，全球范圍內海洋正受到人類活動的多重威脅，引發諸多嚴峻后果，包括海洋物種數量減少和滅絕、海洋環境生態功能破壞、海洋水體質量下降和極端天氣頻發等。

海洋空間作為陸地空間之外的特殊資源，已經成為人類生存的重要領域，海洋生態空間是今生后代人類及各種海洋生物賴以生存、不可或缺的物質基礎，而在海洋生態環境破壞嚴重，資源日益減少的背景下，如果海洋利用的自由權不受限制，強勢者則可能濫用自由，造成資源枯竭，而弱勢者則可能因起碼的生存自由都被破壞。因此，在海洋空間使用領域，應有對基本權利的限制，這是確保不同的海洋使用需要能夠相互尊重，確保脆弱的海洋生態空間得到有效保護，促進有限的海洋資源能夠得以合理地分配和可持續利用。2017年，原國土資源部頒布《自然生態空間用途管制辦法（試行）》，將海洋空間納入自然生態空間實施保護。但由于其特殊性，目前國家還未就海洋生態空間用途管制相關問題做出明確規定，當前國內外研究也未就此展開系統研究。

一、海洋生態空間用途管制內涵

隨著海洋經濟的發展，海洋管理逐漸引起了世界各國的關注，其內涵也在不斷延伸。加拿大海洋專家鮑基斯（1996）指出:“由于海洋本身的流動性、三維性、自然環境與行政邊界缺乏有機聯系等多方面原因的存在，致使海洋管理與土地利用管理不同，更為復雜?！闭J為海洋管理是一種方法，可將發生在海上的許多活動及環境質量都被看成是一個整體，需在不損壞當地社會經濟利益及危害后代利益的前提下，優化使用這一整體以使整個國家獲得最大利益。[1]這可說是將海洋視為一個整體生態空間的早期觀點。海洋作為一個整體，具有其自身的特點。

1.海洋空間的特征

海洋空間的最大特征是立體性，它具有三維的特征。從開發利用的角度，無論是海面、水體、海床或是底土均可作為海洋開發利用的對象。

第二個特征是流動性與連續性。海洋空間中的水體是在連續流動的，除了水體的洋流運動以外，海洋生物資源也具有流動性，但是并不是完全自由的，而是限定在一定的空間里。

第三個特征是它的邊界是模糊的。整體從表面上看，因為都是水體，所以沒有非常明顯的可以作為邊界的地形地物特征，同時，無論是水體還是海洋生物都具有一定的流動性，所以邊界是模糊的。

因此，海洋與陸地不同，其生態空間的連通性更廣，范圍更寬，整體性更強，也更應以生態空間系統的理念進行管理。

2.海洋生態空間研究

迄今為止，多個國家已采取了類似海洋生態空間用途管制的方法來規范海洋生態空間的用途。包括英國愛爾蘭海、加拿大東斯科特陸架、澳大利亞大堡礁海洋公園、美國馬薩諸塞州沿海水域，但海洋生態空間用途管制還是一個比較新的概念，還未形成一個涵蓋所有現有海洋用途的綜合性用途管制體系。海洋生態系統的生物物理特征限制了在不損壞生態系統功能的情況下，人類活動空間的范圍。因此，海洋生態用途管制十分必要。

李東旭認為海洋功能區劃是根據海域的自然屬性，確定海洋功能區的主導功能，來科學指導海洋事業的發展。[2]伊勒和道威爾認為海洋空間規劃是在海域范圍內對人類活動進行管理的舉措，但是并不包括對整個海洋生態空間的管制活動。[3]

Paul M. Gilliland認為海洋生態空間規劃是實施生態系統有效管理的重要工具，可以為現有的海洋環境管理措施提供幫助?？梢杂羞x擇地借鑒土地使用規劃方面的豐富經驗。[4]Fanny Douvere認為人類對海洋空間的綜合使用需求已超過可用空間的三倍。海洋空間規劃已受到廣泛關注，多國允許建立以不破壞生態系統的管制，而其保護范圍并不局限于海洋保護區。歐洲國家的空間規劃更加重視提高整個海洋空間的有效利用，提供共享利用的機會以解決不同的海洋利用活動，來減少使用者和環境之間的沖突。海洋生態空間規劃是使基于海洋生態系統的利用管理成為現實的工具。[5]Melissa M. Foley認為基于生態系統的海洋空間規劃可以告知海洋活動的空間分布，減少人類用海沖突，是為滿足人類生產生活需要和海洋生態系統健康運轉而服務的。

