公職律師參與度作為領導干部考核標準的可行性分析
——以行政法為視角

王 偉

（鄭州西亞斯學院 法學院，河南 鄭州 451150）

2015年12月27日，中共中央、國務院發布《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》，它主要的內容就是落實黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。在《法治政府建設實施綱要》中關于法治政府建設的第二部分主要任務和具體措施的最后一個內容，要求全面提高政府工作人員的法治思維和依法行政能力，具體措施中的第一個就是把法治觀念和法律素養作為衡量領導干部非常重要的標準。

結合2014年全面推進依法治國的重要決定，十八屆四中全會提出“構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍”，國家要求政府機關設立公職律師或法律顧問，根據公務員考核的需要，公職律師和法律顧問在政府機關工作的參與程度可以作為領導干部法律素養考核的重要標準。

一、公職律師參與政府工作的重要價值考量

依法行政的重要內涵就是行政機關要在法定職權范圍內行使行政職能。一線執法人員對法律的理解是依法行政的第一步，而公職律師制度是實現第一步的關鍵。在制度目標上，政府法制機構和正在構建中的公職律師制度都直接地指向行政（政府）法治化。

（一）公職律師設置的必要性和重要性

依法治國的前提是依法行政。隨著行政訴訟制度的完善，公民法律意識的提高，行政復議及行政訴訟的案件越來越多。在解決官民矛盾過程中，公職律師可以從法律方面更好地完成復議及訴訟的程序，解決政府機關和執法人員的后顧之憂。另外，公職律師可以在政府制定規章或者其他規范性文件時，提出法律意見，避免出現法律規范之間相互沖突的現象。所以，公職律師制度的推行在我國有著重要現實意義。

首先，依法行政決定了必須構建公職律師制度。習近平總書記在十八屆四中全會強調，“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”法治政府建設的根本就是要圍繞法的執行。第一，良法的制定是依法行政的前提。在法律制定，特別是地方法規規章制定的過程中，公職律師的參與對于科學立法有著重要的意義。公職律師可以針對法律方面的問題提出專門意見，讓其具有更強的可操作性，避免法律法規、規章的沖突，讓執法從源頭上無后顧之憂。第二，依法行政是法治政府建設的關鍵。依法需要執法主體以法律為標準，公平公正、文明執法，那么法律規范中關于實體和程序的規定，需要公職律師總結實踐中的經驗，避免同類錯誤再次發生。在做出相關決策時，必須依據法律的相關規定特別是程序性的規定，公職律師可以在此過程中監督程序性的問題，審查內容的合法性問題，保障決策的科學性和合法性。廈門模式實踐中，許多行政機關在做出重大決策前都主動征求公職律師的意見，公職律師參與決策已經成為一種工作制度。［1］

其次，執法人員法律素養的提高需要公職律師的幫助。依法行政是法治政府建設的關鍵，執法人員是依法行政的核心。第一，在執法理念上，公職律師以自己的法律思維方式不斷影響執法人員，讓執法人員認識到法律的重要性，自覺樹立依法行政觀念。第二，公職律師可以幫助執法人員了解法律的實體和程序規定，講解違反法律的嚴重后果，讓執法人員了解執法過程中應注意的每個環節，并且做到執法時運用自如且合理執法。另外，新時代對執法工作人員提出了新的要求，那就是“誰執法，誰普法”，那么如何進行普法的工作，普法的重點在哪里，也需要公職律師的總結和傳達。

再次，在官民糾紛解決的過程中，公職律師起著重要作用。公職律師最重要的作用是解決政府的法律問題，而在行政過程中一個非常重要的問題就是解決行政糾紛，其最重要的法律途徑是行政復議和行政訴訟。在這兩個法律程序中行政相對人可以請專業的律師解決法律問題，而執法機關也應當有屬于自己的法律專家，甚至是自己的律師團隊來解決行政爭議。在行政訴訟法修改后，特別是最新的行政訴訟法的司法解釋，明確規定行政機關負責人要出庭，作為被告，在法律問題上必須有自己的律師來解決糾紛。

從以上幾個方面可以看出，公職律師的設置有利于增強政府的權威，提高行政管理水平，同時可以保障人民群眾的權利和自由，最終推進全社會維護法律、實現法治。

（二）公職律師制度的構建

關于公職律師制度的構建，已經有很多文章提出了非常深刻的見解。我國公職律師制度在某些地方和單位已經開展嘗試10多年，目前主要有廣州模式、廈門模式、揚州模式和周村模式。［2］

