國家重點實驗室內部控制問題研究

李寶強

（中國科學院西北生態環境資源研究院，甘肅 蘭州 730000）

1 國家重點實驗室的發展現狀背景

為支持基礎研究和應用基礎研究，1984年國家開始組織實施國家重點實驗室建設計劃，探索建設國家重點實驗室。經過三十多年發展，國家重點實驗室現在已經成為我國科技創新體系的重要力量，成為孕育重大原始創新、聚集和培養優秀科學家和解決國家戰略重大科學技術問題的重要基地。到2025年，國家重點實驗室體系將全面建成，科研水平和國際影響力要大幅躍升，引領基礎科學研究發展，成為解決世界重大科學技術問題的核心創新力量。

一流的國家重點實驗室無不與一流的人才、一流的裝備和一流的體制機制聯系在一起。目前，國家重點實驗室與全面加強基礎科學研究建設世界科技強國的要求相比，還存在重大原創性成果缺乏、世界一流領軍科學家不足、管理體制機制亟待深化等問題。國家重點實驗室的管理仍然需要改進，特別是內部控制方面薄弱，需要進一步健全，更好地為國家科技創新做好支撐。

2 國家重點實驗室內部控制的特殊性和必要性

從組織類型來看，國家重點實驗室按照“開放、流動、聯合、競爭”方式運行，依托一級法人單位建設、人事權和財務權相對獨立的科研實體。國家重點實驗室實行依托單位領導下的主任負責制，賦予實驗室選人用人、科研課題設定自主權。另外，國家重點實驗室的學術指導機構是學術委員會，負責指導、監督與評審實驗室的發展目標、研究方向、中長期規劃和年度工作計劃和總結等。國家重點實驗室受科技部、財政部、主管部門和依托單位共同監管。科技部負責統籌規劃和全面指導國家重點實驗室的建設和運行，財政部會按照預算渠道下達預算及撥款，定期對經費執行進行監督檢查。主管部門如教育部、中國科學院等，負責具體指導和組織國家重點實驗室的建設和運行，依托單位如高校和科研院所，在科技部和主管部門的領導下，具體管理和保障國家重點實驗室的建設和運行，提供相應的條件保障，解決實驗室建設與運行中的有關問題。

國家重點實驗室一般作為依托單位的一個單獨部門進行財務管理。而科學事業單位一般按部門和項目分類記賬管理。國家重點實驗室不是一個會計主體，一般作為一個部門進行會計核算的。為了穩定長效支持,國家財政專項經費支持實驗室進行日常的科研業務。但是，由于國家重點實驗室沒有獨立的法人資格，無法開立銀行一般存款賬戶，只能依托所屬單位的銀行賬戶進行資金往來。

為貫徹落實國家中長期科學和技術發展規劃，規范和加強國家重點實驗室的建設和運行，《國家重點實驗室建設與運行管理辦法》從職責、建設、運行和考核與評估方面提出了要求。國家重點實驗室應具備較高的管理水平，建立良好的運行機制，規章制度健全，日常管理科學有序。但是，由于實驗室中大多數為科研人員，許多財務管理工作都是由科研人員順帶完成的，導致財務日常工作內容具有很大程度的隨意性，也無法形成良性有效的管理機制。《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》的出臺，為扎實做好行政事業單位內部控制的建立和實施提供了制度保障，有利于推動組織權力規范有序和保證科學高效運行。但是，作為特殊的科研實體，國家重點實驗室的內部控制現在普遍不健全和不合理，內部控制執行不嚴，形同虛設，還沒有形成一個完整的內部控制系統。建立健全國家重點實驗室內部控制，必須梳理業務流程、明確環節責任，完善風險評估機制。加強國家重點實驗室內部權力制衡，能夠科學設置內設機構、管理層級和職責權限，針對內部管理薄弱環節和風險隱患合理配置權責、細化權力運行，有利于促進行政事業單位公共服務效能和內部治理水平的不斷提高。

3 國家重點實驗室內部控制的主要內容

3.1 國家重點實驗室內部控制的目標和原則

內部控制的目標是要求內部控制完成的任務或應該達到的標準，發揮組織職能和促進組織有效營運。國家重點實驗室內部控制的目標是保證經濟活動合法合規、安全和高效使用資產，提高科技創新服務的效率和效果。

