教師定期交流的政策困境與對策
——基于政策工具的視角

汪 丞

（中南民族大學教育學院，湖北武漢 430074）

自1996年《關于“九五”期間加強中小學教師隊伍建設的意見》［1］首次提出“積極開展教師定期交流”以來，全國各地積極開展教師定期交流試點工作。至2014年，教育部等三部聯合發布國家層面教師交流單項法規《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（下文簡稱《意見》）［2］，標志著教師交流已從局部試點，上升為國家政策。然而，這項被寄予厚望的促進義務教育均衡發展的政策的執行狀況如何？在新時期應該如何完善該項政策？都是大規模推進教師定期交流亟待深入探討的問題。

近年來，政策工具理論已經發展為西方公共管理學的新興分支學科和政策科學研究的重要領域，在國家治理中受到了越來越多的重視。因此，從政策工具的視角，考察政府教師交流治理實踐，剖析教師交流政策的實施成效與政策目標形成差距的原因，可為未來教師交流政策工具的選擇和優化提供決策參考。

一、現狀與問題：基于教師定期交流政策的實踐

到目前為止，作為國家教師管理制度改革創新的一項重要舉措，教師定期交流實施覆蓋面廣。全國31個省份都在積極推行縣（區）域義務教育教師定期交流工作。但從政策執行層面來看，教師交流的形式化、功利化傾向比較突出。前者集中表現為“為了交流而交流”，即縣（區）級教育局為了達到省級政府提出的教師交流比例，學校則為了完成教育局下達的教師流動名額，被動安排教師交流。實際上，大多數地區教師交流比例不高。很多學校每年僅派出和接收1～2名教師參加交流。且參加交流的絕大多數是各校的邊緣教師群體。后者則集中表現為教師交流被貼上“被下放”和“來鍍金”的負面化標簽。從總體上看，教師定期交流政策實施的象征意義要遠大于實際價值。

那么，造成教師交流政策實施現狀與政策目標差距的原因是什么呢？筆者認為，其原因固然眾多，但政策工具執行效率不高，特別是政策工具對政策目標主體——教師與學校參加交流的內驅力調動不充分，有著密切的關系。由此，大多數教師要么是出于功利的目的，要么是被強制安排參加交流，導致交流期間教師出工不出力。學校在被動執行此項政策時，出于自身利益的考量，會導致諸如“末位淘汰型”“鍛煉青年型”“鍍金型”及“排斥異己型”等各形各色“消極交流”現象的出現。明顯的象征性執行、選擇性執行、替代性執行及附加式執行等政策縮水現象，使促進義務教育均衡發展的政策初衷也難以實現。因此，要充分發揮教師交流政策的效能，亟需對其政策工具進行系統的審視和優化。

二、政策審視：基于教師定期交流政策工具的視角

政策工具，是政府為了實現特定的政策目標而采用的各種手段及其組合。關于政策工具的分類，由于學者們所采用的標準不一，學術界并沒有達成共識。如科臣（E.S.Kirschen）整理出64種一般化政策工具；狄龍（Van der Doelen）則將政策工具劃分為法律、經濟和交流三類；霍萊特和拉梅什（M.Howlett and M.Ramesh）則將政策工具分為非強制性、強制性和混合性工具。［3］麥克唐納和埃莫爾（L.M.Mc Donnell＆R.F.Elmore，1987）則在傳統的“胡蘿卜加大棒”二分法的基礎上強調要重視“能力建設”“系統變化”等政策工具，并將之分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具和系統變革工具。［4］本文將按照麥克唐納和埃莫爾對政策工具的分類，對國家和地方教師交流政策工具進行系統審視和評估，試圖探究政策工具失效的原因，并在此基礎上，提出優化政策工具的建議。