綜合來說，我國要構建公職律師制度，首先，需要修改《律師法》，《律師法》第十一條第一款規定：公務員不得兼任執業律師。而公職律師在人事管理上大部分必定是具有公職資格的，所以修改《律師法》是我們設置公職律師的前提。其次，公職律師需要有專門的機構進行管理，避免因為業務的問題造成管理上的麻煩，保障公職律師在提供專業的法律意見時，不受其他事務的影響。再次，在職能上，公職律師工作范圍的劃定，這些問題已經過多篇文章的論證，此處不再進行過多論述。

二、領導干部在公職律師工作過程中的重要性

公職律師的重要作用是大家有目共睹的，如何讓政府的公職律師發揮最大作用，與領導干部有重要的關系。政府機關的重要特點就是領導從屬制，領導干部的重視和推行是公職律師制度發揮最大作用的保障。

（一）公職律師職責的劃分靠領導制定章程

目前公職律師的職責范圍主要是依據2002年司法部《關于開展公職律師工作試點的意見》第二條的規定，以及2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》第二條，即決策上提供意見、參與制定規范性文件、處理具體的法律事務等工作。在實踐工作中，公職律師主要是從事行政復議和行政訴訟以及信訪等具體的法律事務工作。

政府部門中行政事務種類繁多，哪些執法行為必須聽取公職律師的意見，需要公職律師提供什么方案的意見，都需要相關部門做出具體的規定，所以，政府部門的領導要根據意見，制定更加具體的公職律師工作章程。如在參與具體法律事務方面，行政復議、行政訴訟或是信訪、仲裁等事項上，公職律師的工作內容和范圍；公職律師在提供立法建議和規范性文件制定建議時的權限范圍以及建議程序等。要專人專用，職責定位準確，讓公職律師在法治方面發揮最大的作用。

（二）公職律師發揮空間靠領導的重視

每個部門制定了具體的公職律師的章程后，在章程實施的過程中，仍需要領導干部的重視。領導干部考慮各方面的問題，第一個要聽取的就是公職律師的法律意見，這是依法行政的前提，是法治政府建設的關鍵。公職律師首先是公務員，在“下級服從上級、個人服從組織”的行政機關運行體制和機制下，難以保障其相對獨立、超然的地位和法律至上的思維習慣。［3］公職律師在職責范圍內提出法律建議，需要得到“關鍵少數人”的重視，才能在重大決策制定、重大事項的決定上充分發揮作用。因為行政機關的重要特點就是領導負責制，所以關鍵少數的領導干部就是聽取并采用公職律師法律建議的榜樣，是重要的示范。當領導干部都認真聽取并采用公職律師的法律建議時，公職律師才會真正在執法過程中發揮作用。

（三）公職律師的激勵機制靠領導干部的推動

首先，保障公職律師的話語權。目前公職律師的權利義務沒有明確，法律地位沒有明確，即使相關法律做了規定，公職律師的法律地位和話語權仍需要領導干部的推動和維護。其次，工資水平要與專業知識相當，物質的保障和獎勵要逐漸增多，特別是在預防重大的法律風險，或者解決重大的官民糾紛時，可以對公職律師進行一定的物質獎勵。再次，關于公職律師的工作轉換，允許公職律師轉換成社會律師，允許公職律師轉換為從事其他公務的人員，并保障這些轉換條件和程序暢通。最后，公職律師的職業培訓非常重要。隨著行政管理手段的現代化，行政管理手段越來越多，和民商法、經濟法的交叉也越來越多，公職律師不但需要擅長行政法的知識和技能，還需要了解民商法和經濟法的知識和技能，甚至對于刑法的知識也要有一定了解。所以，對公職律師后期的培訓要形成長效機制，不斷提高公職律師的業務水平。

三、公職律師參與政府工作的深度作為衡量領導干部法律素養的可行性分析

在中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》中，第三部分內容也就是第41-43條明確指出要把法治建設作為領導干部的考核內容，而最能體現法治建設的就是公職律師制度的不斷完善以及公職律師參與政府工作的程度，所以把公職律師參與政府工作的深度和發揮作用的大小作為領導干部考核的標準，納入領導干部政績考核體系，具有一定的實踐性和可操作性。

（一）公職律師參與文件制定的過程可以作為領導干部考核的標準

在《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》中，國家制定的目標是在2020年全面形成公職律師制度，公職律師除了要參與行政復議、行政訴訟和行政協議的簽訂，而且在立法和決策制定方面的參與度要有明確體現。