隨著水產養殖業蓬勃發展、海洋光纜的鋪設和海洋旅游資源的開發，人類用海行為不斷擴大和發展。聯合國啟動“全球海洋空間規劃2030項目”以西地中海地區和東南太平洋地區為試點地區，建成海洋數據系統，為合理開發海洋資源和助推藍色經濟而努力。

3.海洋生態空間用途管制內涵

參考前人研究，基于海洋空間的特殊性，本文將海洋生態空間用途管制定義為：以維持海洋生態系統健康穩定為基礎，減少人與自然沖突和人類自身用海沖突為目的而進行的海洋三維空間的用途劃定，進而實現生態、經濟和社會和諧發展。它具有前瞻性、規范人類海上活動、促進海洋生態可持續發展的基本特點。

(1)維持海洋生態系統健康穩定

首先，由于世界海洋是一個連續整體，其生態系統沒有明確的邊界，雖然海洋生態系統的“彈性”和“韌性”超過陸地生態系統，但是一旦生態系統受到破壞，其影響的廣度和深度卻也遠遠超過陸地生態系統，因此維護海洋生態系統健康和穩定就顯得更為重要。

其次，海洋生態系統由海洋生物群落和海洋環境兩部分組成，前者為人類提供了大量豐富的物產，在營養、保健、醫藥工業及其他有關方面為人類提供巨大的財富，其海量的基因庫為生物多樣性提供了可能；海洋占地球總面積的70.8%，海洋環境中的溫度、鹽度、水動力等要素的微小變化對全球環境的影響都十分顯著，人類對海洋的污染會造成海洋環境破壞，從而發生危及人類健康的事件。

因此，維護海洋生態系統的健康穩定是海洋空間利用的基礎，也是做海洋生態空間用途管制的出發點和落腳點。

(2)減少人與自然沖突和人類自身用海沖突

人海關系即人類與海洋之間的關系，是人地關系的一種類型，其主要反映在人類的能動性和人類對海洋的依賴性兩方面。

海洋生態空間是今生后代人類及各種海洋生物賴以生存、不可或缺的物質基礎，而在海洋資源日益減少的背景下，如果海洋利用的自由權不受限制，強勢者則可能濫用自由，造成資源枯竭，而弱勢者則可能因起碼的生存自由都被破壞。因此，在海洋空間使用領域，應有對基本權利的限制，這是確保不同的海洋使用需要能夠相互尊重，確保有限的海洋資源能夠得以合理地分配和可持續利用。

人海關系和諧，發展海洋循環經濟，要反對海洋資源的掠奪式開發，保護海洋生態環境和海洋生物種類的多樣性，走出一條以海洋生態系統的可持續性為基礎、海洋經濟的可持續性為中心、社會發展的可持續性為目的的發展道路。

(3)海洋三維空間用途劃定

如前所述，海洋生態空間具有明顯的三維特性，水面、水體、海床和底土都有不同的用途，如僅采用二維坐標劃定用途區，明顯無法科學劃定用途，而且會造成使用者的沖突，我國目前的海洋功能區劃制度還未體現出三維特性，因此，亟待開展海洋生態空間用途管制的三維劃定工作，以更好的保護和使用海洋空間資源。

二、海洋生態空間用途管制與土地用途管制的關系

我國的用途管制制度最初是從土地用途管制開始的，2017年開始，國家在森林、草原，包括海洋等自然生態空間開始推廣用途管制制度，但由于起步較晚，技術復雜，海洋生態空間用途管制制度還未見研究成果?？梢灶A見的是，海洋生態空間用途管制制度必然要學習土地用途管制制度的理論和方法，才能快速形成海洋生態空間用途管制的一系列制度。因此，我們不妨探究一下兩者的關系。

1.海洋生態空間用途管制與土地用途管制的聯系

海洋生態空間用途管制在海洋空間規劃的開發過程中與陸地環境中的土地使用規劃有相似之處。海洋生態空間用途管制是海洋區域和海洋生態系統未來發展的理論指導，由管制者和利益相關者共同定義其目的、核心價值、過程和結果。[6]這與土地用途管制相似，由利益相關者來決定其核心價值。以Crow White研究的馬薩諸塞灣為例，現有部門都無法避免能源發展帶來的負面影響。在各種情況下，比目魚漁業受風能能源發展帶來的價值損失最大，高達100%，但當對海洋生態空間進行管制時，不必要的損失被最小化。此外，海洋生態空間用途管制又提高了龍蝦捕撈和觀鯨價值，防止損失過大。Crow White團隊的研究結果表明，海洋生態空間用途管制可為實現這兩個目標提供實質性指導?？臻g沖突正在成為海洋中的常態，因此需要多部門規劃以減少這些沖突并優化海洋管理。[7]