（一）命令性工具（Mandates）

命令性工具，是政府依靠其統治權威推行的一種強迫性政策工具。到目前為止，命令性工具是各級政府推行教師定期交流時主要采用的、也是使用最為頻繁的政策工具。［2］從執行層面來看，政府用強制性行政命令工具推動教師交流，充分發揮了命令性工具執行高效、見效快、覆蓋面廣的優勢，使該項政策在20多年里迅速由局部試點，發展到在全國范圍內推行。但這種依靠政府權威自上而下強制推行的政策工具也遭遇了政策目標及執行主體積極性不高、被動參與的困境。這與命令性工具存在諸多不足直接相關。

一是缺乏合理的法理基礎。國家及地方教師定期交流命令工具，主要通過“決定”“意見”“計劃”“辦法”等形式頒行，法律權威性不足。而《教師法》［5］《義務教育法》［6］《教育法》［7］等并未將參加交流列為教師法定職責與義務之內。二是教師交流權利與義務不統一。僅規定教師有參加交流的義務，但并未明確教師的選擇權（包括交流學校、期限等）、申訴權等。三是覆蓋面不全。盡管規定10%以上的教師交流比例，但這僅是對城鎮學校、優質學校的要求。［2］此外，各地在教師交流政策執行期間，由于多方面的原因，政策執行力度前后不一，增加了教師的觀望情緒。

（二）激勵工具（Inducements）

激勵工具，是依靠切實的回報來誘導政策目標群體遵從或做出政策行為的政策工具。目前，教師交流的激勵工具主要有精神激勵、評優晉級時優先、流動津貼以及處罰。從政策工具的視角審視，激勵工具如果使用不充分，難以激發政策群體釆取政策行動。

1.覆蓋面不全。首先，評優晉級優先的激勵舉措對非骨干青年教師的吸引力更大，而對具有高職稱骨干教師而言，激勵效度則較小。而激發后者在更大范圍內交流，則是實現政策目標的關鍵。其次，缺少對學校的激勵和利益補償。優勢學校如切實執行此項政策，就直接面臨著優質資源被稀釋的威脅。由此，它們對參與此項改革的積極性不高。

2.執行不力。“交流優先”并未切實落實。調查顯示，“評優、晉職優先”的激勵舉措，極可能與各校原有政策產生沖突；且執行口徑可能前后不一，致使該政策在不同學校、同一學校不同時期落實情況差異較大。

3.效率有限。首先，精神激勵的“虛名”面臨著與增加交通、生活成本等“實利”的博弈，“光環”面臨著與“被下放”或“來鍍金”等污名化標簽的博弈，會消解精神激勵效果。其次，交通餐補等津補貼額度不大，激勵性不強。再次，交流作為職稱評為的必要條件，因大部分城鎮學校高級職稱教師超編，其激勵效果不佳。

（三）能力建設工具（Capacity-building）

能力建設工具，是政府通過加強基礎研究、組織培訓、提供資源和經驗等方式助推政策目標群體提升專業技能，促其做出政策目標所倡導的決策和行為，是一種過程性工具。教師跨校交流的政策意圖是通過交流實現教師隊伍質量的整體提升和教育的高位均衡發展，這需要促進教師專業能力的整體提升和學校治理能力的整體改進來實現。從世界范圍來看，教師交流政策本身就具備這種能力建設功能。通過定期交流，一方面，教師易校教學，接觸不同學校的教育情境，可以豐富教育經歷，保持對教育工作的新鮮感，克服職業倦怠，促進專業成長；另一方面，可以打破學校相對固定的封閉狀態和傳統積習，刺激學校不斷改進治理結構和方式，增強辦學活力，最終實現學校間均衡、優質發展。

現階段，各校校園文化、教學及學生管理方式客觀上存在一定的差異，特別是城鄉教育有各自的特殊性，如鄉村學校需要開展復式教學、小班教學、全科教學，城鎮學校要開展分層教學和翻轉式教學。因此，教師交流到新學校，如何盡快融入新環境，應對新挑戰，實現專業成長？如何發揮引領輻射作用，帶動新學校教師隊伍專業能力的提升？學校如何在教師定期交流的背景下不斷提升治理能力？等等，客觀上都需要通過加強政策目標群體的能力建設進行調適。然而，現有教師交流政策中并沒有設計通過教師交流促進教師專業能力提升和學校高質量發展的能力建設舉措，對能力建設工具及評估工具的使用也嚴重不足。教師不僅難以通過交流實現專業水平的提升，學校也難以真正從交流中受益，嚴重影響了政策效能的實現。