意見明確表示公職律師和法律顧問要為重大決策和重大的行政行為提供法律意見，參與法律法規、規章以及黨內法規草案和規范性文件送審稿的起草和論證，這是公職律師最重要的職責。公職律師提供書面的法律意見，在各種規范性文件中體現法律意見的多少，完全可以直觀判斷出來。所以，公職律師提出法律意見被采用的廣度和深度作為領導干部考核標準具有非常強的可操作性。

國家要求領導干部帶頭學法、遵法、守法，在完善公職律師制度的相關法律規定中，除了要求公職律師履行相關職責外，更應該把領導干部采用公職律師法律意見的行為規定在制度中。積極采用法律意見的可以作為考核優秀的標準；采用法律意見較少的作為考核良好的標準；完全不采用法律意見或者不征詢公職律師法律意見的，考核時需要承擔相關的責任。有學者認為也要把領導干部在工作中遵法、學法、守法、用法的具體情況作為年度考核重要內容，領導班子和領導干部要在年度考核述職中進行述法。［5］這是保障公職律師發揮重大作用的前提，更是依法行政的重要保障，也是法治政府建設的關鍵內容。

（二）公職律師參與普法工作的內容作為領導干部考核的重要標準

公職律師一個非常重要的職責是對執法人員的普法宣傳，同時當有新的法律法規出現時要第一時間熟知內容。首先，《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》要求建立健全行政自由裁量權的相關制度，要求對行政執法的裁量權進行更精細化的規定，這離不開行政機關公職律師的解讀和傳達。另外，此綱要要求執法部門要制定行政執法程序規范，明確具體的執法操作流程，而執法程序的規范制定需要公職律師考慮每種行政行為的特點、具體的執法操作流程規范，依據法律進行制定，并對執法人員進行相關培訓。其次，2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》，要求建立“誰執法誰普法”的普法責任制，執法人員如何在執法過程中更好地普法，公職律師可以對釋法說理的重點和難點進行梳理和總結，同時減輕一線執法工作人員的負擔。兩者結合起來普法更能增強法治宣傳的整體效果。

《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》中的第三部分，要求各個部門都要重視普法責任制的推行，要求建立普法工作考核的激勵機制并建立評估體系，責任落實不到位的情況要進行通報。該意見規定指出，要把普法作為一項重點工作，公職律師參與普法工作可以事半功倍，公職律師參與普法工作的內容完全可以作為領導干部法律素養考核的重要標準。這項內容的考核標準可以通過公職律師對本部門普法工作的重點和難點的總結以及最終普法的效果去衡量。

（三）公職律師參與具體法律事務的處理工作可以作為領導干部考核的標準

近年來，黨員領導干部對憲法法律和黨內法規的學習程度較之以往有了顯著提升，但仍存在學習法律不夠深入、法律知識掌握不足等問題，［6］做出行政決定后容易產生行政爭議，而公職律師的職責中非常重要的內容就是以專業法律知識避免和解決行政爭議［7］。首先，公職律師參與行政復議和行政訴訟，可以保障行政爭議通過法律程序有效解決。隨著法治觀念的深入，行政相對人的法律意識不斷增強，行政復議和行政訴訟的數量也逐年增長。為了更好地解決行政爭議，在2018年正式發布的《最高人民法院適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八部分中，規范了行政機關負責人出庭制度，規定了行政機關負責人的范圍，但在訴訟中必須有代表行政機關的律師參與到訴訟當中，才能在考慮行政相對人訴求的同時，兼顧保障本機關的利益，更好地解決行政爭議，甚至可以通過仲裁甚至和解的方式解決行政爭議。其次，公職律師可以參與到行政協議的簽訂過程中，避免行政協議出現法律問題。［8］隨著行政管理手段的多樣化發展，通過行政協議方式進行的行政活動越來越多，公職律師對行政協議內容的把關，既能保障政府部門的合法權益，又能避免其他的法律風險。

公職律師參與到行政協議簽訂以及行政復議和行政訴訟的工作情況可以作為考核領導干部的標準，并且具有相當強的可操作性。行政協議過程中公職律師法律意見的采用程度，行政復議中公職律師的書面文件以及行政訴訟中公職律師的參與以及解決爭議的效果，都可以比較清晰地記錄下來，作為領導干部的考核標準。

綜上所述，為了深入推進依法行政，加快法治政府建設，需要構建公職律師制度，并將公職律師參與政府工作的程度作為領導干部的考核標準。［9］公職律師參與政府工作的內容，可以主要從公職律師提出的立法和決策的法律意見的采用程度、制定執法工作相關規定和普法工作的重點總結、參與行政協議制定的程序和解決行政糾紛的效果等方面，作為比較重要的內容考量領導干部法治觀念強不強、法律素養高不高，［10］這更是《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》的具體要求。