兩者都面臨著人類活動與生態發展的空間沖突問題。[8]土地用途管制對城鎮空間、農業空間、生態空間采取不同的管制方法，劃出永久基本農田、城鎮開發邊界、生態保護紅線三條紅線。海洋生態紅線主要將海洋分成禁止開發區、限制開發區共計17個分區。[9]其中，禁止開發區包括海洋自然保護區的核心區和緩沖區、海洋特別保護區的重點保護區和預留區；限制開發區包括海洋自然保護區的試驗區、海洋特別保護區的資源恢復區和適度利用區、重要河口生態系統、重要濱海濕地、重要漁業海域、特殊保護海島、自然景觀與歷史文化遺跡、砂質岸線及鄰近海域、沙源保護海域、重要濱海旅游區、地質水文災害高發區、珍稀瀕危物種集中分布區、紅樹林、珊瑚礁、海草床。沿海省市海洋生態紅線區面積不少于海域管理總面積的30%。

兩者都是基于生態系統制定的用途管制清單，在生態學的上，是以維護和恢復當地物種多樣性；棲息地的異質性、多樣性以及關鍵物種的保護為指導原則。

土地用途管制和海洋生態空間用途管制都需建立用途管制信息處理與監管系統。針對土地的工礦廢棄地復墾、土地利用計劃、增減掛鉤、海岸帶、生態敏感脆弱區提高用地審批服務質量。針對海洋和陸地特殊區域進行監管和監測。

兩者都強調以連貫的方式處理國土空間內保護與開發的矛盾，例如管道運輸路線的問題。確保陸地與海洋系統之間的一致性。都需改革用地審批制度，規范空間利用方式，為創造良好的營商環境提供支持。

2.海洋生態空間用途管制與土地用途管制的區別

土地用途管制起步早發展快，水平較成熟。土地用途規劃編制主要由土地利用總體規劃編制來嚴格限制農用地轉為建設用地，劃清法律責任；而海洋生態空間用途管制主要由海洋功能區劃、海洋主體功能區劃和海島保護規劃進行編制，來劃分海洋保護區，提前劃定海洋生態保護紅線。[10]作用在于合理利用和保護稀缺海洋空間資源，合理布局海洋相關產業，從而提高我國海洋經濟綜合實力。

土地用途管制有《土地管理法》《基本農田保護條例》《自然保護區土地管理辦法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等針對不同用途的土地使用擁有相對完善的法律法規體系。而海洋生態空間用途管制可參照的法律相對于土地用途可參照的法律法規較不完善。有《全國海洋開發規劃》《中國海洋生物多樣性保護行動規劃》《全國海洋功能區劃》等，參照范圍較不全面。

雖然海洋生態空間具有動態和三維性質，管制的背景與結果區別于土地用途管制，但是土地用途管制的方式和技術可以在一定程度上轉化為海洋生態空間用途管制。土地用途管制已明確要劃分好永久基本農田、城鎮開發邊界、生態保護紅線。海洋生態空間用途管制也要求劃分好相關的海洋保護區和海洋生態保護紅線。體現了海洋生態用途管制在管制方式上借鑒了土地用途管制的經驗，又根據海洋生態空間的特殊性加以改進。

三、海洋生態空間用途管制與自然生態空間用途管制的關系

1.海洋生態空間用途管制與自然生態空間用途管制的聯系

在《自然生態空間用途管制辦法》中，將自然生態空間具體分類為森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。因此自然生態空間包括土地與海洋。[11]自然生態空間用途管制對于管理和控制海洋生態空間的開發和利用具有指導、借鑒的作用。

自然生態空間用途管制與海洋生態空間用途管制過程都至少包括三個階段。第一階段為規劃與分析。為保障海洋資源可持續利用與開發而制定單項或多項的綜合、全面的空間規劃，該規劃基于生態環境與人類生產生活過程進行測繪等研究工作。第二階段為實施。通過對規劃進行投資和開展工作，根據自然生態空間如海上、海底的復雜性，鼓勵改進和變更規劃。第三階段為監測和評估。由行政機關對計劃的時效性、可行性、執行情況進行評估，并建立審查程序。將評估結果反饋到下一季度規劃的分析元素中以作參考。[12]

以澳大利亞海洋生態空間用途管制為例，澳大利亞政府邀請科學家和公眾將大堡礁海洋公園重新劃定了區域，目的在于增加非禁漁區的物種數量和棲息地類型。以重新分區的方式擴大了自然保護區的空間范圍，盡可能減少對生態系統的影響。這一點在自然生態用途管制中也有相似之處，可以參照我國自然生態空間用途管制試點縣天峻縣的工作開展情況。