（四）系統變革工具（System-changing）

系統變革工具，是指在個人和機構之間進行正式權威轉移的政策工具，它是一種權責和資源的重組，是政府機制和制度的轉變。［8］教師交流本身屬于系統變革的一部分，關涉教師的人事關系、管理制度、考核評價機制等的變革和重建。當前，我國教師交流政策中的系統性變革工具使用不徹底，嚴重影響了教師交流政策的大規模實施以及政策效能的實現。縱觀國際經驗，結合現實國情，要實現教師定期交流的政策目標，至少需在以下方面發生變革。

一是同工同酬。這是推進教師定期交流的基本前提。二是無校籍管理。教師只有破除學校身份屬性，由學校人變為系統人，政府才有權根據各校教育均衡發展的需要，系統安排教師定期交流。三是教育公務員制度。從國際經驗來看，政府定期安排教師交流的法理基礎是將教師身份定位為國家或地方公務員（或公務雇員）。四是加快教師編制改革步伐，配齊配足各校教師。五是健全交流考核機制。加強對教師和學校參與此項改革的考核，激發其參與流動的積極性。

目前，上述五個方面的改革都還沒有完全到位。參加交流沒有成為教師的法定義務，教師的校籍身份仍舊沒用改變，學校教師編制不足，對教師和學校交流的考核機制不健全，教師和學校參與交流的動力不足，直接制約了大規模教師流動乃至全員定期交流的推行。

總之，從政策工具的視角審視，教師定期交流在政策工具的使用上尚存在不少弊端。

首先，政策宗旨定位不全。如《意見》指出：“校長教師交流輪崗是加強農村學校、薄弱學校校長教師補充配備，破解擇校難題，促進教育公平，推進義務教育均衡發展的重要舉措。”［2］該條目僅關注了推進教育均衡發展的國家戰略需要，而對非農村學校、薄弱學校利益及教師流動訴求關注不夠，導致學校與教師參與交流的積極性不高。

其次，政策目標超過了政策工具的能力限度。我國義務教育發展失衡，是國家長期推行的城市中心主義政策、精英教育政策和重點學校政策等多重政策疊加效應的產物，企圖用單項的教師交流政策去彌補一系列教育失策所帶來的社會缺憾，解決積弊日久的教育失衡頑疾，顯然超過了教師交流政策工具的能力限度。因此，實現教育均衡發展，不能僅靠教師交流政策單項突進，而必須加強與其它政策的融合，推動配套制度改革，形成深化教育改革的強大合力，才可能取得成功。

再次，政策工具的優化組合還有待提升。目前教師交流政策的實施，基本上是運用命令性工具和激勵性工具等外部政策工具，而對促進自身能力建設的內部政策工具的使用嚴重不足。命令性工具使用過多；激勵性工具使用力度不足；系統變革工具使用不徹底；能力建設工具缺失；配套政策不健全，與其它政策的銜接和融合尚需加強，導致教師參加交流后存在諸多現實困難和后顧之憂，直接影響了教師交流政策大規模的推行。

三、對策與建議：基于教師定期交流政策工具的優化

政策工具理論認為，任何政策工具要在政策執行中取得預期成效，首先，必須確立正確的價值取向；其次，必須關注政策工具與政策目標的適切程度；再次，必須加強對教育政策工具執行力的評估，并對政策工具不斷進行優化、組合，綜合運用多種政策工具，提升其執行效力。［4］在新形勢下，深入推進教師定期交流，需從以下幾方面優化政策工具。

