鄉(xiāng)村振興背景下民族地區(qū)的農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險及保障策略

趙曉旭

（內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，內(nèi)蒙古·呼和浩特 010070）

一、導(dǎo)論

我國正處于史上最快的老齡化進程中。按照聯(lián)合國標準，60歲以上人口超過人口總數(shù)的10%或65 歲以上人口超過人口總數(shù)的7%即為人口老齡化。我國從1999年即進入老齡化社會。據(jù)全國老齡辦統(tǒng)計，截至2017年年底，我國60歲及以上人口為2.4億，占總?cè)丝诘?7.3%，是世界上唯一一個老年人口過億的國家；且老年人口還在以每年3%的速度快速增長，是同期人口增速的五倍多。預(yù)計2020年60歲以上老人將達到2.55億，2025年將超過3億。我國人口老齡化呈現(xiàn)速度快、規(guī)模大、空巢化，未富先老等基本特征，其中農(nóng)村60及65 歲以上的人口均高于城鎮(zhèn)。即使考慮到二胎政策，我國老齡化日加嚴重的趨勢仍不可逆轉(zhuǎn)。

隨著我國人口老齡化和高齡化的快速推進，農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險正日益顯現(xiàn)。與城鎮(zhèn)相比較，農(nóng)村養(yǎng)老問題更為嚴峻和緊迫，民族地區(qū)尤其如此。中國少數(shù)民族省區(qū)基本位于邊疆地區(qū)，內(nèi)蒙古、廣西、貴州、云南、西藏、青海、寧夏、新疆等八個民族省區(qū)面積占全國領(lǐng)土面積的60%，具有重要的戰(zhàn)略地位，除內(nèi)蒙古外，城鎮(zhèn)化率即城鎮(zhèn)人口比例均低于全國58.52%的水平。且與其他各省區(qū)相比，民族地區(qū)老齡化人口雖然相對較少，但老年人口增長速度快于全國平均水平。在現(xiàn)行中國農(nóng)村人口老齡化程度日益加劇和人口流動加快的背景下，研究民族地區(qū)農(nóng)民的養(yǎng)老問題，無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中提出，要加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)和提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力。這為解決農(nóng)村問題包括農(nóng)民養(yǎng)老問題提供了重要的政策指引。少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟相對落后，包括養(yǎng)老保障體系在內(nèi)的社會基礎(chǔ)設(shè)施普遍不完善，而工業(yè)化浪潮的沖擊致使年輕勞動力大量外流，更加速了人口老齡化趨勢。與其他地區(qū)相比，農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險更加突出，對養(yǎng)老保障制度的需求更加迫切。目前民族地區(qū)養(yǎng)老保障以家庭養(yǎng)老為主，社會養(yǎng)老、社會救助以及商業(yè)保險為輔，這些項目都在不同程度上存在一些困難和問題，需要采取相應(yīng)對策，如國家立法、行政介入以及民眾配合來加以完善。黨和國家歷來十分關(guān)心“三農(nóng)”問題，養(yǎng)老保障問題事關(guān)民族地區(qū)農(nóng)村的家家戶戶，理應(yīng)擺在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要位置。

二、社會轉(zhuǎn)型與養(yǎng)老保障問題基本理論

社會養(yǎng)老保險制度理論是綜合了政治、經(jīng)濟、社會、歷史和文化等多學(xué)科的研究領(lǐng)域，尤其是政治因素在社會養(yǎng)老保險制度的改革中所起的作用經(jīng)常使社會養(yǎng)老保險理論變得蒼白無力[1]。因此，理論上的研究和爭論并沒有像其他學(xué)科那樣直接地引起改革上的重大進展。盡管如此，由于社會養(yǎng)老保險制度具有復(fù)雜性、綜合性強、利益關(guān)系敏感等特征，仍不可缺乏理論指導(dǎo)。

