民生檔案信息安全體系建設研究

金潔潔

（漯河醫學高等?？茖W校，河南 漯河 462000）

民生檔案的內容具有隱私性，確保民生檔案內容及實體的安全不僅是貫徹國家有關檔案安全工作的必然要求，也是調和信息公開與信息安全矛盾的有效舉措?！墩畔⒐_條例》的實施，急需通過建立民生檔案信息安全體系，使民生檔案在可控的范圍內得到合法利用，同時電子文件識讀的載體依賴性也使得民生檔案信息安全體系的建設刻不容緩。

一、當前民生檔案信息安全的現狀

2002年，國家檔案局提出要構建檔案安全保障體系，并逐步完善檔案信息安全管理體制，但迄今尚未有明確的檔案信息安全保障體系框架出臺，同時也沒有明確的法律規定，各地檔案信息安全保障體系建設仍處于各自為政的狀態，體系架構較為分散，信息安全漏洞較多。

一些單位由于員工頻繁更換或者相關管理人員的責任意識不強，致使檔案散失、損毀的現象時有發生。隨著信息化建設的逐步深化，電子文件、檔案數據庫的不安全因素越來越多，而且大部分數據庫存有關系民生問題的檔案信息，任何損毀、散失都有可能產生重大的社會問題。浙江省曾對此做過一個調查，數據顯示，浙江省大部分地區尚未真正建立電子數據安全保障機制，除省會杭州及部分垂直部門對負責區域、系統內的一些關鍵業務數據進行異地容災備份外，其他地區、行業系統大都未開展異地備份；［1］即使在已開展數據備份的一些省直單位中，大部分只是將備份作為確保業務系統在一定時限內可恢復正常運行的純技術手段，而未真正致力于電子信息的長久安全和有效使用，且這些電子備份數據大都分散在部門內部甚至個人手中，安全隱患極其突出。［2］

二、構建民生檔案安全體系的法規基礎

民生檔案由于關系國計民生，具有重要的憑證價值和歷史價值，同時有些民生檔案尚不在國家的歸檔范圍之內，因此積極構建民生檔案信息安全體系就顯得極為重要。民生檔案安全體系的構建受到安全技術、管理方法、人員素質等多種因素影響，因此構建民生檔案信息資源安全體系首先還是要以現有的法律為基礎。目前，《中華人民共和國檔案法》及各省的檔案管理辦法等法律規章中都有關于檔案安全的要求。在《電子公文歸檔管理暫行辦法》《中華人民共和國電子簽名法》等法規中，也分別對其調整對象的安全性保管做了具體規定。雖然這些法規還有待整合，其對民生檔案安全性的規定還缺乏針對性，但其在民生檔案信息安全體系構建中的基礎性地位是無法動搖的。

三、民生檔案安全體系建設的原則

民生檔案信息安全體系作為民生檔案資源體系和利用體系之外的一個獨立的體系，其構建應遵循以下原則：

（1）統籌規劃，有所側重。民生檔案安全體系的建設既要協調好不同層級之間的系統構建工作，還要規劃好同一層級相關單位之間的工作任務，突出重點，圍繞館藏民生檔案資源及涉及民生的各項事務有重點地開展工作。

（2）規劃先行，步步推進。建設民生檔案信息安全體系不可盲目實施，要從民生檔案建設的大局出發，對檔案信息安全體系建設進行總體規劃，并對其科學性進行論證，之后再分地區、分級別逐步實施。

（3）因地制宜，實效為重。在民生檔案信息安全體系建設中，要根據各地區的不同情況采取靈活有效的構建方式，要與當地的檔案工作、信息化水平密切結合，可先易后難、逐步完善，注重每一步發展所帶來的成效，不可急功冒進、脫離實際。

（4）大膽創新，漸次細化。民生檔案信息安全體系構建中的部分工作將是全新的，這就要求我們在體系建設過程中大膽創新、勇于探索，遇到新問題時要以發展的眼光、創新的思路和方法來解決問題，穩步推進。同時要注意汲取教訓、積累經驗，使安全體系建設不斷得以細化。

