對成員身份界定的思考

□ 林冬妹

農村集體經濟組織成員身份確認工作事關農民集體經濟組織成員權益保障，也是深化農村集體產權制度改革工作的關鍵環節。福建省莆田市秀嶼區從宣傳動員、辦法制定、界定程序、依據留存等方面進行了一系列探索實踐，較好地推動了成員身份界定工作。近期，筆者對此進行了調研，對當前秀嶼區此項工作面臨的困難有了一定了解，對完善成員身份界定程序和方法有了一些思考。

一、集體經濟組織成員身份界定的現實困境

1.界定程序虛置。《村民委員會組織法》對村民民主議事程序有明確規定，但在實踐中，因村民法制意識、程序意識淡薄，存在界定程序不規范、走過場現象，更有甚者根本不履行民主表決程序，僅僅通過個別村民代表協商或者直接由村委會主任、村民小組組長個人決定集體經濟組織成員的資格。這種身份界定程序上存在隨意性，無法保證界定結果的公平公正，導致農村集體經濟組織成員身份的糾紛時有發生。

2.缺乏統一的界定標準。目前，我國法律層面對農村集體經濟組織成員的身份界定標準尚未做出明確規定。當前集體經濟組織成員身份的認定受當地鄉規民約、傳統觀念和歷史習慣等因素影響較大，導致認定身份口徑不一致，甚至相鄰地方對同一情況的對象適用認定標準都存在差異，由此導致身份界定結果甚至法院判決結果因人因事而異、因地因時而異的現象時有發生。

二、科學界定農村集體經濟組織成員身份的實踐思考

目前，各地主要根據戶籍關系、承包經營集體土地情況、參與集體收益分配情況等，通過民主程序認定。一些地方還出臺了地方性法規或政府規章、規范性文件，對成員資格的確定、排除和喪失等內容做出了具體規定。因情況復雜，成員身份界定工作依然是各地農村集體產權制度改革工作的難點。筆者認為，秀嶼區的農村集體經濟組織成員資格界定應重點把握以下幾個方面。

1.宣傳動員要到位。改革不能遮遮掩掩，要讓農民群眾了解改革、支持改革、擁護改革，應當加大改革宣傳工作力度，豐富宣傳內容方式。內容上要廣泛宣傳改革政策已明確的什么人員可界定為成員，什么人員可保留成員身份，什么人員不能被界定為成員，哪些事項要通過村民或成員民主審議決策；方式上要充分利用節假日外出人員返鄉多的時點，利用廣播、電視、微信、公開欄、標語、橫幅、入戶、會議、定點宣傳、流動車宣傳等，把政策、辦法交給群眾，營造一個有利于推進改革工作的氛圍。

2.辦法制定要具體。一是要充分尊重歷史，兼顧現實。成員身份界定辦法是開展成員身份界定的總綱領，面對千差萬別、參差不齊的農村經濟和社會發展情況，集體經濟組織成員資格認定不能“一刀切”。中央出臺全國通用的界定標準也不太現實，各地成員資格界定應堅持“尊重歷史、兼顧現實”原則，不盲目照搬網上或其他村的方案內容，要充分考慮各歷史時期農民個人對集體資產形成、發展及未來保值增值的貢獻程度，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系，經群眾認可，確定具體認定標準。二是要堅持一村一策，減少糾紛。農民群眾對本村村情最了解，對集體事務最有發言權。集體經濟組織成員身份界定既要遵守現有的法律法規，也要尊重村規民約、政策性移民、計劃生育等現實因素。按照“有法依法、無法依規、無規依民”原則，在政策范圍內應將集體經濟組織成員資格界定的決定權交給群眾，當村規民約違背法律時，應遵守法律法規；當法律法規沒有明確規定時，可以遵照村規民約。對經營性資產數量較大的村（居），實行村（居）成員身份界定與小組資產份額“互不關聯、互不主張”原則，不增加矛盾，不出現糾紛。秀嶼區成員身份界定實踐證明，村（居）制定符合村情、民意的成員界定標準與辦法，都能順利完成成員身份界定工作，沒有出現矛盾或糾紛。