（一）福利經(jīng)濟學(xué)理論

福利經(jīng)濟學(xué)之父庇古認為，福利可分為兩類：一類是廣義的福利，即所謂的“社會福利”，包括自由、家庭幸福、精神愉快、友誼、正義等；另一類是狹義的福利，即所謂“經(jīng)濟福利”，即能以貨幣計量的那部分福利，福利在很大程度上受國民收入數(shù)量和國民收入在社會成員間的分配方式影響。一般來說，國民收入總量越大，福利越大；國民收入分配越平均，福利也越大。因此，降低收入不均的程度，是福利最大化的必要條件[2]。

通過法律來增進人類的福利，歷史上各國長期未曾重視，社會保障法是新興的增進人類福利最主要的法律領(lǐng)域。從實踐來看，社會保障法一方面直接確定社會成員直接分享經(jīng)濟增長和社會文明成果的權(quán)利，來改善人們的生活水平和質(zhì)量；另一方面，通過將富人的部分財富轉(zhuǎn)移給窮人，力圖達到分配均衡，以實現(xiàn)社會福利最大化。該理論解釋了養(yǎng)老保險產(chǎn)生和發(fā)展的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)。

（二）社會公平理論

公平通常被認為是保證人們的合理需求和利益的制度理念。法是實現(xiàn)公平、正義的手段，社會保障法對公平的價值主要表現(xiàn)在“分配的公平”。社會保障法關(guān)注的公平的達成，通過對“市場分配”缺陷的彌補和調(diào)節(jié)來實現(xiàn)。單純的市場分配也存在著難以克服的不足與缺陷，比如可表現(xiàn)為由于社會成員擁有的要素數(shù)量和質(zhì)量不同，造成他們的競爭機會不均等，進而收入也不平等。這些要素主要體現(xiàn)在擁有的財產(chǎn)和個人天賦的差別，這是市場機制難以調(diào)節(jié)和克服的。其結(jié)果可能是要素上處于不利地位的老年、殘廢和失業(yè)的社會成員收入低于最低生活水平、無法取得收入以至不能生存。

市場分配客觀上所導(dǎo)致的分配不公平，是市場機制的內(nèi)在缺陷，需借助市場以外的政治的、社會的力量來加以矯正和彌補。國家通過立法實施社會保障政策就是重要途徑之一。一方面，以國家立法通過稅收調(diào)節(jié)，多方面救助低收入者；另一方面，采取政府、單位或集體、個人三方共同負擔(dān)的原則，幫助那些年老、病殘等弱勢群體，從而彌補市場競爭條件下分配的缺陷，關(guān)照市場競爭中的弱者和貧困者。該理論貫穿于養(yǎng)老保險制度始終。

（三）制度變遷理論

最早對制度進行明確界定的是美國學(xué)者舒爾茨，他認為制度是一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟行為，在社會經(jīng)濟生活中扮演著重要角色。當現(xiàn)有制度能夠滿足人們的需要，并且達到人們的滿意而不需做出改變時，這種狀態(tài)就是制度均衡。從功利主義的角度看，現(xiàn)存制度安排做出改變不能給人們帶來額外利潤，不存在改變的動力和誘因，又稱為帕累托最佳狀態(tài)。

從一種原有制度安排轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N新的制度安排就是制度變遷。之所以必須將A制度變成B制度，是因為B制度之中存在一種潛在的外部利潤，是主體期望得到的，這就是制度變遷的誘因。因為這種適當?shù)闹贫劝才呕蚪粨Q屬于帕累托改進，它是在某種既定的資源配置的狀態(tài)下，在提高一部分人的福利或滿足程度的同時，不降低其他所有人的利益，從而使社會凈收益增加[3]。經(jīng)濟改革中通常應(yīng)用帕累托改進理論，可以使改革能夠比較順利地推進。社會轉(zhuǎn)型首先從外部改變了中國農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，這必然促使其內(nèi)在矛盾激化，動搖其存在基礎(chǔ)，進而對現(xiàn)行制度的凈收益產(chǎn)生深刻影響。該理論能夠?qū)χ贫茸兏锾峁┲笇?dǎo)。

