新《土地管理法》施行后的土地征收制度

陳文桐

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

近年來，隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，征地面積呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢，征地中存在的各種問題也逐漸激化。新修改的《中華人民共和國土地管理法》已于2020年1月1日起施行，這是一部反映深化農村土地制度改革的法律，其中關于土地征收的條款有較大程度的修改和完善，如縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制等。

一、明確了“公共利益”范圍界定

土地征收的目的和前提是為了國家公共利益的需要，在某種程度上來說是為了國家整體經濟建設布局的需要。2011年，《國有土地上房屋征收與補償條例》取代了2001年出臺的《城市房屋拆遷管理條例》，第一次界定了“公共利益”，但并不具體，實踐操作性也不強，最終導致相關條款無法起到有效地約束征收權的作用。

依據(jù)憲法和物權法等有關法律，新修改的《土地管理法》第45條首次列舉了“公共利益”的6種情形，成為此次修法的一大亮點，極大程序地解決了長久以來的爭議，體現(xiàn)了征地的公益性和強制性，具有較強的可操作性。

二、征地程序及征地補償

1.征地程序規(guī)范化

《土地管理法》修改之前，對土地征收程序規(guī)定相對簡單，程序設計不完善，特別是缺乏關于約束政府行為和保障被征收人知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的規(guī)范。征地程序的矛盾主要體現(xiàn)在開發(fā)商、農民集體經濟組織、政府與失地農民的三種沖突中。在使用土地過程中，為了最大限度地發(fā)揮效益，無論被征地農民是否同意，開發(fā)商幾乎都選擇強行獲地的戰(zhàn)略決策，同時選用最低的安置補償成本來獲取最大的剩余價值。農民集體經濟組織界定模糊，易出現(xiàn)如征地不舉行村民會議或不進行公告，征求民意流于形式，土地征收補償款分配不公平，私分、攔截和占用部分征地款的情況。在征地過程中，地方政府缺少對“公共利益”的具體認定程序，經常會出現(xiàn)違背村民意愿強行征地、征地程序不透明、征地補償款不到位等行為。

此次修法強化了農民的知情權、話語權，增加了社會風險 評估的內容，將補償安置協(xié)議作為省級以上人民政府批準征地決定的重要依據(jù)。一是要求市、縣人民政府申請征收土地前進行土地現(xiàn)狀調查、公告并聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員意見、組織開展社會穩(wěn)定風險評估等；二是多數(shù)被征地的農村集體經濟組織成員不同意征地補償安置方案的，應組織聽證；三是與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協(xié)議、測算并落實有關費用；四是個別確實難以達成協(xié)議的，應在申請征地時說明。

2.補償標準合理化

新《土地管理法》對原法第四十七條進行了大幅度修改，明確了農用地征收的補償費、安置補助費標準由省級政府通過制定區(qū)片綜合地價確定，并至少每三年調整或重新公布一次。這次修法還有兩個變化，一是將農民村民住宅補償單列，明確了征收農村村民住宅要按先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償；二是將被征地農民的社會保障費用單列，縣級以上地方要將被征地農民納入相應的養(yǎng)老等社保體系。

以上這些變化都是以公平合理補償、保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障為基礎的。

三、后備耕地資源保障

土地征收是將農村集體所有的土地轉化為國有土地，在多數(shù)人的印象中，農村集體所有的土地自然條件較好，便于耕種、開墾和還耕，屬于良好的后備耕地資源。

我國征地占用的土地根據(jù)土地用途類型的不同，征收程序也有所不同。項目占用建設用地和未利用地需要制定征收土地方案和供地方案，占用農用地比征收占用建設用地和未利用地多了擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案的程序。雖然有補充耕地這一補救措施，但無論是占用建設用地、未利用地還是農用地，如果以后再想將這些被占用地塊恢復耕種是較為困難甚至是不可逆轉的，且耕地的形成是一個完整的生態(tài)過程。

長久以來，由于法律制度的缺失，土地征收間接導致了后備耕地資源的質量的降低，減少了后備耕地資源的數(shù)量。新《土地管理法》第三十二條增加了耕地“質量不降低”，從法律層面明確了耕地保護從單一的數(shù)量到數(shù)量加質量并重的轉變，標志著耕地保護新時代的開始。

四、建議

可以看出，土地征收制度凸顯的是經濟、土地資源與人三者之間在可持續(xù)發(fā)展中的沖突，只有努力化解這些沖突，才能構建起我國較為完善的土地征收制度體系，保障土地征收工作順利開展。

1.規(guī)范征地補償程序，提高征地補償標準

在新《土地管理法》的框架內規(guī)范征地補償程序，遵循公開透明的征收程序。在聽證制度的建立方面，完善告知程序，將征收方案、征地價格與補償標準的聽證制度規(guī)范化、痕跡化，組織好征收范圍內的被征收人真實表達訴求，保護被征收人的知情權與參與權；在公告發(fā)布環(huán)節(jié)，明確規(guī)定補償實施的最后期限，“搶種、搶遷、搶建”原則上不予補償，并嚴格做到公平公正對待；在附屬物測量及補償階段，附屬物補償標準要透明化，同時要發(fā)揮各監(jiān)督主體的多重監(jiān)督作用；在安置補助后期確保安置回遷按期進行，保障安置回遷區(qū)基礎設施配套完善，保證承諾的自營商業(yè)及就業(yè)等補償按期到位。

適當提高征地補償標準，擴大補償范圍。一是合理評估征地片區(qū)土地綜合價值，根據(jù)《物權法》第四十二條、第一百四十八條，新《土地管理法》第四十八條，合理制定征地補償標準，被征收土地綜合價值應包括改變土地用途后的增值價值；二是以市場評估價作為房屋的補償標準，房屋的價值應當包括土地的市場價格，不少地方對被征收人房屋進行評估時，對房屋以重置價格計算，評估的房屋價值遠低于實際的市場價格。同時，房地產價格評估機構應當獨立、客觀、公正地進行房屋征收評估工作，任何單位和個人不得干預。三是借鑒美國、日本、德國等國家的做法，擴大補償范圍，將被征收人因征收而遭受的經濟及其他各項損失納入補償范圍，包括因征收導致的生活及就業(yè)不可持續(xù)性的損失。

2.減少新增建設用地規(guī)模，保護后備耕地資源

一方面，從建設用地規(guī)模指標上進行把控，盡量減少征地。根據(jù)新《土地管理法》和自然資源部完善和優(yōu)化建設項目用地預審和用地審查的相關要求，按照“國家批規(guī)模、控結構，地方管項目、落用地”原則，組織做好城市用地申報。根據(jù)城市發(fā)展的實際需要和土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，合理確定城市新增建設用地規(guī)模，制定農用地轉用和補充耕地方案，做好征地補償安置、耕地占補平衡等相關工作。另一方面，逐步減少新增建設用地規(guī)模，著力盤活存量建設用地。新增建設用地規(guī)模應當適應國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的要求和節(jié)約集約用地目標，逐步減少新增建設用地計劃和供應，努力釋放存量建設用地空間，提高存量建設用地在土地供應總量中的比重。制定促進批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，將實際供地率作為安排新增建設用地計劃和城鎮(zhèn)批次用地規(guī)模的重要依據(jù)，向存量建設用地挖潛，減少后備耕地資源征收。