鄉村治理法治化相關問題探究

摘 要： 法治化水平逐漸升高是國家治理能力現代化的重要表現，它為國家治理現代化提供了重要法治保障。鄉村治理法治化是國家治理法治化的重要內容。目前，鄉村治理法治化成效存在不足之處，文章認為解決這些問題的關鍵在于要強化鄉村法治的重視力度、逐步形成鄉村社會的法治觀念、轉為地方完全依法執政、完善鄉村地區法律供給、強化基層法治監督、增強民眾法治意識等。

關鍵詞： 鄉村治理;鄉村振興;法治化;

中圖分類號：D422.6;D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2020.05.08

歡迎按以下方式引用：段振陽.鄉村治理法治化相關問題探究[J].克拉瑪依學刊，2020（5）52-57.

2020年12月7日，中共中央印發了《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》，提出了法治社會建設的指導思想、主要原則、總體目標，為法治中國建設提供良好遵循。自黨的十五大開始，我們黨就更加重視法治化建設，黨的十八大以來，黨和國家在推進法治建設方面采取了諸多重要的舉措，取得了顯著成效。國家治理要實現法治化，鄉村社會治理也必然要法治化。鄉村振興背景下，鄉村治理法治化具有更加重要的意義。

一、鄉村治理法治化的重要意義

鄉村治理法治化作為鄉村治理現代化的重要內容之一，借鑒梁好關于鄉村治理法治化的研究[1]，筆者認為鄉村治理法治化是國家治理現代化的重要內容，也是全面依法治國的必然要求，還是鄉村振興戰略的基本手段，更是維護鄉村穩定的重要機制。

（一）鄉村治理法治化是國家治理現代化的重要內容

黨的十九屆四中全會將我國國家治理體系和治理能力現代化目標劃分為三個階段：第一階段要求“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效”[2]。從新中國成立開始，黨對于國家的治理始終處于不斷探索發展的階段，這也是不斷實現國家現代化的過程。從開展“一化三改”，加強對農業、手工業、資本主義工商業的改造，到提出農業、工業、信息、國防四個現代化，再到全面深化改革、全面依法治國、全面建成小康社會，黨和國家不斷加深對現代化的認識，關注點從現代化目標和內容轉移到實現現代化的手段和方式，實現鄉村治理法治化是實現國家治理現代化目標的重要組成部分。

（二）鄉村治理法治化是全面依法治國的必然要求

依法治國是我們黨治理國家的基本方略，黨的十八屆四中全會指出，全面依法治國的保證就是要用良法實現善治，“必須使人民認識到法律既是保障自身權利的有力武器，也是必須遵守的行為規范，增強全社會學法、尊法、守法、用法意識，使法律為人民所掌握、所遵守、所運用”[3]。2020年3月，中共中央印發《關于加強法治鄉村建設的意見》，明確了法治鄉村建設的總要求：“加強黨對法治鄉村建設的領導，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，堅持以社會主義核心價值觀為引領，走出一條符合中國國情、體現新時代特征的中國特色社會主義法治鄉村之路，為全面依法治國奠定堅實基礎”[4]。依法治國必然要求依法治村和依規治村，通過法治理念、思維、方式、手段實現鄉村法治，以鄉村治理法治化推動全面依法治國目標的完成。

（三）鄉村治理法治化是鄉村振興戰略的基本手段

黨的十九大報告中將鄉村振興作為全面建成小康社會的七大戰略之一，國務院專門進行研究部署，對鄉村振興做出了三個階段的戰略安排。經過數十年的改革發展，鄉村面貌發生很大變化，面對當前鄉村治理現狀，通過鄉村治理法治化，促進鄉村經濟、政治、文化、社會、生態的進一步完善和發展，保證鄉村振興行穩致遠，鄉村治理法治化是管基本、管長遠的有效手段。在《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》中，提出從宣傳教育、基層干部、綜合行政執法、公共法律服務體系、法治創建活動推動鄉村法治建設。[5]自治、法治、德治都是鄉村治理的重要手段，三者不可缺一，而鄉村治理法治化是其中的重中之重。