從世界范圍來看，社會保障的制度模式主要有四種，即：國家保障模式，這種模式以實行計劃經(jīng)濟的國家為主；福利國家模式，這種模式以北歐國家為代表，又被稱為“斯堪的納維亞”模式；強制儲蓄模式，這種模式以新加坡和智利為代表；社會保險模式，這種模式以法國和美國為代表。改革開放以來，中國進行了社會保障制度的改革，借鑒了新加坡的強制儲蓄型養(yǎng)老保障模式和福利國家模式中的現(xiàn)收現(xiàn)付模式，創(chuàng)立了“統(tǒng)賬結(jié)合”的個人賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶共存的新型社會保障制度模式。

社會保障被稱為社會的“安全閥”和“減震器”。從社會公平理論的視角，它通過對國民收入進行再分配，在最大限度內(nèi)達到社會公平的效果，緩解和消除不滿和對抗情緒，實現(xiàn)社會安寧和良好秩序[4]。比較而言，農(nóng)民群體收入相對不固定，在社會保障制度設(shè)計和操作上難度更大。即便在西方國家，農(nóng)民社會保障制度的確立比有固定勞動關(guān)系者要晚得多，這是由社會保障制度自身具有的風(fēng)險所決定的。

三、民族地區(qū)養(yǎng)老保障模式及其存在的問題

人口老齡化以及養(yǎng)老保障是一個世界性難題，對發(fā)展中國家而言問題尤其嚴峻。人到了晚年能夠保持一定的生活水平并免于陷入貧困，是一個社會文明進步的重要標準，是社會發(fā)展水平的重要尺度，同時也是現(xiàn)代民族或國家應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任[5]。長期以來，我國農(nóng)民的養(yǎng)老保障主要是建立在土地保障和傳統(tǒng)孝道基礎(chǔ)上的家庭養(yǎng)老，并結(jié)合社會養(yǎng)老以及商業(yè)養(yǎng)老等模式。在自給自足的自然經(jīng)濟條件下，主要依靠家庭養(yǎng)老；計劃經(jīng)濟時期為家庭養(yǎng)老輔之以社會救濟和社會福利；改革開放以來，家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老成為農(nóng)民養(yǎng)老的主要形式。從民族地區(qū)目前的實際來看，養(yǎng)老保障模式以家庭養(yǎng)老為主，社會養(yǎng)老保險次之，社會救助和商業(yè)養(yǎng)老保險再次之。

（一）民族地區(qū)家庭養(yǎng)老保障及其存在的問題

1.家庭養(yǎng)老的涵義

養(yǎng)老方式是由經(jīng)濟形態(tài)決定的，并隨著經(jīng)濟形態(tài)的發(fā)展而變化，家庭養(yǎng)老是家庭經(jīng)濟所決定的[5]。一定時期內(nèi)，以家庭為單位進行的資源分配，強化了家庭養(yǎng)老存續(xù)的經(jīng)濟基礎(chǔ)。家庭成員對老年人的供養(yǎng)，是一種以土地保障為基礎(chǔ)，通過以土地為主要財產(chǎn)的代際之間財富的流動而實現(xiàn)的。家庭養(yǎng)老存在的文化基礎(chǔ)是相沿下來的幾千年的中國“孝”文化，孝道是儒家提倡的一套報恩事親的思想體系。孝道可以使老年父母即便在喪失長老權(quán)利的情況下依然能夠維護他們的利益和尊嚴。

在自然經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟時期，家庭養(yǎng)老在農(nóng)村養(yǎng)老中占有絕對的支配地位。費孝通認為，我國傳統(tǒng)社會是采用“反饋模式”，即父母在子女年幼時對其撫育，而在父母晚年時得到長大后的子女的反饋式贍養(yǎng)[6]。從某種程度上可以說，傳統(tǒng)社會子女的支持是老年人養(yǎng)老唯一的來源[5]。從養(yǎng)老主體來看，兒子是傳統(tǒng)社會農(nóng)村老年人養(yǎng)老的主要供給者。據(jù)調(diào)查，當前有67.3%的受訪者傾向于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，其中有74.7%農(nóng)村受訪者傾向于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，高出平均水平7.4個百分點[7]。但是，隨著人口老齡化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，以及農(nóng)村社會經(jīng)濟甚至文化環(huán)境的變化，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的支配地位有所改變。