（5）注重安全，依法完善。民生檔案信息安全體系建設應以各項現存的法律為依托，采取有效的措施或技術手段確保體系建設過程中國家、單位機密及個人隱私不受侵害。尤其是在發揮數字檔案快捷、高效的利用優勢的同時，注重信息開放的合法性、安全性。［3］

四、民生檔案安全體系的構成

張美芳、王良城在《檔案安全保障體系建設研究》一文中構建了一個檔案安全保障體系，認為檔案安全保障體系由三個子系統構成。筆者參照此體系，構建了一個民生檔案信息安全體系。

筆者構建的民生檔案安全體系由安全設施建設、全程控制、組織管理這三個部分構成。把安全法規建設歸入民生檔案法規體系中，作為民生檔案法規體系建設的一部分。安全基礎設施主要用于維護民生檔案內容及載體安全，保障檔案信息能夠順利應用?；A設施建設主要包括信息存儲載體、利用設備、備份與恢復設備的建設。全程控制主要是對民生檔案從產生到銷毀或永久保存給予安全保護，在民生檔案的整個生命周期中確保檔案內容的完整性，當發生檔案損毀狀況時可以及時恢復。［4］組織管理則主要對工作人員而言，強調體系建設中對人員素質的培養與業務素質的培訓。同時，相關人員在接受安全意識培訓后，還應將這種意識以一定的方式向公眾傳播，這是由民生檔案與公民利益密切相關的特點決定的，民生檔案中的家庭檔案由于不在檔案管理機關的管理范圍之內，需要公民自覺地進行管理，而公民的檔案安全意識培養則需要檔案管理機關依靠自身優勢加以解決。

五、民生檔案安全體系建設的策略

當前民生檔案的主要組成部分是各級行政或事業單位在其業務活動中形成的與公民關系直接的各類業務文件。通常也稱之為業務檔案。民生檔案紛繁復雜，且由諸多主管部門形成。浙江省檔案局依據民生檔案產生的階段以及各自發揮的作用將其分成三類：登記管理類、動態過程類和許可審批類。具體而言，主要有勞動和社會保障局的養老保險檔案、生育保險檔案、工傷保險檔案、醫療保險檔案、失業保險檔案、就業人員檔案、失業人員檔案、勞動爭議仲裁調解檔案；計生委的病殘兒童鑒定檔案、節育手術并發癥鑒定檔案，以及村、鎮、社區計生委的計劃生育檔案；教育局的學籍檔案；民政局的婚姻登記檔案、社會救助檔案、移民檔案、收養登記檔案、傷殘軍人登記檔案；工商行政管理局的企業登記檔案；城建檔案館的城市拆遷檔案；住房公積金管理中心的公積金貸款檔案；建設局的廉租住房保障檔案、房地產檔案；公檢法系統的訴訟檔案、戶籍檔案；公證處（司法局）的公證檔案；環境保護局的環境監測檔案；各鎮合作醫療辦公室的城鄉居民合作醫療檔案；總工會勞模檔案；農業局的土地承包合同、土地流轉合同檔案；國土局的用地審批、農村宅基地檔案；林業局的山林流轉檔案；各鎮及社區的社區低保檔案、社區失業人員檔案、社區治安綜合治理檔案；殘疾人聯合會的殘疾人檔案。［5］