（四）鄉村治理法治化是維護鄉村穩定的重要機制

鄉村治理法治化是維持國家穩定的重要內容，也是實現社會和諧的重要方式。我國是人口大國，也是農業大國，農業、農村、農民“三農”問題是關系到國家安全的基本問題。我國社會呈現城鄉二元結構，正是這樣的結構為城鄉改革提供了穩定的保障，當城市遇到較大危機時，鄉村可以成為緩解社會矛盾的緩沖區。不過，在現代化發展過程中，鄉村也出現許多現實問題，如鄉村基礎設施建設較為滯后、醫療服務有待完善、法律供需錯配等。城鄉二元結構發生了時代的改變，只能通過構建新的體制機制來促進維護鄉村社會的穩定。2018年中央一號文件中提出建設法治鄉村，“堅持法治為本，樹立依法治理理念，強化法律在維護農民權益、規范市場運行、農業支持保護、生態環境治理、化解農村社會矛盾等方面的權威地位”[6]。2020中央一號文件再次提出“推行領導干部特別是市縣領導干部定期下基層接訪制度，積極化解信訪積案。組織開展‘一村一法律顧問等形式多樣的法律服務”[7]。由此可見，鄉村治理法治化起到了重要作用，日益成為重要機制。

二、鄉村治理法治化面臨的問題

鄉村治理法治化是通過法治手段和法治方式來解決鄉村政治、經濟、文化、社會、生態等領域遇到的各種問題，實現一切有法可依、有法必依的基礎。作為“熟人社會”的鄉村，鄉村治理法治化面臨著鄉村法治建設重視不夠、“人治”觀念沒有得到充分轉變、基層黨組織無法全面依法辦事、相關法律供給不足、農村監督機制不健全、村民法治意識淡薄等問題。

（一）鄉村法治重視不足，重德治、自治、輕法治

我國是一個發展中大國，用70多年走完了資本主義國家幾百年的工業化道路，自然有許多矛盾需要解決。鄉村治理方面，黨和國家逐步建立起自治、德治、法治。其中，德治依靠中華優秀傳統美德，法治重在依法辦事有法可依，自治則將二者結合，“三治合一”的鄉村治理體系有利于體現人民當家作主。然而，在我國兩千多年的封建社會歷史發展中，鄉土社會往往注重倫理道德，缺乏法治觀念及文化的滋養。因此，現階段在鄉村社會，要將法治理念傳播出去，將法律意識貫穿整個鄉村治理中，讓法治成為鄉村社會發展的基本保障。鄉村治理法治化是鄉村治理的必然趨勢和重要手段，中共中央全面依法治國委員會在《關于加強法治鄉村建設的意見》中提出“堅持用法治思維引領鄉村治理，嚴格依照法律法規和村規民約規范鄉村干部群眾的行為，讓依法決策、依法辦事成為習慣和自覺”[4]。在鄉村振興戰略中，要將鄉村法治放在首要位置，真正發揮法治在鄉村社會的重要價值。

（二）“人治”思想沒有轉變，治理理念和方法過于陳舊

發展就會帶來新問題，發展必然給原先穩定的社會帶來挑戰，在我國漫長的封建社會中，鄉土社會一直呈現出“差序格局”狀態，人們都在人情世故中進行著社會活動。當遇到矛盾和沖突，主要通過宗族、家族、親朋好友等人際關系來化解，不愿意通過法律的方式來解決糾紛。經過40多年的改革開放，原有的倫理秩序因社會的發展發生了改變。而隨著社會的發展，也需要更多便利、暢通的合法渠道和程序來解決這些問題。因此，要把握鄉村發展規律，選擇適合的鄉村治理模式，使鄉村治理走向法治化。

（三）基層黨組織依法辦事不力，沒有充分發揮引領作用

隨著社會的發展，越來越多的村民選擇外出經商或者務工，鄉村精英不斷流失，鄉村空心化比較嚴重。而在某些地方，村中干部大多以中老年人為主，這些人知識水平不太高，并且長期生活在鄉村社會，重人情世故，輕法律制度，缺少法治文化的滋養。黨的十八大以來，黨中央加大對基層黨組織的建設力度，尤其是在全面開展精準扶貧工作后，鄉村黨組織面臨任務重、困難多等壓力，難免會出現某些“形式主義”現象，不能按照法定程序辦理，基層黨組織依法辦事能力較弱，沒有充分發揮先鋒帶頭和引領作用。