2.民族地區(qū)家庭養(yǎng)老保障模式存在的問題

目前，家庭養(yǎng)老仍是民族地區(qū)農(nóng)村的主要養(yǎng)老模式。但在人口老齡化和經(jīng)濟社會發(fā)展造成的人口快速流動的沖擊下，家庭養(yǎng)老保障能力正在弱化，在理性的驅(qū)使下，養(yǎng)老保障策略也在逐步調(diào)整。主要原因是：第一，家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟供養(yǎng)水平不足。民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，老年人口比重高，家庭供養(yǎng)能力相對較差，供需矛盾日漸突出。第二，家庭內(nèi)部代際機制簡化及親屬支持網(wǎng)絡(luò)縮小。農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)逐漸小型化、核心化，盡管少數(shù)民族在計劃生育方面得到了國家的政策傾斜，但是隨著農(nóng)民生育觀念的變化，家庭規(guī)模小型化和家庭結(jié)構(gòu)核心化已經(jīng)成為民族地區(qū)農(nóng)村家庭發(fā)展的一個趨勢。加之年輕人選擇外出務(wù)工和求學(xué)，代際分離加大，老人的精神慰藉和生活照料難以實現(xiàn)。

根據(jù)制度轉(zhuǎn)型理論，中國農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老制度安排——家庭養(yǎng)老的支持力凈收益下降，對中國農(nóng)村養(yǎng)老的供求兩方面均產(chǎn)生影響，引發(fā)制度的非均衡，最終可能導(dǎo)致養(yǎng)老制度發(fā)生變遷[3]。

（二）民族地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度及存在的問題

1.社會養(yǎng)老保險的涵義

現(xiàn)代意義上的社會養(yǎng)老保險立法肇始于德國，其標志是1889年俾斯麥政府頒布的《殘疾和養(yǎng)老保險法》[8]，至今已有130年的發(fā)展歷史。現(xiàn)代社會保障法，是在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會解體之后，伴隨工業(yè)革命和社會化大生產(chǎn)而逐漸產(chǎn)生和形成的。從前勞動者在整個勞動期間經(jīng)受的種種風(fēng)險幾乎一概由家庭承擔(dān)，現(xiàn)在則幾乎全由社會承擔(dān)了。社會保障制度就是基于這種根本的變化，即生產(chǎn)社會化的客觀要求而產(chǎn)生。

我國目前面臨工業(yè)化和城市化進程，農(nóng)村的群體生存保障方式必然走向社會化，因為這時對于他們來說，生、老、病、死、殘、失業(yè)等事故已不再完全是私人性質(zhì)的風(fēng)險，而是一種社會風(fēng)險，那些遭遇各種意外事故的農(nóng)民理應(yīng)得到社會的經(jīng)濟幫助。同時，也只有通過社會化的經(jīng)濟保障制度，才能夠克服由個人或者私人部門經(jīng)濟保障措施出現(xiàn)的缺點，有效地解決現(xiàn)代社會勞動者的貧困問題[8]。國務(wù)院于2009年9月發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2009]32號）正式啟動新農(nóng)保全國試點，對新農(nóng)保實施方案做出了具體規(guī)定。直至目前，新農(nóng)保整體效果尚可，但也不免存在不盡如人意之處。