為了實現內部控制目標，國家重點實驗室健全內部控制時，必須堅持全面性、重要性、制衡性和適應性原則。

1)全面性原則。內部控制應當貫通國家重點實驗室經濟活動的決策、執行和監督全過程，覆蓋所有的部門、崗位和人員，涉及到各種經濟業務和事項，避免存在盲區和空白，實現對經濟活動的全方位控制。

2)重要性原則。在全面性原則的基礎上，根據環境和自身特點，關注國家重點實驗室重要經濟活動的風險。要求在兼顧全面的基礎上，關注重要業務流程和高風險領域，著力防范可能對實驗室產生的重大風險。

3)制衡性原則。在國家重點實驗室內部的治理結構、職責分工和業務流程等方面相互制約和監督，同時兼顧運行的效率。按事項風險程度、金額大小和發生頻率三個維度進行設計制衡。

4)適應性原則。內部控制是一個不斷變化和不斷完善的動態過程，內部控制應當考慮內外部環境變化，及時對單位經濟活動的調整和管理要求的改革進行完善。

3.2 國家重點實驗室內部控制的方法

1)不相容崗位相互分離。合理設置實驗室的內部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，相互制約、相互監督。不相容職務分離的核心是內部牽制。比如：授權和執行業務的職務要分離，執行和審核業務的職務要分離。

2)內部授權審批控制。必須明確國家重點實驗室內主要崗位辦理業務和事項的權限、程序和責任，建立重大事項集體決策和會簽制度。規范特別授權的范圍、權限、程序和責任，嚴格控制特別授權。相關工作人員應當在授權范圍內行使職權和辦理業務。

3)預算控制。進一步嚴格預算管理，強化預算約束，讓預算管理貫穿于國家重點實驗室經濟活動的始終。按照《國家重點實驗室專項經費管理辦法》，嚴格執行經費預算。規范和加強專項經費的管理，杜絕專項經費被挪用、抽逃和擠占，要提高財政資金使用效益。

4)財產保護控制。加強日常管理和定期清查，完善資產記錄、實物保管、定期盤點和賬實核對措施，尤其是實驗室重大儀器設備的管理，確保資產安全完整。

5)信息內部公開。進一步提高信息公開的主動性、自覺性和規范性，建立健全經濟活動信息內部公開制度，確定信息內部公開的內容、范圍、方式和程序，加大信息公開力度，面向單位內部和外部定期公開。

3.3 國家重點實驗室內部控制的重點問題

國家重點實驗室的預算業務、收支業務和資產管理是內部控制中需要重點關注的三個方面。好的預算業務控制，能夠提高預算執行的有效性，加強預算績效管理。嚴格的收支業務控制，能夠合理組織收入、節約費用開支，提高資金使用效益。規范的資產業務控制，能夠減少資產流失，改善資產的利用效率。

1)預算業務控制。國家重點實驗室的開放運行、儀器設備購置和自主研究是由中央財政專項經費支持的，每年通過財政預算管理的方式下達。但由于實驗室長期重視科研方面的管理，對財務和預算管理重視程度不夠，通常會出現讓新人員或實驗室外聘的技術人員來編制預算的情況。而這些人往往并不清楚實驗室的基本運行情況，對預算編制要求和財務制度并不了解，導致預算編制與實際支出偏差較大。另外，普遍達不到按序時進度控制支出的要求,前松后緊、突出花錢以及年終預算指標結余較多。因此，預算業務控制是國家重點實驗室內部控制的重點問題之一。

國家重點實驗室單位應當建立預算執行分析機制，全面掌握預算執行,解決預算執行中的困難，糾正預算執行偏差，提高預算執行的有效性。同時，加強預算績效管理，對新增重大政策和項目實施事前績效評估，強化績效目標管理，提高財政資源配置效率和使用效益。另外，應該及時公開國家重點實驗室預算執行等財務信息，增強信息透明度，進一步完善民主監督的長效機制。