（四）法律供給不足，需求大于供給

鄉村法律供給問題主要有兩點：一是“夠不到”，二是成本高。所謂“夠不到”，主要是相對于城市人群而言。我國法院共分四級，而第四級法院分布在縣城，相關的法律服務和咨詢機構也在縣城。目前，我國農村人口還有6億多，在全國總人口中占有較大比重，這些人大多生活在鄉村集鎮，法制宣傳教育很難普及到縣城以下。一方面農村法律供給不足，一方面村民的法律需求卻日益擴大，這些都是亟待解決的問題。近年來，大量鄉村人口涌入城市，開始面對各種與自身利益相關的法律問題;同時，鄉村有人從事集資、承包土地、信貸等活動，會涉及到相關法律問題。但是，鄉村缺少相關法律咨詢機構，也缺少專業法律人才，村民的法律需求得不到滿足。另外，由于固有思維，村民相對于訴諸法律手段解決問題時而產生的費用較少有人愿意承擔，這些都成為制約鄉村法治化的瓶頸。

（五）監督機制不健全，不能進行有效約束

法治，既需要認真執行，又需要嚴格監督。在鄉村社會，并沒有太多的法律制度和規定，更多的是一種協商議事傳統，缺少相應的監督機制。由此，就會為個人或者少數人謀利提供方便，甚至有些村民過分追求私利最大化，導致約束機制難以建立，即使建立起來，也沒人遵守的局面。約束力不夠強，懲罰力度不夠大，犯錯成本較低，均不利于鄉村監督機制運行，無法形成法治權威，使法治在某些農村處于邊緣化狀態。

（六）村民法治意識不足，不能充分正視法律

社會規則具有一定的延續性，形成新的社會規則需要相當長的時間。“法治”是一種與“人治”相對應的治理社會的理論、原則、理念和方法。我國封建社會時期主要靠“人治”而非“法治”，特別是偏遠封閉的鄉村更是如此。鄉村社會有一套約定俗成的鄉規民約來約束村民，這些鄉規民約依靠倫理道德來維持，在很大程度上沒有強制約束力，其目的在于止害，不太注重懲罰。法治社會則不同，它有明確的行為要求，對各種行為主體有具體規定，擔職擔責，擁有強制的約束力和威懾力，對于違法主體擁有強有力的懲罰措施。村民法治意識不足表現在以下幾點：一是礙于人情世故，不愿直接解決問題，怕傷了和氣;二是信息不透明，不能獲取村中事務的公開信息;三是缺少相應的舉報投訴渠道，缺少權威的組織部門;四是缺少自我維權意識，不了解法律監督的重要意義。

三、提高鄉村治理法治化的建議

鄉村治理法治化是我國實現社會主義現代化發展的必然要求之一。針對以上問題，筆者認為應將法治作為鄉村治理的基本方式，加強鄉村干部法治教育和培訓，鄉鎮黨委和政府做好“拉”與“推”的工作，做好“法律下鄉”的基層普法工作，健全基層監察制度，提高監察公信力，在實踐中增強村民法治意識。

（一）將法治作為鄉村治理的基本方式

在鄉村振興發展過程中，提高鄉村法治的地位，讓法治成為鄉村治理的基本方式。法治是要讓人們形成法治理念、法治思維，確保鄉村治理更有效。首先，需要鄉鎮政府領導及其工作人員帶頭依法辦事，做事強調法律規則程序、明確拒絕走后門、靠人情、找關系辦事的做法。其次，要求村委會成員依法、依規辦事。村委會是與村民打交道最直接、最頻繁的組織，凡是涉及村中事務都要有基本的辦事流程和規則，對于重要的文件、會議、活動、各項申請和審批，都要做好登記記錄。最后，要在各項鄉村實踐中，讓村民樹立依法依規辦事的意識，增強法治思維，讓村民既做執行者，又做監督者，發揮他們的主體作用。