2.民族地區(qū)社會養(yǎng)老保險中存在的問題

我國城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)力水平、就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入水平和消費方式等方面存在很大的差別。廣大農(nóng)村在近期尚不具備建立國家統(tǒng)一立法、強制實行農(nóng)民社會保險的條件。“新農(nóng)保”是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的一項重要政策。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的繳費由國家、集體和個人共同負擔(dān)，總體而言適合我國目前的國情，但由于受眾面龐大，無論國家財政和農(nóng)村集體經(jīng)濟都很難負擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老保險的繳費責(zé)任。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏國家社會保險的法律基礎(chǔ)，政府的行政規(guī)章不可能要求強制推行，因此農(nóng)村農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的承保率短期內(nèi)難以達到滿意的水平。基于對5省農(nóng)民的問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的參保意愿較高，但絕大多數(shù)農(nóng)民選擇了最低檔次繳費，主要還是對政策的確信度不夠，對福利水平的滿意度不夠[5]。新農(nóng)保的保障能力自其試點實施開始即受到了質(zhì)疑，諸多調(diào)查顯示新農(nóng)保所提供的保障金偏少，對老年人生活改善所起的作用極其有限，被認為是低于社會保障所應(yīng)達到的適度水平[5]。農(nóng)村低水平的社會保障，反過來還會阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，并且影響社會穩(wěn)定[4]。這種情況在民族地區(qū)農(nóng)村可能會表現(xiàn)得更為明顯。

（三）民族地區(qū)農(nóng)民社會救助制度及其存在的問題

1.社會救助的涵義

農(nóng)村社會救助制度的內(nèi)容，包括農(nóng)村最低生活保障制度，農(nóng)村特困戶生活救助制度，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，農(nóng)村大病醫(yī)療救助制度，農(nóng)村教育救助制度，農(nóng)村住房保障救濟制度以及農(nóng)村司法救助制度等多個方面，而以農(nóng)村最低生活保障制度和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度兩種社會救助制度為主要內(nèi)容。

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，是國家和集體出自對農(nóng)村“三無”人員，即無勞動能力、無收入來源和無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的農(nóng)村貧困老人或未成年人，所實行的一種農(nóng)村社會救助制度。“五保”供養(yǎng)制度的內(nèi)容，包括保吃、保穿、保醫(yī)、保葬（針對60歲以上的老年人）和保教（針對16歲以下的未成年人）。

2.民族地區(qū)農(nóng)民社會救助中存在的問題

國家衛(wèi)計委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，至2015年，我國城鄉(xiāng)空巢老人數(shù)量攀升，突破1億人，占老年人口總數(shù)的一半；農(nóng)村留守老人已達4000萬，是全體農(nóng)村老人總數(shù)的37%；城鄉(xiāng)失能、半失能老年人為4063萬人，占老年人總數(shù)的18.3%。其中完全失能者達1240萬人左右，占總數(shù)的6.05%，這其中有很多為社會救助對象或潛在被救助者。

雖然我國農(nóng)村社會救助近年來正在穩(wěn)步推進，但救助供給相對于其需求存在嚴重不足。我國社會救助法律體系尚不完善，沒有專門和統(tǒng)一的立法，因而缺乏制度標準和強制約束力；各級政府財政投入不足，導(dǎo)致社會救助標準偏低和覆蓋面偏窄；民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟相對落后，農(nóng)村低保覆蓋面低于全國平均水平，與東部發(fā)達地區(qū)相比差距較大；同時存在城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異，影響了社會救助整體效能的提高；社會救助經(jīng)費保障與責(zé)任分擔(dān)機制尚未規(guī)范。對部分地方政府來說，由于未能出臺有效的法規(guī)，導(dǎo)致約束力不夠，存在對社會救助支出不夠甚至是列而不支的問題，導(dǎo)致那些本來應(yīng)當?shù)玫骄戎娜巳何茨塬@得有效救助[9]。

（四）民族地區(qū)農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保險及其存在的問題

1.商業(yè)養(yǎng)老保險的涵義

商業(yè)養(yǎng)老保險是一種通過市場化的途徑，分散或化解個人養(yǎng)老風(fēng)險的手段。它建立在個人自愿的基礎(chǔ)上，個人根據(jù)自己的收入水平和消費能力，按照市場價格購買保險公司提供的養(yǎng)老保險產(chǎn)品，并享受保險公司提供的售后服務(wù)和風(fēng)險保障，以應(yīng)對個人在老年時期可能面臨的養(yǎng)老風(fēng)險。從運行機制上看，商業(yè)養(yǎng)老保險是通過市場機制進行運作的，是一種完全的非政府行為，在運作過程中，保險公司在預(yù)期生命表的基礎(chǔ)上，按照不同人群的死亡風(fēng)險率，設(shè)計不同的養(yǎng)老保險產(chǎn)品，規(guī)定相應(yīng)的價格。與社會養(yǎng)老保險制度相比，保險公司的行為是一種企業(yè)行為，保險產(chǎn)品交易是一種市場行為，個人購買商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品是一種個人消費行為。