3.界定程序要合法。成員資格界定工作要堅守法律底線，追求身份界定結果的合法性。身份界定的合法性要求身份界定的實體結果和身份界定的程序過程都符合法律的公平正義精神。實體正義強調的是界定結果的正當合理，要求界定身份的行為必須嚴格遵守國家的政策、法律，尤其是在涉及婦女、兒童等特殊群體身份認定的場合，更要嚴格遵守《婦女兒童權益保護法》《農村土地承包法》及相關政策等規定，妥善處理身份界定事宜。要保證界定結果令人信服，必須做到界定行為在陽光下運行。為此，必須制定合理的身份界定程序并在實踐中嚴格執行。秀嶼區通過制定辦法、提出申請、審議認定、張榜公示、復查評議、會議表決、造冊登記等程序進行成員身份界定，對申請人逐一審議，對符合與不符合的人員均進行張榜公示，聽取群眾意見，進行復查評議，并將評議結果提交村民會議討論表決，讓每一個環節都能體現公開、公平、公正的精神，最終做出令人信服的公正結果。通過民主決策、群眾認可的形式，做到“復雜問題民主化、民主問題程序化”。

4.特殊人群要保障。一是婚嫁人員的成員資格認定。婚嫁人員包括嫁到外村的女性、嫁入本村的女性、離異（喪偶）婦女、入贅女婿等，成員身份確認工作中婚嫁人員因各地改革時間安排不一致等原因容易出現“兩頭空”及“兩頭占”現象。秀嶼區在成員身份界定實踐中，對縣城中心的村居外嫁女及其子女戶籍未遷出的，原則上不予界定，對離婚的外嫁女則給予界定，以保護婦女及隨其生活子女的合法權益；對經營性資產量少的“空心村”戶口外遷人員，側重于界定“歸屬感”，適當放寬界定條件。同時，對于戶籍不在本村的婚嫁女、遷移戶口等采取函詢辦法，杜絕“兩頭空”“兩頭占”問題，做到既保障權益又兼顧公平。二是服役服刑人員的資格認定。依據國家現行政策，服兵役人員退役后不再分配工作，需回到原戶籍所在地，與集體經濟組織之間的權利義務關系未改變，其基本生活仍來源于土地，因此應享有分配權，對其成員資格予以保留。有期服刑人員刑滿后仍需回到戶籍所在地生活，其基本生活仍來源于土地，為促進其積極改造，其成員資格應予以保留。三是新增人口的資格認定。為了初步穩定改革成果，過渡期成員應實行固化管理，即自確定基準日起，原則上按照“出生不增、死亡不減、遷入不增、遷出不減”進行家庭成員數量固化管理，基準日之后新增人口通過“戶內共享”獲得集體資產權益。

5.資料檔案要健全。一是要強化證據意識。各村（居）可以參照行政訴訟法對被告一方的“舉證責任”的要求與標準，收集整理《程序性檔案》。《程序性檔案》囊括改革的全部流程，是改革程序、成果合法性的具體體現，是改革是否合法、是否侵權訴訟的當然證據。程序性檔案整理要做到及時收集、做好保管、匯編裝訂，確保步步留痕。程序性檔案的基本內容要追溯到改革主體與授權，有效對接清產核資結果，體現成員身份界定、集體經濟組織機構人員選舉、股份量化結果全部過程與步驟，并與《成員名冊》《股權登記清冊》形成配套檔案備案。程序性檔案一式三份，原件由村級保管，鄉鎮與縣級主管部門各存檔一份，隨時備查。二是要保留“糾錯空間”。在《成員名冊》《股權登記清冊》中設置變動登記頁，以備對遺漏、錯誤登記的成員及股權進行補充登記。在股份制改革中，設置集體股的股份權能時，可考慮增加安置或者吞并功能，即當遺漏成員應當加以界定時，其應得的股份數從集體股中相應減持給予安置；相反，錯誤界定的成員，其持有的股份數，收回歸入集體股。“糾錯空間”的保留使改革成果具備了整改空間，可對改革推進中出現的問題或者不足進行整改。農村集體產權制度改革成員身份界定工作涉及廣大群眾的切身利益，只有堅守底線、規范程序、把控細節、公正公開、糾錯可查才能有利于推進農村集體經濟組織實行民主管理，有利于切實維護集體經濟組織成員的合法權益，推動農村經濟社會的持續穩定發展。