城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務教育資源配置均衡性研究

楊斯媛，李 雪

(廣西師范大學教育學部，廣西桂林，541004)

一、推進城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務教育資源配置均衡的重要意義

(一)有利于促進城鄉(xiāng)義務教育資源分配合理化，實現(xiàn)教育公平

合理分配教育資源，使每一個適齡兒童和少年平等地享有接受義務教育的權利和機會，這是教育公平的基本訴求。但教育資源的合理配置受諸多因素的影響，想要真正實現(xiàn)教育公平，絕不是一件易事。在義務教育階段，城鎮(zhèn)學校無論是在辦學條件、師資配置、教師待遇，還是對其他優(yōu)質(zhì)義務教育資源的獲取方面，相比于鄉(xiāng)村學校，顯然具有非常顯著的優(yōu)勢。這是由于我國的公共政策長期存在著“城市偏好”，優(yōu)質(zhì)資源集中于城市，因此城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展嚴重失衡。以促進教育公平作為價值取向，推進城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務教育資源配置均衡，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育分配均等化，對促進我國義務教育階段教育公平的實現(xiàn)、縮小城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展差距、促進我國基礎公共教育均等化等方面均具有重要意義[1]。

(二)有利于提升我國義務教育質(zhì)量，增強人民教育獲得感

從改革開放至今，我國都高度重視教育事業(yè)，人民群眾以及各級黨委政府對義務教育事業(yè)極為看重。義務教育是普及性教育，義務教育是國家教育工作的重中之重，是提升我國國民整體綜合素質(zhì)的奠基性工程。我國目前已基本普及九年義務教育，普及義務教育并不表示我國義務教育質(zhì)量已得到全面提高。質(zhì)量的提高并不是一朝一夕就能做到的，要想辦好高質(zhì)量的義務教育，任重而道遠。城鄉(xiāng)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，就是要讓城鄉(xiāng)學生接受同等水平的高質(zhì)量教育，這是保障他們接受良好教育的權利的重要舉措。因此，城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展，不僅要關注薄弱學校的改進、教育資源的均衡配置、校際辦學差距的縮小等問題，而且要關注師資素質(zhì)提升、課程教學改革、學生全面發(fā)展等問題，更要關注整體兒童的學業(yè)成就、個性發(fā)展、身心健康、社會交往能力等多方面的水平提升，實現(xiàn)真正意義上的優(yōu)質(zhì)均衡。

(三)有利于消除城鄉(xiāng)義務教育的校際差異，促進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展

推動城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務教育資源共享，實現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務教育資源均衡配置，對消除城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展校際差異、深入推進義務教育均衡發(fā)展、著力提升農(nóng)村學校辦學水平、努力實現(xiàn)所有適齡兒童少年“上好學”，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。城鄉(xiāng)義務教育校際差異突出體現(xiàn)在城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務教育教學資源的分配失衡上。基于此，我國政府致力實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育基本均衡發(fā)展并著手推進優(yōu)質(zhì)義務教育資源均衡發(fā)展。目前，經(jīng)過認定的義務教育均衡縣，主要是在各區(qū)縣內(nèi)部實現(xiàn)基本均衡，并沒有達到優(yōu)質(zhì)均衡的程度，也沒有實現(xiàn)各區(qū)縣之間的均衡、城鄉(xiāng)之間的均衡。“義務教育優(yōu)質(zhì)均衡相較于基本均衡，內(nèi)涵更豐富、要求更高、難度也更大，在硬件設施、辦學條件基本均衡的基礎上逐步實現(xiàn)師資均衡、校干均衡、生源均衡乃至學校管理水平和教育教學質(zhì)量的均衡。”[2]這種更大視野、更高要求的義務教育發(fā)展觀，更強調(diào)關注和支持處境不利的弱勢群體的教育，推進相關保障機制的形成，從而更有助于城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務教育資源配置不均衡的現(xiàn)狀分析

我國城鄉(xiāng)義務教育改革發(fā)展至今已取得了顯著的成效。2019年，全國小學學齡兒童入學率，初中、高中和高等教育的毛入學率分別達到99.3%、97%、59.8%、22%的歷史最高水平。基本普及九年義務教育的人口覆蓋率達到98%，其中西部為96%[3]。1993—2019年，九年義務教育人口覆蓋率顯著提升，從48%提高到將近95%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，1993年至今，我國義務教育的發(fā)展已經(jīng)實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，我國義務教育人口基本實現(xiàn)了全覆蓋，從根本上解決了農(nóng)村貧困孩子“上學難”的問題。但優(yōu)質(zhì)義務教育資源配置及發(fā)展不均衡、不充分的矛盾在義務教育領域尤其是在城鄉(xiāng)學校之間仍然比較突出，我國要建設成為一個教育強國任重而道遠。