2.商業(yè)養(yǎng)老保險中存在的問題

商業(yè)保險和社會保險具有很強的互補性，商業(yè)保險中涉及人身保險的范圍主要包括人身意外傷害保險、人壽保險、健康保險等。商業(yè)保險在農(nóng)民養(yǎng)老體系中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，主要原因一方面是信息不對稱，即農(nóng)民不了解保險產(chǎn)品和不相信保險公司，另一方面則是產(chǎn)品價格和購買力與農(nóng)民的支付能力不匹配。社會保險保障的水平和覆蓋面難以達到適度水平，險種也難以充分滿足需要。社會保險以保障人們的最低生活條件為標準，要求獲得更好的保障，他們就只有另外再參加人身保險。商業(yè)保險是人們實現(xiàn)較高生活保障的需要，是社會保險強有力的補充。但目前對農(nóng)村商業(yè)保險的研究還不夠，險種開發(fā)、宣傳推廣和售后服務(wù)都亟待改進。

四、化解民族地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險的政策建議

化解民族地區(qū)農(nóng)民面臨的養(yǎng)老風(fēng)險，歸根結(jié)底是要進一步完善農(nóng)民的養(yǎng)老風(fēng)險保障體系，這一體系包括農(nóng)民家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老、社會救助以及農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保障等多層次保障內(nèi)容。

（一）民族地區(qū)農(nóng)民家庭養(yǎng)老保障的完善

中國社會轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村養(yǎng)老雖因經(jīng)濟發(fā)展和家庭結(jié)構(gòu)變化受到?jīng)_擊，但以兩性和血親關(guān)系為基礎(chǔ)的家庭在農(nóng)村養(yǎng)老體系中的核心地位仍難以取代。新的家庭養(yǎng)老方式應(yīng)以社會化的形式，依托新技術(shù)和市場交換推出新的形式，以靈活的方式化解社會變革對農(nóng)村養(yǎng)老的多種威脅和沖擊。除共同居住的家戶生活外，還可以借助市場購買服務(wù)，事實上，這類服務(wù)已經(jīng)在迅速發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計，2016年農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量較2015年增長223.2%，而同期城市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)增長為45.6%。家庭養(yǎng)老通過代際交換和承諾為特征，通過家庭內(nèi)部的親情、互助或轉(zhuǎn)移支付來滿足養(yǎng)老的真正需求，而不僅僅限于經(jīng)濟來源方面[10]。

在財政資源有限和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并存的社會轉(zhuǎn)型期，穩(wěn)定和調(diào)整而非抑制家庭養(yǎng)老保險，在一定時期內(nèi)是較為經(jīng)濟和有效的政策選擇。民族地區(qū)養(yǎng)老體系的建設(shè)應(yīng)考慮社會變革對家庭養(yǎng)老的沖擊的結(jié)構(gòu)影響和功能影響，通過調(diào)整家庭養(yǎng)老形式來彌補。在公共資源有限的情況下，國家政策對農(nóng)村養(yǎng)老的有效支持，可通過家庭扶持、社區(qū)養(yǎng)老、多種形式的養(yǎng)老服務(wù)等來實現(xiàn)。

（二）民族地區(qū)農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的完善

從西方發(fā)達國家解決老齡化的道路來看，社會養(yǎng)老保險是擔(dān)負重要職責(zé)的。我國如今同樣面臨老齡化、工業(yè)化、城市化，已經(jīng)推出的“新農(nóng)保”正是向這個方向邁出的有力一步，但其保障水平不高的問題已經(jīng)凸顯，農(nóng)民擔(dān)心的政策可能有變也有待解決。因此，就目前農(nóng)村社會保險的完善提出如下具體措施。