（一）重新確立教師交流政策的價值取向，兼顧國家、學校和教師利益的平衡

從世界范圍來看，實施教師交流政策比較成熟的國家，其政策宗旨的確定，都能兼顧國家（政府）、學校和教師利益的平衡，以調動各方參與交流的積極性（見表1）。我國教師定期交流政策宗旨僅強調了促進師資均衡配置，實現教育公平的國家戰略需要，卻忽略了學校特別是城鎮學校、非薄弱學校參加教師交流的利益補償和教師的流動訴求。在政策工具的價值定位上，存在片面化的傾向，以致扭曲學校和教師參與交流的原動力。因此，政策宗旨的設定，應兼顧國家（政府）戰略、學校利益和教師流動訴求的平衡。在表述上，除了明確“促進教育均衡，實現教育公平”之外，還應列入“避免教師職業倦怠，豐富教師執教經歷，滿足教師流動訴求，促進教師專業成長，增強學校辦學活力”等內容，并設置具體的政策舉措。唯有如此，才能激發學校和教師參加交流的積極性。

（二）加強對政策工具執行效率的評估，完善教師交流相關制度

1.加強對政策工具執行績效的評估，優化政策工具，提升執行力

政策工具的執行力是政策執行過程中的核心環節，直接影響政策價值與效益的實現。因此，必須加強對教師交流政策工具執行效率的評估。在此基礎上，優化政策工具，提升其執行效力。

首先，加強對政策工具與政策目標適切度的評估。考查教師交流政策工具的可行性和有效性，評估其能否達到預期的政策目標。如有些地區將教師交流期限定為1～2年。但在實踐中，各方普遍反映教師在同一個學校工作年限太短，流動過于頻繁，不利于保持學校教育的連續性，影響教育質量。因此，應以學段為界（如小學3或者6年，初中3年），適當延長交流期限。

其次，加強對政策工具執行力的評估。建立科學的教師交流政策工具績效評估標準，考查其適用環境、運行邏輯，看其能否使教育政策順利執行。如教師交流激勵工具，在實踐中遭遇重重困難，難以落地，必須予以優化。

再次，優化政策工具，提升執行效率。依據評估結果，或者重新選擇其它政策工具，或者對政策工具進行優化，或者對政策工具進行新的優化組合，讓不同政策工具優勢互補，以最大化地達成教師交流政策目標。［9］

表1 日、韓、法、澳、中國教師交流政策之比較

2.明確教師教育公務員身份，使交流成為每位教師的法定義務

按照變革理論，只有當組織中的每一位成員都發生變化時，組織才會真正發生變革。因此，教師交流要成為一項成功的常態化改革，必須讓教師達成政策共識，讓全體教師都參與其中。從世界各國教育改革發展進程來看，要使政策目標群體真心擁護、支持和參與改革，必須滿足兩個基本條件：一是將政策目標變成每個成員的法定義務；二是讓政策目標群體認識到政策推行有利于其利益訴求。而沒有任何一項政策工具能夠滿足所有政策目標群體在每個階段的利益訴求。因此，將定期交流作為每位教師的法定義務就顯得尤為必要。將教師身份定位為國家或地方公務員，將教師流動納入公務員遷調的范疇，是國際上推進教師流動的通行做法。唯如此，政府從教育均衡發展全局需要安排教師交流的行政行為才具有充分的法律依據。為此，應修訂《教育法》《教師法》《義務教育法》，將義務教育教師的法律身份定位為教育公務員，并以此為基點，將教師在同一學校連續工作5～10年后必須參加交流作為教師的一項法定權利和義務。同時，修訂《公務員法》第2條、第14條，為義務教育教師增設教育公務員類別，并納入“專業技術類”公務員序列。

