論大陸地區行政復議委員會制度的完善

鄭赟

摘要：自2008年起，行政復議委員會試點工作在大陸地區大力開展，但由于法律法規的尚不完善，行政復議委員會的推行情況在全國各地也有較大差異，不少省市的行政復議委員會的建設也陷入困境。本文在介紹大陸行政復議委員會推行情況及分析其存在問題時，通過借鑒臺灣地區成熟的訴愿審議委員會制度提出大陸地區行政復議委員會制度的完善建議。

關鍵詞：行政復議委員會;獨立性;權利救濟臺灣訴愿審議委員會

1 大陸地區行政復議委員會的制度建設

1.1 大陸地區推行行政復議委員會制度的背景

1989年大陸地區頒布了《中華人民共和國行政訴訟法》，為了更好地完善行政救濟制度，后相繼頒布了行政復議相關的法律法規。1989年12月24日，國務院發布了《行政復議條例》，開始在大陸建立統一的行政復議制度;1999年4月29日，全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱行政復議法）;1999年5月6日，國務院印發了《國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國行政復議法〉的通知》，行政復議制度自此開始逐步建立。行政復議具有行政訴訟不具備的眾多優點，例如行政相對人提起行政復議程序簡單、成本低、復議時間短，但這些優點在實施的過程中逐漸難以發揮作用，迫使公民轉向上訪。

2005年1月10日，國務院出臺了《信訪條例》，行政復議、行政訴訟和信訪三者之間的局面發生了天翻地覆的變化，信訪案件數量劇增，信訪問題也愈演愈烈。在過去相當長的時間內，“大信訪、中訴訟、小復議”的局面得不到改善，對現存的行政復議制度提出了嚴峻挑戰。

2006年12月國務院召開全國行政復議工作座談會，對行政復議工作進行全新計劃。2008年9月16日，國務院法制辦公室印發了《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》。2009年，《行政復議法》進行第一次修正。2010年12月召開的全國行政復議年度工作會議上，宣布在13個省市開始行政復議委員會試點工作。2013年《信訪條例》進行修改禁止越級上訪，所剩無幾公民權益救濟不得不轉向行政復議和訴訟。在此背景下，北京、黑龍江、江蘇、河南、山東和海南等十幾個省份的行政復議委員會試點工作正如火如荼地展開。

1.2 大陸行政復議委員會的初步建設現狀

大陸地區行政復議委員委員會的工作在省、市、縣三級都有展開，一般來說由市級集中統一行政復議權。市級行政復議委員會主任由副市長級別行政長官擔任，案件審議委員會主任由市法制辦主任擔任。委員則由法學專家、資深法務工作者和市直各主要執法部門的法制業務骨干組成，其中法律擅長者人員組成比例在50%左右。行政復議委員會下還設有辦公室幫助處理日常準備工作。

1.2.1 黑龍江省“一站式”集中模式

黑龍江省行政復議委員將省政府及省直單位行政復議權統收到省行政復議委員會手中，進行統一受理進行審查然后做出決定。此外黑龍江省大量吸納社會中法律工作者，對于跨省的幾十件重大疑難復議案件，也能進行有效解決。

黑龍江省推行“一站式”集中模式后，行政復議受理案件數量大大增加，辦案糾錯率為47%，高于全國33.59%的平均水平，行政復議作為解決行政爭議的主渠道作用得到了充分發揮。

1.2.2 山東濟寧的“兩委一辦”模式

該模式是行政復議委員會的主流模式，行政復議委員會下設案件審理委員會和監督委員會，案審會委員由27名學者教授、社會律師和部門領導干部組成，外部人員的比例近80%;而監委會委員由14名黨代表、人大代表、政協委員和紀檢監察干部組成，監督委員會的設立主要是對行政復議委員會起輔助作用。

1.3 目前大陸行政復議委員會制度建立中出現的問題

1.3.1 行政復議委員會的獨立性未能得到保障

行政復議委員會試點工作的重點在于改變“官官相護”情況，保證行政復議工作的相對獨立性。但目前來看，部分試點區的行政復議委員會的審議工作仍然受到行政機關的較大干涉。行政復議委員會下設辦公室，以便協助行政復議委員會處理繁瑣工作。實踐中各省市也紛紛設立了復議委員會辦公室、領導小組等等，然而內部機構的紛紛設立卻造成了行政復議委員會逐漸變為領導機構的情形。這樣的行政復議委員會不僅領導人員與行政部門出現重合，財政、人員編制也基本完全由行政部門決定。