第一，提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平。針對目前農(nóng)村養(yǎng)老金偏低的實際，應(yīng)加大各方主體投入和參與度，國家應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。隨著我國國力的增強，民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度也應(yīng)當上一個臺階，尤其應(yīng)適度加大民族地區(qū)養(yǎng)老金規(guī)模，[11]逐步提高基本養(yǎng)老金，使農(nóng)民對未來形成良好預(yù)期，減少對“養(yǎng)兒防老”的依賴[12]。

第二，明確農(nóng)村養(yǎng)老保障的法律地位。我國社會主義法律體系已初步建立，但農(nóng)村養(yǎng)老保障相關(guān)法律尚付之闕如，這很大程度上歸因于我國農(nóng)村的客觀實際以及制度本身的復(fù)雜性，隨著相關(guān)理論探索以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，待條件成熟時，應(yīng)對農(nóng)村養(yǎng)老保障各項制度進行立法。這是保障廣大農(nóng)村居民基本權(quán)益、實現(xiàn)社會公平的根本保證。

第三，完善農(nóng)村社會養(yǎng)老的配套服務(wù)。老有所養(yǎng)不僅要求社會和個人在養(yǎng)老資金上做好安排，更需要在養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施上做好準備，提高養(yǎng)老保險體系的服務(wù)質(zhì)量和運行效能。一方面養(yǎng)老機構(gòu)的供求極度不均衡，需要我國養(yǎng)老機構(gòu)快速發(fā)展，由于養(yǎng)老機構(gòu)投資規(guī)模大、回報期長，導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展速度緩慢，單靠國家財政資金往往不堪重負，應(yīng)適度引進企業(yè)資金和民間投資；另一方面，進一步推進農(nóng)村養(yǎng)老社區(qū)發(fā)展，與供給側(cè)改革相結(jié)合，降低養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)成本。

（三）民族地區(qū)農(nóng)村社會救助制度的完善

加快社會保障法治建設(shè)，使社會救助有法可依。全面確立失能老年人及貧困人口的社會救助權(quán)益，將其上升到法律規(guī)范層次。健全民族自治地方社會保障制度立法，規(guī)范低保對象認定條件，科學(xué)制定低保標準；創(chuàng)造條件，適時推進促進城鄉(xiāng)救助一體化；建立中央與地方政策責(zé)任分擔(dān)機制，中央承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，針對民族自治地方特點，優(yōu)化社會保險基金籌措比例，擴大社會救助范圍和救助額度，使更多的救助對象受益，提高民族地區(qū)農(nóng)民的福利水平。

（四）民族地區(qū)商業(yè)養(yǎng)老保險制度的發(fā)展策略

通過保險機制，可構(gòu)建社會保障的多元參與機制，對較低水平的基本社會保障形成有效補充，有效減輕老齡化過程中的社會保障壓力，同時體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，滿足多層次、多樣化的社會保障需求。在社會基本養(yǎng)老、企業(yè)年金和個人儲蓄性養(yǎng)老的“三支柱”養(yǎng)老保障體系建設(shè)中，商業(yè)保險在企業(yè)年金、個人儲蓄性養(yǎng)老保險領(lǐng)域均能發(fā)揮重要作用，提供更高的保障程度、彌補社會基本養(yǎng)老保險的不足[13]。

近年來，民族地區(qū)農(nóng)村老年人的長期護理需求不斷增加，但家庭護理功能弱化，在無法得到家人照料的情況下，只能求助于保險保障。而受社會保險內(nèi)容有限、長期護理費用較高等因素的制約，長期護理保障供需不平衡的矛盾尤為突出。需要探索建立適合民族地區(qū)實際的長期護理保險制度，為老年人提供多層次的護理服務(wù)，改善他們的晚年生活質(zhì)量，化解人口老齡化帶來的長期護理危機。