3.完善縣管校聘制度，健全教師流動機制

實行縣管校聘，打破教師崗位資源的校際壁壘，使教師由“學校人”變成“系統人”，是大規模推行教師校際交流的重要制度基礎。目前，各地的縣管校聘工作中存在一定的誤區。如一些地區將縣管校聘變成末位淘汰，將競崗失利的教師強制安排到偏遠地區或薄弱學校，這顯然違背了教師交流政策的初衷。因此，必須堅持人崗相適的原則，實行“適崗競聘”，規范運作程序。第一，成立專門機構，縣級教育行政部門成立教師交流中心，負責組織教師公開競聘和交流工作。第二，通過公開征集意見和嚴密論證，科學制訂教師交流實施方案。第三，建立教師流動積分系統和教師交流專題網站，所有教師交流信息在網上公開，接受社會公開監督。第四，暢通交流申訴渠道，教師如對交流安排持有異議，可進行申訴，相關部門必須及時受理。第五，建立規范的教師交流實施程序。①各校根據教育發展需要和有關規定核定教師編制數、職稱結構比例，科學設置崗位總數，明確各崗位教師的資歷標準（學歷、職稱、任教年限）及崗位職責，上報縣級教育行政部門。經教育局核定后，對社會公布。②教師根據流動計分系統對自身實際情況綜合量化打分，并提出1～3項流動意愿。③教師交流中心根據教師上報的流動積分及支撐材料進行綜合審議，核定后向社會公布。④根據教師流動積分，結合教師流動意愿，教師交流中心提出交流配崗建議，組織教師適崗競聘。⑤學校對結果無異議就按崗聘任，教師交流上崗。⑥對于落聘教師，則由教育局按照轄區內教師的實際需求，進行行政任命式安置。

4.建立教師流動計分制度，保證交流過程公平

調動教師參加交流的積極性，除了將交流上升為教師的法定義務之外，還要在政策設計中兼顧教師交流意愿和利益訴求，讓教師意識到且能真正從交流中受益。在當前各學校地域、辦學條件及生源狀況客觀上還存在一定差異的情況下，如何避免在教師與學校的雙向選擇中，出現一些熱門學校人滿為患，而一些偏僻薄弱學校門可羅雀的現象？韓國、澳大利亞等國在政策工具中設計教師流動計分制度的做法（見表1），頗值得借鑒。我國可以設計一套教師流動積分系統。將流動積分作為安排教師交流時考慮是否滿足其流動訴求的主要依據。根據學校的偏遠性、生源條件等將學校分為不同等級，分別賦予不同的流動分數，教師參加交流每年都累計積分。在競聘時教師可以提出1～3個流動意愿，將流動積分作為滿足教師交流意愿優先順序的依據，讓教師交替參加體現政府意志的安排式交流與體現自身意愿的申請式交流。教師參加完一次體現政府意愿的流動，可以累積流動積分，達到一定條件就可以申請體現自身意愿的申請式流動。教師參加完一次申請式流動，積分清零，必須參加下一次安排性流動，以累積流動積分。這樣循環交替，就能兼顧政府意志與教師個人流動意愿的平衡，并保持交流安排的公平性，激發教師參加交流的動機。

5.加大能力建設工具的使用力度，健全教師交流考核激勵機制

實現促進教育優質均衡發展的政策功能，必須加強能力建設工具的使用，推進教師專業能力建設和學校高質量發展能力建設。首先，開展輪崗教師專項培訓，增強教師異校環境下的執教能力，引導教師將交流作為提升專業素養的重要途徑并列入職業生涯發展規劃。其次，教育行政部門要會同學校，創造條件讓交流教師之間及時做好溝通與交接工作，盡量保持各校教育的連續性。然后，提升教師的專業輻射力和領導力，助其引領新學校教師專業成長。然后，加強教師交流環境下學校領導力建設。不斷探索新的教育形態下學校教科研、教學管理、教師培養、人事考核及激勵新機制，增強學校辦學活力。最后，加強對教師和學校交流工作績效的考核。激勵教師不斷創造新業績，促其專業成長。激勵學校積極參與此項改革，認真履行促進義務教育均衡發展的責任。