1.3.2 行政復議委員會的作用不明確

在我國設計行政復議制度之初，就將行政復議的作用放在實現行政部門之間的層級監督，而非保障公民的合法權益。行政復議案件大多是行政部門和公民之間的利益糾紛，行政復議委員會的作用僅在內部監督與維護行政部門利益中進行衡量，忽視了需要保護的公民權利，其實施效果大打折扣。

1.3.3 行政復議委員會的內部機構設置不完善

大部分省市往往都會設置行政復議委員會辦公室協助處理案件的前期準備工作和文書工作，以提高工作效率。但在很多試點區，行政復議委員會卻淪為了辦公室的下屬機構，行政復議案件往往未到委員會審議就已完結。

1.3.4 行政復議委員會的專業性有待加強

不少省市公開的行政復議委員會委員名單中，具有專業法律背景（例如法學教授、律師等）所占比例往往不足1/2。專業背景委員比例不足以保證委員會專業性的情況導致復議結果仍被大部分的行政人員牽著鼻子走，無法實現對行政機關的有效監督。與此同時，如何選拔委員，省市之間對委員門檻所要求的標準不一或存在暗箱操作問題，也在很大程度上影響行政復議委員會的專業性。

2 臺灣地區訴愿審議委員會制度的介紹及借鑒意義

2.1 臺灣訴愿委員會制度的立法背景

1979年11月27日臺灣地區修訂了《訴愿法》第26條，第一次提出了訴愿審議委員會制度。“立法院”經過幾次討論，決定建立訴愿審議委員會制度并給出以下立法目的：于受理訴愿案件繁多之機關，置專人辦理訴愿業務，易收專精之效。經檢討結果，認為平均每月受理訴愿案件15件或再訴愿案8件以上者，置專任人員辦理，確有必要，所需員額，則于所屬機關總員額內撥用。至其置用標準，則于組織規程內訂之。之后《訴愿法》幾經修改，第52、53、54和55條對訴愿委員會的組成、決議、會議記錄及言詞辯論筆錄和委員回避原則作出了詳細規定，奠定了訴愿委員會制度的基礎。

臺灣地區在建立訴愿審議委員會制度之前也面臨著行政復議案件眾多，審議案件人員不專業，管轄機關任務沉重的問題，因此設計專業強且效率高的訴愿審議委員來集中處理復議案件。在訴愿審議委員會成立十幾年后，為了強化訴愿審議之功能，增益救濟程序效用，加強訴愿審議制度中訴愿人的參與，臺灣地區增設了情況決定制度。與此同時臺灣地區《行政院及各級機關訴愿審議委員會審議規則》也增補了訴愿審議會議決議方式、筆錄記載規定和委員利害關系回避原則等條文。

2.2 臺灣訴愿審議委員會制度的借鑒經驗

2.2.1 臺灣地區訴愿委員會的救濟與監督作用并存

臺灣地區訴愿委員會制度建設目的和《訴愿法》的立法目中都有表明，訴愿審議委員會的出現是為了更好地保障公民權利的救濟。訴愿審議委員會從成立之初就將其作用定位在救濟公民權利這一點上，同時兼顧內部行政行為審查作用。

2.2.2 訴愿委員會委員的選拔

臺灣地區《訴愿法》第52條第二項，強調委員會之組成人員具備法制專長之專業性，在實踐操作中依據“行政院”人事行政局85局力字第16346號函所示，更細化到如下要求：（1）法律系所畢業（2）法制類科考試及格（3）曾修習主要法律學科二十個學分。在委員的實際任命中，所選法制專長者均是社會上所認可的資深教授和律師，法制專長委員所占比例也遠超過1/2。

2.2.3 言詞辯論的加入

根據《訴愿法》第64條，訴愿審議委員會主任委員得指定委員聽取訴愿人、參加人或利害關系人到場陳訴。臺灣訴愿委員審議案件不只限于形式審查和書面審查，聽取訴愿人或其他參與人陳訴是審議訴愿案件的必經程序。《訴愿法》第65條更進一步規定了審議訴愿案件時可依申請或職權引入言詞辯論。

2.2.4 不同意見書處理方式

《訴愿法》第54條第一項規定：訴愿審議委員會審議訴愿事件，應制作審議記錄附卷。委員于審議中所持與決議不同之意見，經其請求者，應列入記錄。雖然法無明文規定，個別之委員應得提出協同意見書或不同意見書。在這種情況下，即便復議失敗，訴愿人在進行行政訴訟時也能將不同意見書當其對抗行政部門的有力抗辯依據。