(一)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育教學資源供給不均衡

長期以來，城鄉(xiāng)二元結構矛盾不斷突出，城鄉(xiāng)間優(yōu)質(zhì)教育教學資源供給一直呈現(xiàn)非均衡態(tài)勢。通常，地方優(yōu)質(zhì)學校都會集中在城市以及城市周邊地區(qū)，伴隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快及義務教育學校各項改革的不斷推進，農(nóng)村學校數(shù)量驟減。相比于城市學校，農(nóng)村寄宿制學校在教學管理、素質(zhì)教育、教學環(huán)境等方面相差甚遠。在優(yōu)質(zhì)教學資源供給方面，城鄉(xiāng)差距依然顯著。在教學設施方面，城市已基本普及多媒體教育，但在貧困鄉(xiāng)村學校，基本的教學用具都難以保障，連基本的教學都難以滿足，教學質(zhì)量自然堪憂。隨著我國城鄉(xiāng)義務教育一體化進程的推進，國家和地方對鄉(xiāng)村學校進行大力扶持，在一定程度上改善了一些學校的辦學條件。但由于學校數(shù)量龐大，想要在短時間內(nèi)將所有鄉(xiāng)村學校的辦學條件進行全面改善，自然不是一件易事。

(二)城鄉(xiāng)義務教育財政性經(jīng)費投入不均衡

公共政策長期存在“城市偏好”，導致城鄉(xiāng)在義務教育財政性經(jīng)費投入及優(yōu)惠政策等方面存在明顯差距。優(yōu)質(zhì)教育資源優(yōu)先給予城市，教育經(jīng)費的投入也優(yōu)先考慮城市需求，所以，城市擁有充足的教育經(jīng)費，地方政府對鄉(xiāng)村教育的財政性經(jīng)費投入遠低于城市。當前，阻礙我國義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的難點在鄉(xiāng)村，實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)義務教育優(yōu)質(zhì)資源配置均衡，不斷加大對鄉(xiāng)村地區(qū)義務教育財政性經(jīng)費投入，能夠在一定程度上帶動鄉(xiāng)村義務教育質(zhì)量的提高。教育經(jīng)費是進行一切教育資源配置的基礎，經(jīng)費不足將無法保障農(nóng)村義務教育各項工作的正常推進。鄉(xiāng)村教育經(jīng)費僅來源于縣級以上財政的投入，經(jīng)費獲得渠道的局限直接導致了城鄉(xiāng)義務教育財政性經(jīng)費投入的差異。2018年，全國教育經(jīng)費總投入為46135億元，其中全國義務教育經(jīng)費總投入為20858億元，比2017年增長了7.73%，全國義務教育經(jīng)費投入已呈現(xiàn)逐年增長趨勢。[4]但由于鄉(xiāng)村教育經(jīng)費來源過于單一，加之部分市縣財政負擔過重，鄉(xiāng)村義務教育財政性經(jīng)費依然難以保障。

(三)城鄉(xiāng)師資配置不均衡，教師質(zhì)量有待提高

城鄉(xiāng)師資配置不均衡的問題一直是影響我國義務教育質(zhì)量、城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務教育資源配置以及城鄉(xiāng)義務教育一體化進程的重要因素。多年來，我國城鄉(xiāng)義務教育學校間的教師資源配置都處于不均衡狀態(tài)[5]，伴隨城鄉(xiāng)二元結構矛盾日益突出，師資配置不均衡問題需盡快得到解決。城鄉(xiāng)師資配置的不均衡首先體現(xiàn)在城鄉(xiāng)師資數(shù)量的不均衡上。近些年，國家出臺了相應政策來不斷壯大鄉(xiāng)村教師的隊伍，鄉(xiāng)村教師隊伍在數(shù)量上得到了很大程度的改善。但與城市相比，鄉(xiāng)村教師依然偏少。其次，城鄉(xiāng)義務教育師資配置的不均衡主要表現(xiàn)在師資質(zhì)量上。隨著我國教育發(fā)展水平的不斷提高，學校對招聘教師方面的要求也變得更為嚴格。然而，具有高學歷、豐富教學經(jīng)驗及較強教學能力的教師都會被地方政府優(yōu)先安置在城市學校，鄉(xiāng)村地區(qū)很難補充到優(yōu)秀教師。鄉(xiāng)村由于地理位置偏僻學校等客觀原因，很多優(yōu)秀教師不愿前往鄉(xiāng)村任教。鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教師的緊缺是造成目前我國城鄉(xiāng)師資配置不均衡以及鄉(xiāng)村義務教育質(zhì)量低下的主要原因，教師質(zhì)量的好壞與義務教育能否均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展息息相關。不斷提升鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師比例，著重提升鄉(xiāng)村學校義務教育質(zhì)量，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育師資配置均衡的重要舉措[2]。

三、推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務教育資源均衡配置的建議

(一)消除城鄉(xiāng)二元教育結構，促進城鄉(xiāng)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展