（一）檔案管理部門對民生檔案登記備份

民生檔案安全體系建設初期可嘗試在縣以上檔案管理部門進行登記備份。對本行政區域內的機關、團體、企事業單位和其他社會組織形成的事關民生的有保存價值的檔案，如民生檔案的電子數據，通過登記備份保障其法律效力及信息安全，提升檔案部門服務社會的能力。通過登記備份可以將民生檔案安全體系中的三個系統結合起來，協同工作，該工作主要包括檔案登記和數字備份兩項。省檔案局可作為檔案登記備份的主管部門，依法管理全省的檔案登記備份工作。不同層級的主管部門各司其職，協助檔案主管機關開展工作。同時各級檔案局（館）還應加強對此項工作的宣傳指導，對開展情況進行監督檢查?？h以上檔案館以原有的數字化設施為基礎進行檔案登記和數據備份，確保檔案信息安全。在實施民生電子文件登記備份過程中，要與傳統載體登記備份相結合，以電子文件為主，逐步對重要的傳統載體實施數字化。要積極統籌各項目之間的人力、物力、財力的分配，為構建民生檔案信息安全體系提供軟硬件支持；同時將登記備份與政府信息公開相結合，通過登記備份改善館藏檔案資源結構，豐富館藏。盡量把民生檔案登記備份與檔案實體移交進館工作結合起來，減少可能的重復勞動。

民生檔案登記備份主要有兩項內容：一是各地檔案館接收范圍內的民生檔案，主要是電子文件登記；二是電子文件備份中心的電子文件數據備份，以便在原單位檔案信息發生損毀或產生利用糾紛時能提供數據恢復服務和憑證性認定服務。［5］

在檔案登記備份工作中，各檔案形成單位的主要職責是：建立民生檔案信息變更登記制度，已歸檔的文件內容有變動的要記錄并保存相關變動情況；建立數據安全備份管理制度，由各單位的數據備份管理機構對本單位的各類重要文件進行實時或定期備份和安全管理，并負責相關數據的登記和移交備份；重點建立電子文件歸檔移交制度，根據國家和省級主管部門的有關規定由本單位檔案機構歸檔保存，形成規范化的歸檔電子文件，并按規定定期移交或備份到國家檔案館；各單位檔案部門對于已歸檔保存的電子數據，應通過一定的管理和技術手段如質量抽查、數據摘要、電子簽名等加以保護，確保歸檔電子數據的真實性、完整性；開展重要傳統載體民生檔案的數字化，各單位檔案部門應加快本單位重要傳統載體檔案的數字化，并負責檔案數字化成果的登記和移交備份工作；定期向民生檔案登記備份中心報送登記信息和備份數據，并根據需要向檔案登記備份中心申請檔案認證和數據恢復等服務。

民生檔案登記備份中心的主要職責是：受理檔案移交業務；集中存儲接收的檔案，通過多種備份形式如脫機備份、在線備份、異地備份等確保電子備份數據的安全；根據申請向登記備份單位提供檔案信息查閱、檔案數據恢復和真實性認證服務，同時確保數據可安全恢復。此外，要對管理人員進行業務培訓，提高檔案管理人員的業務素質。通過檔案的登記備份、組織管理，充分調動安全體系中的組織優勢，通過軟硬件設施和人員的搭配使檔案信息能夠安全、快速、便捷地進行傳播、使用。

（二）家庭檔案的安全維護

目前，對家庭檔案的保存利用多由家庭主導，檔案管理機構處于從屬性指導地位。檔案管理機關主要通過政策宣傳、協助家庭建檔等方式普及檔案安全保管的知識、方法。當前數字化信息在家庭檔案中所占的比重越來越多，有關數字信息長期安全保管的知識可有側重地給予介紹，也可進行專門的家庭檔案建檔知識普及，通過現場咨詢、印發宣傳冊等形式將家庭檔案建檔過程中的安全問題做系統性介紹。［6］

建立以國家檔案管理機關為民生檔案信息資源體系建構的主導機關，主要是考慮到民生檔案資源體系建設工作當前主要在各級各類檔案館開展，而且目前的法律法規也多從國家視角出發來指導民生檔案工作，因此從目前民生檔案工作的實際情況出發來探索可行的建設思路，能起到較好的承上啟下的作用。［7］當然，也應積極探索更有利于公民檔案利用的檔案服務模式，尤其是有關民生檔案立法上體現出公權力與公民權利之間的平衡，通過這種法律在制度層面上的指導、約束，達到更規范、更有效地使檔案信息服務民生的目的。