政府會計的PPP項目資產確認問題與應對

◎王一川

隨著我國經濟體制的不斷發展與完善，目前市場經濟發展模式正在逐步向競爭有序的結構轉變。其中，PPP項目管理模式在政府會計工作中的應用，為市場經濟資源配置提供了更完善的平臺，為會計資產確認工作奠定了基礎，但在實際權屬關系劃分方面，卻仍舊存在較多問題，導致政府與項目公司的經濟權益很難得到保障。因此如何落實PPP項目資產確認工作，便需要得到政府與項目公司管理層的著重關注。

一、PPP項目概述

PPP項目主體工作是政府將自身承擔的部分權責釋放給社會資本，形成政府與社會經濟共享與風險共同承擔的經濟模式。此種PPP模式能夠有效降低政府工作的財務負擔，使社會資本的功能性得到充分發揮，持續推動城市經濟與公共體系發展進程。但是從權屬關系角度來看，此種共同承擔項目風險的模式也勢必會面臨諸多問題，對政府與社會資本合作良好關系的構建帶來阻礙。

二、PPP項目資產確認存在問題

從我國土地公有制角度來看，土地終極所有權的擁有者是國家，這是毋庸置疑的，但對于所屬地域的公共基礎設施所有權，卻不能基于土地公有制要求劃分，而是應該根據PPP項目資產權屬條件與產權形態進行管控的。土地產權具體形態表現為土地的使用權、租賃權、經營權、轉讓權等。與PPP項目權屬相關的土地產權具體形態只有土地使用權，PPP項目的用地保障可以采用劃撥、出讓、租賃、入股等方式。PPP項目到底采用何種方式獲取土地，取決于土地法律法規、招投標規定、土地獲取與施工許可的關系等。由于土地劃撥和土地出讓的具體要求和操作方式不同，實際操作中會出現土地使用權在政府方、投資平臺方、項目公司方等不同情況。這樣會因為土地使用權的歸屬問題，造成土地使用權和公共基礎設施投資權一致或不一致兩種情況，即政府方擁有土地使用權、項目公司擁有公共基礎設施投資權，造成土地使用權和地上（或地下）公共基礎設施投資權不一致的情況，或項目公司擁有土地使用權、并擁有公共基礎設施投資權兩種情形。

三、PPP項目資產確認管理對策

1.土地產權的劃分。

首先，當項目土地產權與公共設施投資權存在差異時，公共基礎設施的所有權需根據土地使用權進行劃分，即所有PPP項目運作模式下，公共基礎設施的所有權均歸為地方政府所有；其次，當項目土地產權與公共設施投資權相同時，政府會計需根據PPP項目的運作模式與合同內容判定公共基礎設施的所有權歸屬，如在BOO與BOOT環境下，項目公司將擁有公共基礎設施的所有權，而在BOT、ROT等運作模式下，便需要按照公共基礎設施的控制權確定歸屬方向，以便使政府與項目公司雙方的經濟權益得到保障。

2.公共基礎設施的控制權。

常見固定資產投資模式都是按照所有權跟著資產從屬進行劃分的。但是從PPP項目投資角度來看，此種類型的項目主體是政府與社會企業合作創建公共產品，出于政府與社會企業權益考慮，便需要考慮到政府對公共基礎設施的控制權。其中，權限涵蓋了地方政府能否控制公共基礎設施的服務類型、受眾以及價格，能否管控末期資產的剩余權益，并且是否有權利在工程建設階段，對公共基礎設施的施工質量、工期、成本、服務與收費標準等內容進行調整與修改。其次，若PPP項目合同期滿，公共基礎設施在移交過程中的審核與評估等工作也需要落實，項目公司還需將公共基礎設施的所有權盡數轉交給地方政府。最后，當公共基礎設施的所有權歸屬于項目公司時，項目公司可將設施投資成本歸納入固定資產內，而地方政府只具有運營權，當產生支付關系后，隨著政府付費數額的增加，相應公共基礎設施的控制權也將增加。

3.項目資產權屬關系管理。

PPP項目資產的權屬可歸納為四種情形：

第一種：地方政府具備公共資產所有權，不論在項目運營還是期滿移交等過程，都不會涉及到資產權屬關系變更等問題。在此種狀況下，政府可將公共資產暫時交給項目公司進行管理、運營與服務，過程中需按照合約向項目公司提供管理費用。

第二種：地方政府不具備項目資產所有權，在面臨項目期滿時的資產產權變更工作時，通常可通過政府有償轉讓給項目公司一定存量的公共資產，以及存量資產基礎上改擴建增加資產進行干預。過程中，項目公司需為資產提供運營、維護與服務工作。此種項目資金來源源于公共資產，因此在項目運營過程中，政府暫無資產的所有權，待合同期滿后，項目所有權及資產將會歸為政府管轄。

第三種：地方政府自始至終都不享有項目所有權，同樣不會參與到產權變更的過程中，政府應履行自身監督與協調職責，推動項目公司新建項目融資、運營、維護與服務工作，以便保障項目資源的公益性，并確定項目公司的資產所有權。

第四種：地方政府兼顧法定與約定權屬關系，此時項目公司應按照合同要求承擔項目建設、運營、維護與服務等職責，待合同期滿后再將資產轉交給地方政府。過程中，所有公共基礎設施不應作為項目公司自有固定資產進行管理，而項目實施機構應按照法律法規與合同條款明確項目公司資產的權屬關系，并且對部分功能特殊的項目，還需將建筑物、土地附著物及設備等產權統一歸于地方政府管理。

四、結語

PPP項目資產權屬的有效劃分，既能夠通過社會合作的方式緩解地方政府財務壓力，使城市公共基礎體系建設工作的進程得到有效保障，同時憑借多元化的資產歸屬方案，也能夠有效控制資產權屬的階段性關系，使公共基礎設施的生產質量得到基本管控。故而，在論述政府會計的PPP項目資產確認要求期間，必須明確原有權屬管理存在的問題，并提供有效的管理方案，才能使資產權屬關系的更合理。