6.推進集團（學區）化辦學，率先實現集團內學校間教師全員定期交流

政策工具具有鮮明的政治特征。政策工具的選擇還有很強的政治考量。決策者通常寧愿選擇政策目標群體抵抗力弱、政治風險小但政策效能相對低一些的政策工具，而不愿選擇那些雖然政策效率高但有可能遭遇政治對抗的政策工具。［14］在當前推行教師“人走關系動”的流動客觀上遭遇諸多阻力的情況下，選擇阻力相對小的政策工具，如率先在集團（學區）內學校間實現教師全員定期交流，應是當前比較合適的政策選擇。因此，當前應大力推行集團（學區）化辦學，并作為推進義務教育優質均衡發展的主要形式和國家基礎教育改革發展的重要戰略。在集團（或學區）框架下，通過統一領導班子、實行一體化的管理以及捆綁考核方式，統一配置師資，率先實現師資全員定期交流。待條件成熟，再在集團（學區）之間乃至更大范圍內推進教師定期交流。

（三）加強教師交流政策與其它政策的融合，推動配套制度改革

1.加快中小學編制改革的步伐，配齊配足教師

鑒于目前學校教師編制數與實際教師需求數量嚴重不匹配，推行教師校際交流面臨著人崗不匹配等諸多障礙。因此，應加快學校編制改革，統一縣城、鄉鎮、村小教師的編制標準，創新編制管理，探索實行編制動態調整與統籌使用新機制，多渠道增加中小學編制數。全面整改“吃空餉”、混編混崗等擠占、挪用和截留中小學編制，以及“有編不補”等現象。探索多種用工形式，盡快配齊配足各校教師。［15］

2.建立正確的教育政績觀，調動學校推進教師交流的積極性

目前，一些地方教育行政部門出于打造教育亮點和追求升學率特別是追求“清北率”的政績動機，對示范學校的重點扶植政策仍在相當程度上存在。一些地區教育行政部門甚至擔心優質教育資源被稀釋，實際上對推行教師交流持一種保留態度。各校也不愿安排骨干教師參加交流，除非對等交流，并竭力從其它學校挖來優秀骨干教師。這成為阻礙教師交流廣泛實施的重要因素。因此，必須建立正確的教育政績觀，糾正過分將升學率作為考核指標的傾向，以促進義務教育均衡發展，辦人民滿意的教育，為學校安排教師交流解除后顧之憂。

3.以崗位管理代替身份管理，建立鄉村學校教師崗位交流激勵機制

近年來，國家及各省市縣（區）在薪金、職稱評聘、榮譽等方面出臺了一系列激勵政策，給予鄉村教師政策傾斜。但在實踐中，部分教師流動到鄉村學校，撈取資歷、職稱、榮譽等資本后迅速逃離鄉村，使國家對鄉村教師的各項傾斜政策效益有被攤薄和空轉的風險。為此，建議取消鄉村教師稱謂，所有城鄉公辦學校教師都稱為國家教師或人民教師。與此相對應，以農村學校教師“崗位管理”代替鄉村教師“身份管理”，將傾斜激勵政策與鄉村學校教師的崗位身份而非教師身份掛鉤，將對鄉村教師的政策傾斜改為對鄉村學校“教師崗位”的傾斜。教師一旦離開鄉村學校，所有傾斜政策待遇即行終止。唯有如此，才能使國家各項對鄉村教師的傾斜激勵政策真正服務鄉村教育發展。對于教師而言，由于都要定期參加交流，即使暫時到鄉村學校任教，也不用一輩子在那里扎根，而是有一定期限。這樣，大學生才能安心到鄉村任教，城鎮教師才愿意流動到鄉村學校任職。

教師交流是一項科學性很強的管理工作。在政策工具的使用上，必須兼顧國家、學校和教師流動訴求。通過不斷優化政策工具，激發學校和教師參加交流的內驅力，才能逐步實現教師全員交流和師資均衡配置。