（二）加強鄉村干部的法治教育和培訓

思想問題最難改變和解決，對于鄉村社會法治建設，需要加強法治教育和法治培訓。鄉村干部有機會參加黨校的干部培訓，這為他們的法治學習提供了良好條件。首先，在黨校的干部培訓中，要把法治教育作為培訓的重要內容，進一步轉變鄉村干部的思想觀念。其次，黨校老師要加強鄉村治理法治化的研究，多參與實踐調查，總結規律經驗，力圖能夠為鄉村干部提供一些基本的、常規的、可復制推行的法治舉措。最后，黨校老師可以接受地方干部委托，參與地方法治實踐，在實踐中發現問題、解決問題，給基層一線提供理論指導。培養黨員干部的黨性修養和政治素養，還需要發揮高校法學院所的作用，盡可能地調動相關資源，優化系統、形成合力。鄉鎮黨委和鄉村干部，要學會用法治思維辦事，多了解相關的立法工作，學會通過法治理念和法治方式引導鄉村治理，為鄉村制度建設、鄉村治理發展提供思路。村民用到的不一定是每個具體的法律，而是能使他們形成法治思維，遇到問題找法，尋求幫助用法。

（三）鄉鎮黨委政府做好“拉”與“推”的工作

鄉鎮黨委和鎮政府作為村級政府的上級，應該輔助鄉村干部完成法治轉型，最主要的就是做好“推”與“拉”工作，且做好“拉”與“推”的先后順序。所謂“拉”指的是鼓勵鄉村干部主動推進鄉村法治工作，并有規劃地指導鄉村法治工作的進展，凡事要想到鄉村干部前邊，要善于發現新情況、新問題，并思考解決對策，將好的成功經驗要加以總結推廣。所謂“推”指的是要逐漸將法治工作進行量化考核，確保鄉村法治工作成為每個鄉村治理的基本方式。前期主要是探索階段，后期主要是普及化階段;前期靠獎勵激勵為主，后期靠督促考核為主。對于鄉村干部，鄉鎮黨委政府既要學會放權，又要學會念“緊箍咒”，做好“拉”與“推”的工作才能讓法治落地定型。

（四）做好“法律下鄉”工作

“法律下鄉”的最終目的是讓村民學法懂法守法，同時學會用法律維護自身利益，讓法律夠得著，讓成本降下來。法治工作，法為前提。鄉村普法工作，首先要從村民最關心、最需要、最熟悉的法律知識入手。當前村民外出務工較多，可以從普及《勞動法》《合同法》入手;其次，對于有承包土地的鄉村，也需要普及相關法律知識;第三，鄉村信貸、集資比較常見，針對這方面知識也要加大宣傳力度。除此之外，還可以通過調查，搜集村民感興趣的法律知識，逐漸增強村民的法律意識。針對鄉村法律服務問題，需要設立基層司法所或者基層法律咨詢處，并需要專門人士定期在鄉村開展普法宣傳活動。法律服務群眾，讓群眾人人心中一桿秤，將社會主義法治建設更好地推行下去。

針對鄉村法律服務問題，需要設立基層司法所或者基層法律咨詢處，并需要專門人士定期在鄉村開展普法宣傳活動。法治服務是法治供給的重要方面，因此需要加大力度推動鄉村法治社會建設。要提高農村法律服務能力，加大相關的人才、政策、資源的傾斜力度;要完善農村救濟法，保障農村重點人群的法律服務權益;要健全農村法律服務管理制度和工作制度，提高農村法律公共服務制度化水平;要注重法律服務的質量和效益，盡可能滿足農民全方位、多層次的法律需求;要健全農村法律人才的引進、培養、留用機制，鄉鎮領導班子專人負責，盡可能為村民提供更多的法律咨詢服務;還要加大網絡法律服務平臺，實現線上線下良好對接，能夠讓群眾快捷方便的獲得法律服務。法治化是一個過程，需要一步一個腳印，穩步落實。讓農民能夠隨時接觸法治，懂法守法，并在受到侵害時能夠用法維護自己的合法權益。