3 大陸地區行政復議委員會的完善措施

3.1 確保行政復議委員會的獨立性

行政復議委員會的獨立性問題是行政復議委員會體制建設的重中之重，只有保障了委員會的獨立性才能對決議的公平與正義有所期待，在此之前我們必須明確行政復議委員會的法律地位。2017年最新修正的《行政復議法》也未見行政復議委員會制度的涉及，更未對行政復議委員會地位進行規范，很多學者提出了“行政法院說”、“行政機關司法化說”以及“獨立機關說”等等。但就大陸地區的實際情況來看，無論是將委員會往法院形式靠攏還是單設成為獨立機關都是不可行的。

筆者認為行政復議委員會的級別應當僅次于其所在地方的政府級別。行政復議委員會做出的決議，所轄區域內所有的行政機關都應該執行。以省為例，省級政府的行政復議委員會級別就應當僅次于省級政府，如果省級政府不同意省級行政復議委員會的決議，應由兩者將該份決議提交至上級行政復議委員會處理，不得擅自更改或撤銷決議。但為了保障行政權的獨立性和統一性，國務院行政復議委員會應當服從于國務院。

影響委員會獨立的因素不外乎有兩點——財政和人員編制。針對財政問題，建議進行越級供例如省級政府負責市級行政復議委員會的財政支出。針對人員選拔，行政復議委員會所在級政府應將委員選拔辦法細則公開并將入選委員名單和委員背景履歷進行公示，接受公民監督。至于委員會人員編制的數量應由上級政府酌情而定。

3.2 明確行政復議委員會的作用

大陸地區在制定《行政復議法》時，將行政復議制度等同于一般的行政監督制度，而忽視了其解決行政糾紛、化解行政爭議的功能，導致這一制度向高度行政化發展。而臺灣地區推行訴愿審議委員會制度的最重要目的就是保障公民權利得到救濟。我們在行政復議制度改革中，必須要了解到行政復議委員會制度的建設最重要的是保障被侵害的公民權利。因此，我們在制定行政復議委員會相關立法時，應當明確行政復議委員會的作用一為實現行政監督，二為保障公民權利。

3.3 完善行政復議委員會的內部機構設置

完善行政復議委員會的內部機構設置，首先應當以立法的形式明確規定內部機構的權力范圍，例如規定這些內設機構應負責日常案件準備工作，形式審查復議案件的受理資格、調查復議案件所需證據和制作復議案件相關文書等等。其次，可限制內部機構的數量，只允許有必要存在的內部機構存在，防止內部機構的膨脹擴大，降低內部機構的工作效率。最終將行政復議案件繁簡分流，實現行政復議在公正和效率上統一。

3.4 確保行政復議委員會的專業性

我國行政復議工作效率低下、行政復議公信力低等負面情況在一定程度上都是由行政復議處理部門專業性過低導致。臺灣地區在其訴愿審議委員會制度對于委員的專業能力要求就及其嚴格。大陸地區應當從法律上明確規定委員會委員的資格要求和委員會專業人員的比例要求，提高復議委員會委員的選拔門檻，面向社會招聘，并且公布委員名單接受民眾監督。至于具體選拔委員細節，可以不同層級政府在法律統一要求的基礎上自行出臺選拔人員的細則，但對于法律背景的委員應當限定一個最低標準（通過司法考試或是具有3年以上的法律工作經驗）。

3.5 加強行政復議委員會的程序設計

目前的《行政復議法》對于行政復議的程序設計有些過于簡陋，在行政相對人提起行政復議方面只是規定了行政機關進行形式審查、書面審查。相關法規應當增加給予行政相對人陳訴意見和言詞辯論的權利這些權利。在審議案件的過程中，不少地區都在嘗試公開聽證的做法并取得較好效果。公開審議在更充分保障公民的權利同時也可以更好地利用公民監督促進行政部門的自我審察。

對于復議決議的作出程序，臺灣地區的訴愿審議委員會要求審議案件時要求半數以上委員出席，決議采用少數服從多數，出席委員過半數同意。而大陸地區尚未對決議的通過作出明確的委員出席或同意比例要求，筆者建議審議案件時應要求半數以上的委員出席，事項的表決應由出席委員達到2/3以上才予以通過，與此同時少數持反對意見的委員可以制作不同意見書交由委員會記入筆錄。

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