2)收支業務控制。國家重點實驗室的收支業務也是內部控制的重點關注的范疇。除了國家財政專項經費，國家重點實驗室一般還有主管部門、依托單位提供的配套經費和運行經費、爭取國家科技項目、研發和技術服務等經費。收入不入“大賬”，隱匿、轉移、挪用、私分收入，未設置收入崗位或是設置崗位不合理，未嚴格執行收入制度，導致核算錯誤或者舞弊風險。科研儀器的開放共享過程中，存在擅自增加收費項目、擴大收費范圍、提高收費標準等問題，單臺（套）原值金額大或尚未制定或需要更新收費標準的大型儀器設備，應該按照科學合理和公平公正的原則完善收費標準。

國家重點實驗室經費和其他經費混雜一起，實驗室成本分攤時，沒有制定相對明確的劃分標準，成本分配并不準確。部分支出事項未經實驗室事前審批，支出范圍及開支標準嚴重超過預算或與預算不符，導致實驗室預算執行不力。另外，利用單位報銷業務把控不嚴，可能使用虛假發票或者虛假業務套取實驗室科研資金，形成“小金庫”或出現嚴重違法違紀現象。

國家重點實驗室單位應當加強財務管理和會計核算工作，嚴格實行資金收支兩條線管理制度，合理組織收入、保證收入應收盡收，注意債權長期掛賬，形成呆賬、壞賬損失，建立有效的債權清理機制。同時，必須嚴格審批程序、節約費用開支，防止國有資產流失、提高資金使用效益。

3)資產業務控制。大量的實驗室資產因管理不善而不能充分發揮其應有的價值，造成國家科研資源和財政資金的浪費。資產保管不善、維護不當造成實驗室資產浪費毀損，缺乏資產有效記錄和定期清查盤點，容易造成資產流失、產生帳外資產，或是資產信息失真、賬實不符。目前，多數實驗室資產手工管理方式仍落后傳統，沒有科學完善的設備管理系統平臺，缺乏對實驗室資產進行合理分類和統籌管理。在實驗材料和設備購置和使用過程中，因囤積、信息不暢和人為因素經常造成設備和材料的損失，實驗耗材重復購置、資源獨享、開放共享程度不夠、設備利用率低，造成國家經濟資源的浪費。

國家重點實驗室可以采用科學條形碼和二維碼技術等，采集和處理資產數據，將實驗室資產管理工作引導到科學化、規范化和制度化的發展軌道，為實驗室未來的規劃和建設提供合理的數據支撐。新購價值超過200萬元以上的單臺或成套儀器設備，必須充分論證，從學科相關性、必要性和合理性維度查重評議，必須嚴格按照《中央級新購大型科學儀器設備聯合評議工作管理辦法（試行）規定執行。對貴重、危險和保密的資產指定專人保管，做好固定資產日常保養、維修和維護工作，經常與國有資產管理部門定期或不定期抽查科研型實驗室進行資產盤點，重大資產處置時，建立集體議事決策機制。

4 國家重點實驗室內部控制的評價與監督

國家重點實驗室應當按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》的要求，開展內部控制自我評價，積極推進內部控制信息公開，保障公開主體明確、過程規范有序、信息反饋順暢，更好發揮信息公開對內部控制建設的促進作用，形成全員參與和全員監督的內部控制模式。針對內部控制建立和實施的實際情況，國家重點實驗室應當建立健全內部監督制度，規定內部監督的程序和要求，組織內部監督檢查。內部控制的監督應該參與到實驗室建設項目申請、可行性論證、項目決策、招標采購、供貨驗收及資產處置等環節，實施全方位監督。同時要與依托單位的相關管理部門合作，建立監督檢查小組，采取定期和不定期的方式進行現場運行檢查和財務檢查，通過日常監督和專項監督相結合的辦法，構建起有效的實驗室財務監管機制。

5 結語

綜上所述，國家重點實驗室以孕育重大原始創新、聚集和培養優秀科學家和解決國家戰略重大科學技術問題為愿景，是未來解決世界重大科學技術問題的核心創新力量。實驗室的良好發展，要依靠良好的管理體制和完善的內部控制。所以，必須加強對國家重點實驗室內部控制建設的重視，通過預算業務控制、收支業務控制和資產業務控制，才能讓科技實體運行中保障權力規范有序、科學高效良性運行，促進行政事業單位公共服務效能和內部治理水平的不斷提高。