（五）健全監察制度，提高監察公信力

法律的生命在于執行，但是執行的質量需要靠監督來保障。鄉村事務相對繁雜，個性化較明顯，人情世故較深，某些地區還存在一定的宗族勢力影響的現象，會影響法治的推行，所以需要引進監察機制，需要強有力的監察隊伍，確保鄉村治理在監察中運行，對于鄉村干部和村民的違法行為，都要依法處理。監察委員會的職權可以隨著鄉村治理的需要不斷增添新的內容，在監察委員會的監督下，鄉村干部能夠按章做事，不用考慮其他家族宗教等因素，同時也能提高鄉村黨組織的公信力。監察委員會可以成為鄉村干部和村民之間的橋梁，可以聽取村民建議，向黨組織反映意見，傳達鄉鎮黨委政府的決策，也可以將村委做出的計劃安排告知群眾。通過監察委員會傳達鄉村治理信息，可以較好地化解因不透明、不公開造成的不信任感。監察委員會能較好地保證鄉村的經濟、政治、文化、社會、生態和黨建事務按照既定程序開展，既能提高鄉村黨組織公信力，又能提高監察公信力，實現鄉村治理法治化。

（六）用實踐增強村民法治意識

村民的法治意識需要在鄉村法治實踐中提升。首先，鄉村干部要依法、依規辦事。鄉政府應在相關法律的基礎上重新制定鄉規民約，對所有村民進行約束。鄉規民約既是村民的普遍共識，也是按照法治理念和法治方式進行鄉村治理的重要一步。其次，號召村民按照既定的鄉規民約行事，并加強監督。第三，凡涉及鄉村公共事務或者重大問題，都可以讓村民依規參與鄉村治理，共同協商治理辦法。目前，鄉村不斷加強基礎設施建設，實施鄉村振興戰略，這都需要村民的積極參與，在此過程中也需要通過法治手段來化解矛盾和分歧。村黨組織和村委會要提供文化支持，加強輿論引導，鼓勵村民通過實踐來增強法律意識。

結語

黨的十九大報告中指出“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾”[8]，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長”[8]。鄉村治理法治化的根本在于堅持黨的領導，鄉村治理法治化的主體是村民，所以同樣要以人為本。村民的自治意識隨著時代的發展已經有了明顯地提高，期盼通過在家鄉的發展中實現自己的利益訴求。另外，鄉村社會需要通過各種法治程序為村民參與決策、監督提供方便快捷的渠道和途徑。在法治化的框架下，村民可以按照規定有序參與，既能擴大村民參與度，又能提高鄉村治理制度化水平，尋求反饋渠道，滿足利益表達，化解矛盾沖突，在實踐中提升村民的法治意識。鄉村治理法治化需秉持以人為本的理念，相信群眾、鼓勵群眾，培養群眾法治意識，提高群眾法治素養。

鄉村治理法治化是鄉村治理的一次革命，是新時期化解鄉村矛盾的新的治理方式，是鄉村治理現代化的必然要求，更是新時期提高國家治理能力的重要內容。我們需要高度重視鄉村法治建設，只有讓法治成為鄉村治理的基本手段，才能為鄉村振興提供堅強的法治保證。

參考文獻：

[1]梁好.論法治在現代鄉村治理中的價值定位[J].勞動保障世界，2018（17）：76.

[2]習近平.中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2019：5.

[3]習近平.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014：6.

[4]中央全面依法治國委員會印發《關于加強法治鄉村建設的意見》.http：//www.moj.gov.cn/Department / content / 2020-03 / 25 / 582_3244698.html，2020-03-25.

[5]中共中央國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》.http：//www.xinhuanet.com/2018-09/26/c_1123487123.htm，2018-09-26.

[6]中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[M].北京：人民出版社，2018：22.

[7]中共中央國務院《關于抓好“三農”領域重點工作，確保如期實現全面小康的意見》.http：// www . xinhuanet . com / mrdx / 2020-02 / 06 /c_138760004.htm，2020-02-06.

[8]習近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017：11.