2.海洋生態空間用途管制與自然生態空間用途管制的區別

在《自然生態空間用途管制辦法》的第三條中“鑒于海洋國土空間的特殊性，海洋生態空間用途管制相關規定另行制定。”空間管制主要針對陸域空間的管制，缺乏對海洋空間管制的考慮，難以直接對海洋及海域海岸帶進行空間用途管制。目前已確立了國家、省、市、縣、鄉鎮的五級土地用途管制者體系，其中真正落實用途管制的是市、縣和鄉鎮。而海洋功能區劃主要由國家、省、市和縣四級海洋生態空間用途管制者體系，其中真正落實用途管制的是省。

自然生態空間包括陸地和海洋，在用途管制的劃分上較海洋生態空間更繁瑣與復雜。自然生態空間用途管制體系包括國土空間保護控制線體系和國土空間開發控制線體系。國土空間保護控制線體系包括永久基本農田、基本草原、湖泊、濕地、生態保護紅線和自然岸線等；國土空間開發控制線體系包括城鎮開發邊界、開發區、交通設施網絡、能源設施網絡等。而海洋生態空間用途管制根據海洋的基本功能劃分為一級類、二級類海洋基本功能區。一級類海洋功能區包括農漁業區、港口航運區、礦產與能源區、保留區等；二級類海洋基本功能區包括農業圍墾區、漁業基礎設施區、油氣區、保留區等。

自然生態空間用途管制對海洋生態空間用途管制有指導作用，在體系劃分上既有聯系也有區別，聯系在于都分為兩大體系，都有生態保護紅線，都以功能主導來劃分生態保護區；區別在于自然生態空間用途管制沒有具體對海洋生態空間用途管制擬定綱要，指導方式較不明確。[13]

四、總結和展望

1.總結

三個管制在實踐過程中至少包括規劃與分析階段、實施階段、監測和評估階段三個階段。利益相關者包括廣大公眾都可參與決策，決定哪種空間分配給什么用途。管制主體為各級政府，但管理部門、管制環節、管制流程等實施路徑不同。都鼓勵對自然生態空間進行分級分類分區管理。[14]

土地用途管制制度主要針對耕地、建設用地的管制，沒有覆蓋到我國全部國土空間。自然生態空間既包括陸域國土，也包括海洋和島嶼。自然生態空間用途管制應包含土地用途管制和海洋生態空間用途管制。三者都允許在不破壞生態系統和不損壞生態功能的前提下，對土地、森林、濕地、海洋等生態空間進行布局和調整，既有禁止、限制開發的范圍，也有保護開發的范圍。三者都應明確考慮用途管制與生態系統的相容性和協調性。統一管制目標為：一是平衡人類活動的數量、多樣性和強度。二是將經濟、生態、社會文化都納入考慮范圍。三是完善可供參照的法律法規。一旦用途管制原則和社會經濟相結合，便可為其他生態空間用途管制提供管制框架和模板。

自然生態空間用途管制對于土地用途管制和海洋生態空間用途管制具有指導、借鑒的作用。但是基于空間屬性的不同，陸地與海洋構成的國土空間還需具有針對性的用途管制。

無論是土地用途管制還是海洋生態空間用途管制，乃至于自然生態空間用途管制都能夠對生態系統維持或恢復物種的多樣性，維持生產性和復原力產生巨大的積極影響。是貫徹落實“人類命運共同體”的重要保障。

2.展望

海洋生態空間用途管制是預防和治理海洋環境質量、防治海洋生態破壞的重要舉措。管制制度具有預防性與前瞻性，可以通過對規劃范圍的全面考察、合理布局以及采取有效措施來預防新的海洋環境問題的產生，同時用途管制制度還可以有步驟有重點的解決一些已造成的海洋環境問題，恢復海洋生態的良性循環等，是治理及預防海洋環境問題的有效手段。目前國內學界對這一制度的研究正在逐漸展開，希望本文能夠引起學界和政府有關部門對海洋生態空間用途管制制度實施的高度重視。從海洋環境的自然屬性和功能而言，海洋空間具立體性、流動性與連續性、邊界模糊性三個主要特性，三個特點都易使人類不易察覺在對海洋開發利用時所帶來的破壞，而一旦海洋環境出現問題時，人類的力量往往就很微弱了。因此在海洋環境保護上，預防是最根本最有力的措施，而用途管制則是最有效的預防。