城鄉(xiāng)二元教育結構的存在是造成我國城鄉(xiāng)義務教育資源配置失衡以及城鄉(xiāng)義務教育質(zhì)量存在較大差距的重要原因。1985年，中共中央發(fā)布《關于教育體制改革的決定》，實行了“分級管理，以縣為主”的管理體制。教育權力的下放是由中央向地方下放，城鄉(xiāng)教育財政體系的分割造成了鄉(xiāng)村教育長期落后，城鄉(xiāng)教育差距日益加大，政府在對待城鄉(xiāng)教育的制度安排上采取不同的措施，使城鄉(xiāng)相互對立格局不斷加劇，由此形成了我國長期二元分割的教育結構[6]。因此，必須從根本上消除城鄉(xiāng)二元教育結構，這樣才能夠促進我國城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。首先，要消除以城市為中心的政策價值取向。長期以來，無論是政策的制定還是資金的發(fā)放，城市與鄉(xiāng)村都被區(qū)分開來。消除城鄉(xiāng)二元教育結構，就一定要徹底消除“重城市、輕鄉(xiāng)村”的思想觀念，將城鄉(xiāng)義務教育當作一個有機整體，給予鄉(xiāng)村和城市以平等待遇。其次，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務教育資源，在辦學、師資等方面給予鄉(xiāng)村學校更多的照顧，建立城鄉(xiāng)義務教育統(tǒng)一辦學制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)義務教育資源共享。

(二)加大鄉(xiāng)村義務教育財政性經(jīng)費投入，提高鄉(xiāng)村義務教育保障水平

實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育教學資源配置均衡是實現(xiàn)我國義務教育均衡發(fā)展的基礎。在義務教育教學資源供給方面，完善鄉(xiāng)村學校教學設施是現(xiàn)實所需。首先，要繼續(xù)加大對鄉(xiāng)村義務教育財政性教育經(jīng)費的投入，建立城鄉(xiāng)義務教育一體化的教育經(jīng)費保障體系，在政策方面給予鄉(xiāng)村更多的照顧，不斷提高農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障水平，縮小城鄉(xiāng)生均公共教育經(jīng)費過大的差距。在教育經(jīng)費發(fā)放過程中，國家一定要落實各級政府責任，對鄉(xiāng)村義務教育經(jīng)費的投入一定要落到實處，保證教育經(jīng)費準確發(fā)放到位，同時也應不斷完善教育經(jīng)費發(fā)放機制，教育資金發(fā)放環(huán)節(jié)應嚴格做到公開透明。教育經(jīng)費的合理配置對提高鄉(xiāng)村學校辦學條件至關重要。各級政府應落實自身責任，加強對鄉(xiāng)村學校的校園建設，降低鄉(xiāng)村學校危房率，保障鄉(xiāng)村適齡兒童接受義務教育的權利。其次，國家應繼續(xù)大力推進農(nóng)村寄宿制學校建設，提高義務教育的入學率。城鄉(xiāng)義務教育資源配置差異還體現(xiàn)在學校優(yōu)質(zhì)教學設施的差異上，所以要盡快解決偏遠貧困鄉(xiāng)村地區(qū)學校的課桌、黑板等設施短缺問題，為學生配備相應的桌椅。教材資料的發(fā)放也應準確到位，滿足鄉(xiāng)村學校日常的教學需求，逐步縮小城鄉(xiāng)學校教學資源和設施上的差距，推動城鄉(xiāng)義務教育資源配置均衡。

(三)加強城鄉(xiāng)義務教育師資隊伍建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)師資均衡配置

縱觀我國城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的整個進程，師資問題一直是貫穿始終的大問題。只有加強城鄉(xiāng)義務教育師資隊伍建設，實現(xiàn)師資的均衡配置，特別是優(yōu)質(zhì)師資的配置，才能夠更好地推動我國城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展走向優(yōu)質(zhì)、走向均衡。城鄉(xiāng)義務教育教師隊伍建設的難點主要在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村由于地理位置、辦學條件、交通等諸多因素的影響，師資一直都極為緊缺，很多優(yōu)秀教師不愿前往鄉(xiāng)村學校任教。長此以往，鄉(xiāng)村學校的教師隊伍結構性矛盾較為突出。國家為解決此矛盾，推動實施了諸多相關性補助政策，例如“特崗教師”計劃、“鄉(xiāng)村教師”計劃等[7]，以此擴充鄉(xiāng)村學校的教師隊伍。想要改善鄉(xiāng)村學校教師隊伍薄弱的狀況，在國家資助政策的基礎上，要加強對政策落實的監(jiān)督，保障政策能夠落到實處，提高鄉(xiāng)村教師的福利待遇，減輕鄉(xiāng)村教師任職負擔，不斷提升鄉(xiāng)村教師的社會地位。政府要給予鄉(xiāng)村教師更多的照顧并鼓勵城市優(yōu)秀教師前往鄉(xiāng)村學校任職，不斷擴充鄉(xiāng)村教師隊伍，提高鄉(xiāng)村義務教育教學水平及整體教育質(zhì)量。